浅议行政诉讼的起诉期限

　　[1]行政诉讼起诉期限又称起诉期间，是指公民、法人或其他组织(统称行政相对人)认为自己的合法权益受到具有国家行政职权的机关、机构、组织及其工作人员具体行政行为的的侵害，依法向人民法院提起行政诉讼请求保护其合法权益的法定期限。行政诉讼起诉期限的效力是指行政诉讼当事人之间的权利、义务关系在期间届满后产生的法律后果。行政相对人只有在法律规定的起诉期限提起行政诉讼，才有可能获得司法救济，否则，其合法权益就难以通过司法救济的途径得到保障和实现。行政诉讼起诉期限对保护行政相对人的诉权及其合法权益，促使相对人正确、及时地行使诉权具有重要意义。关于行政诉讼的起诉期限《行政诉讼法》第三十九条、第四十条、《解释》第四十一条、第四十二条、第四十三条作了规定。根据上述规定，行政诉讼的起诉期限包括三种情况，一般起诉期限，特殊起诉期限，最长起诉期限。

　　一般起诉期限，是指行政机关作出具体行政行为时告知了相对人具体行政行为的内容，同时又告知了诉权和起诉期限的情况下的起诉讼期限。行政机关作出具体行政行为时，应当告知相对人诉权和起诉期限。[2]因为法律要求完整的具体行政行为应包括具体行政行为的内容、时间及相对人的诉权和起诉期限。根据《行政诉讼法》第三十九条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”一般起诉期限是三个月。法律另有规定的从其规定。

　　特殊起诉期限，是指行政相对人知道具体行政行为的内容时的情况下的起诉期限，也就是行政机关作出具体行政行为时已经告知了相对人和利害关系人，但对诉权和起诉期限告知不完整情况 下的起诉期限。根据《解释》第四十一条的规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”行政机关告知相对人诉权和起诉期限包括以下几种情况：1、行政机关作出具体行政行为时，告知了诉权没有告知起诉期限;(也就是没有告知行使诉权的起止时间);2、告知了起诉期限，没有告知诉权，(诉权这里指起诉时机，也就是起诉期限的起算点)3、既没有告知诉权，又没有告知起诉期限。以上几种情况起诉期限的长短如何理解，存在着两种争议，一种观点认为，一律适用2年诉讼时效，另一种观点认为，相对人的起诉期限的起算点应以相对人应当同时知道或实际知道“诉权和起诉期限”时计算，起诉期限为3个月，但从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不应超过2年的诉讼时效。诉权和起诉期限必须同时知道缺一不可。否则，适用2年的诉讼时效。笔者同意第二种观点，认为第二种观点是对四十一条的正确理解。[page]

　　最长起诉期限，是指公民、法人或其他组织不知道行政机关作出具体行政行为内容时的情况下的起诉期限。也就是行政机关作出具体行政行为时没有告知相对人及利害关系人，相对人及利害关系人不知道具体行政行为存在。[3]正常情况 下，行政机关作出具体行政行为，应当告知相对人具体行政行为的内容，同时，相对人的起诉期限也要以相对人知道具体行政行为内容之日为起算点，这是因为：行政机关作出具体行政行为的目的，是为了对相对人的权益产生影响，或者对相对人赋予权利，或者对相对人设定义务。因此，这种影响或结果只有相对人知道具体行政行为的内容时才能开始具有效力。《解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”根据法条的规定公民、法人或其他组织不知道行政机关作出具体行政行为的内容时，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。但是从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不能超过2年的诉讼时效。如果公民、法人或其他组织知道或应当知道具体行政行为内容后，又同时知道诉权和起诉期限的，则从同时知道诉权和起诉期限之日起计算， 起诉期限适用为3个月的规定。也就是说，公民、法人或其他组织知道具体行政行为内容后，诉讼时效适用《解释》第四十一条的规定。如果当事人一直不知道具体行政行为的内容时，那么涉及不动产的具体行政行为从作出之日起起诉期限最长为20年，其他具体行政行为从作出之日起起诉期限最长为5年。

　　起诉期限的耽误和延长。[4]期间的耽误，是指当事人在法定期间或指定期间内没有进行和完成本应进行的诉讼行为。起诉期限的耽误，是当事人在法定的或指定的起诉期限内没有起诉。期间的耽误可能由两种原因造成。因当事人故意或过失导致的期间耽误是主观方面的原因，对此由当事人承担期间耽误而产生的对其不利的法律后果。针对起诉期限来说，要么丧失起诉权，要么丧失胜诉权。因当事人意志以外的情况 导致的期间耽误是客观方面的原因，对此根据行政诉讼法的规定，当事人在障碍消除后的法定时间内，可以申请顺延期限，由人民法院决定是否予以顺延;或者由人民法院直接决定顺延期限或重新指定期间。对因客观原因耽误法定期间的，顺延只补足被耽误的期限，耽误几天就延展几天。对因客观原因耽误指定期间的，可以由法院酌情顺延或重新指定期间。行政诉讼法第四十条，《解释》第四十三条规定了行政诉讼起诉期限的耽误和延长的情况。《解释》第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”《诉讼法》第四十条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况 耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。”根据上述法条规定，不属于起诉人自身的原因或者被限制人身自由而不能提起诉讼耽误起诉期限的，当事人可以申请人民法院顺延。[page]

　　关于起诉期限的举证责任。[5]举证责任是法律规定由特定的当事人对特定的事项所承担的提供证据证明其诉讼主张的责任，负有举证责任的一方不能提供证据时，则对自己的主张承担不利法律后果的制度。举证责任可分为说服责任和推进责任。[6]说服责任又称法定责任，这一责任由实体法规则确定，被确定有说服责任的一方当事人对自己的主张必须提供证据充分证明，使法官确信其主张成立。如果承担说服责任的当事人在法定诉讼期间内提出的证据不足以证明其诉讼主张成立，法官则必然得出其主张不能成立的结论。推进责任，又称提供证据的责任，当事人对自己的主张并不必须证明其成立，而只须提供证据证明有成立的可能性，或者对对方的主张并不必须证明其不成立，而只须提供证据引起合理怀疑，证明其有不成立的可能性。如果对方无有力的证据予以反驳，无法合理地否定这种可能性时，则对方的主张不能成立。承担说服责任的当事人在不能证明自己的主张时，只能推定其主张不成立，所承担的是败诉的法律后果。承担推进责任的当事人在不能证明自己的主张时，只需承担不能证明对方主张不成立的不利后果而不是败诉的法律后果。行政诉讼起诉期限的举证责任由被告负担。《解释》第二十七条第一款规定“证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。”《行政诉讼证据规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”根据上述法条规定，行政诉讼起诉期限的举证责任采取的是抗辨权发生说，人民法院不依职权主动审查起诉期限。诉讼过程中被告如果认为原告起诉超过法定起诉期限的，由被告提出抗辨，并举证证明。被告不抗辨则推定起诉没有超过起诉期限。被告举证不能，则由被告承担不利的法律。被告举证完成，由原告承担反证责任。

　　引注：

　　[1]、仇慎齐著，《行政诉讼起诉期限的举证责任分配原则》，发表于2003年5月23日，《人民法院报》理论与实践版。

　　[2]、最高人民法院行政审判庭编，《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释。释义》，中国城市出版社，P78.

　　[3]、同2，P80.

　　[4]、应松年主编，《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社，2002年1月第2版，P135.

　　[5]、李国光主编，《最高人民法院<关于行政诉讼证据若干问题的规定>释义与适用》，人民法院出版社，2002年9月第1版，P197.

　　[6]、同5，P199.