行政不作为现象之特征及对策研究

　　一份内部资料反映，某人口不足百万的城市，自市长热线电话开通以来，每年接收来电7万余件，同时，信访部门接收信访9千余件，其中约60%以上的来电来信是反映政府的一些部门对有关问题不处理或久拖不决的。由此可见，因行政机关不作为而引发的“官民矛盾”大量存在于我们的生活中，不能不引起我们的注意和重视。

　　一、当前存在的行政不作为现象的主要表现

　　所谓行政不作为，一般是指行政机关根据法律法规的规定，负有实施某方面具有法律效果的积极作为的义务，在无法定理由的情况下，拖延或拒绝作出相应的义务。从某种意义上说，行政不作为就是失职、渎职，由此引发的行政纠纷严重损害了公民、法人和其他组织的合法权益，同时也严重损害了政府的形象。

　　调查发现，当前行政不作为现象主要表现在以下几个方面：1、对于比较普遍的违法行为制止不力，导致违法事实长期存在，损害了公民、法人和其他组织的合法权益，损害了社会的公共利益。如，对于城市居民小区中屡禁不绝的违法建筑的处理即是能够反映这方面问题的比较典型的事例。一些居民出于自身生活方便和其他方面利益的考虑，无视有关城建方面的法律规定，或擅自违法圈地建造附属设施，影响了城市规划和市容市貌;或擅自违法搭建其他固定物，影响了其他居民的正常生活。由于拆除这些违法建筑工作量比较大，且存在一定的难度，一些地方的城市建设管理部门不能长期地加强管理，抓创建时紧一阵，过后便松下来，致使违法建设愈来愈多，甚至于造成无法治理的混乱局面。受到影响的相邻方于是便四处告状。2、对于危害公共利益的违法行为，负有管理职责的部门未能引起足够的重视，或者未能充分考虑相关大众的利益，处理不力或者处理不当，致使受到损害的群众集体上访。如，随着一些乡镇企业的建设，以及一些服务行业的发展，环境污染问题引起的纠纷越来越多，而一些负有管理职责的行政机关受利益驱动的影响，在行使管理职权时，不是以消除和治理

　　环境污染为主，而是以罚代法，一罚了之，致使矛盾长期得不到解决，群众利益受到严重损害。3、对于损害国家利益的行为，从本地区或本部门利益出发，听之任之。如，一些地方存在的对国家矿产资源的滥挖滥采行为，长期得不到有效治理，一些珍贵的矿产资源遭受严重破坏，国家利益遭受严重损失，但地方的职能主管部门却出于地方财政收益考虑，采取不闻不问的态度。4、对于危及人民群众生命和财产安全或潜在的损害群众利益的行为，以发展经济为由将群众的呼吁置之度外。如，某乡一私人铁矿因不当进行地下开采，导致部分村民房屋墙体出现裂缝，受害村民上访要求有关政府部门责令矿主停止开采，政府以影响招商引资和经济发展为由，未及时采取必要的措施，以致村民与矿主发生械斗。5、对于涉及自己管理权限范围内的事务不尽职责，致使相关人的合法权益得不到保护。如，某县连续发生了多起教师状告教育主管部门不履行保护教师合法权益的法定职责的行政诉讼案件，皆因教育主管部门未能受理和处理有关学校损害教师权益的纠纷。依照《中华人民共和国教师法》第三十九条的规定，教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理决定不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。但该县教育行政主管部门对教师的申诉既不受理，也不处理，而是以种种借口搪塞申诉人，将有关法律规定视为废纸。6、对于涉及多部门的事务，缺乏主动性，有利则做，无利则推。以致于许多问题和矛盾必须要通过地方行政首长出面干预，才能最终得到解决。[page]

　　二、行政不作为现象产生原因之分析

　　随着法治化进程的发展，将有更多的社会事务纳入行政管理范围，在行政权不断扩张的同时，行政机关放弃自己的行政管理职责，不作为的现象也越来越多，其原因主要有以下几个方面：

　　1、在行政权不断扩张的趋势下，缺少相应的监督措施，对行政机关及其工作人员难以实施有效的管理，致使与公民、法人和其他组织合法权益联系最密切的行政权也成为最缺乏监督和制约的特权，行政机关及其工作人员可以凭其好恶任意行使执法权，行政不作为现象也由此大量产生。如，某行政机关的执法人员对一市场违法经营户声称：“我可以罚你，也可以不罚你，可以多罚，也可以少罚。”这位执法者的态度典型地反映了行政执法权的扭曲和失控，权力失去制约就会产生腐败，行政不作为和乱作为是一种对社会危害极大的腐败。

　　2、一些部门受利益驱动的影响，从制定部门规章制度到具体实施法律、法规和其他规范性文件，都以本部门利益为中心 ，或争权夺利，或取利弃责，致使该管的事无人管，不该管的事抢着管，形成一种权力割据的畸形局面。如，曾经反映较多的有关公安机关违法采取强制措施，越权行政插手经济纠纷的问题，便是一种受利益驱动影响较为突出的乱作为的表现。而另外某些方面，又出现了一些事无人管的不作为问题。如，某乡卫生院的一名医生因工资和奖金的发放与卫生院产生纠纷，向上级主管部门县卫生局反映请求处理，卫生局既不处理，也不答复，而是要求他与乡卫生院自行协商解决。该医生转而向人事部门反映请求处理，县人事局因未按有关规定设立人事仲裁机构，便让他找卫生局。如此这般，这位医生跑了一年也没有讨到说法。这样的事例在现实生活中常有耳闻，在一定程度上加剧了“官民矛盾”。

　　3、行政机关执法人员素质不高，责任心不强，在主观方面表现为以权谋私，有利的事争着干，无利的事则袖手旁观，不给好处不办事，给了好处乱办事;在客观方面表现为不知法、不懂法、不依法，不能及时正确地履行法定职责。这部分执法人员的不良表现严重败坏了行政机关的形象，造成群众对行政机关的不信任。

　　4、少数领导者工作作风不实，对具体问题缺乏通盘考虑，一旦作出错误的决定，就很难改变或及时进行纠正，其结果是导致了行政执法人员无所适从，客观上往往表现为拖延履行职责或干脆无所作为。以上种种，导致了行政不作为现象大量存在于社会生活中。如果不从根本上加以解决，就会愈演愈烈，纵容敷衍了事、互相推诿、不负责任的官僚主义，助长徇私枉法、以权谋私、权钱交易的行政腐败现象。[page]

　　三、遏制行政不作为之对策

　　行政不作为相对于行政乱作为来说，其危害具有隐蔽性和潜在性，容易使人们忽视其违法性，且往往得不到及时有力的查处，如何有效遏制行政不作为现象，应当成为行政执法部门及行政法学研究部门当前值得备加关注的热点。

　　笔者认为，要从根本上解决行政不作为问题，必须在有关执法体制改革和司法审查制度改革方面寻求对策，现提出以下建议供有关部门参考：1、在立法上加强对行政不作为的惩治力度。在制定行政法律法规时，增加对行政不作为的处罚条款，明确规定行政机关及有关行政执法人员不作为的法律后果。在制定和修改有关公务员制度的法律法规时，将公务员勤政或懒政与嘉奖和惩处的规定进一步明确和落实。2、在行政机关内部机构设置方面加强自身对行政不作为的监督。即加强行政机关内部执法机构的建设，强化执法责任制，改革互相推诿、职责不明的管理体制;强化各部门内部对执法人员失职、渎职的监督和查处力度，杜绝敷衍了事、无所事事的现象。3、在加强行政部门内部监督的同时，进一步改革和加强司法审查和监督的力度。一是放宽对行政不作为的受理条件，扩大对行政不作为的收案范围，只要有投诉即可以启动司法审查程序，充分发挥司法审查的作用，强化司法审查的力度;二是改革和完善司法审查制度，在修改《行政诉讼法》时，可考虑引入简易程序，对于行政不作为案件，可以适用简易程序进行审查，缩短审查期限，以充分保护公民、法人和其他组织的合法权益。