关于行政诉讼法律适用问题的研究

　　行政诉讼，是公民个人、法人或其他组织认为行政机关作出的行政行为侵犯其合法权益而向法院提起的诉讼。行政诉讼法是法院审理行政案件和行政诉讼参加人(原告、被告、第三人、证人、鉴定人、代理人等)进行诉讼活动必须遵守的准则。本文所称“行政诉讼法律”是广义上的，包括所有调整行政诉讼关系的法律规范。

　　2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，对1989年颁布的行政诉讼法(以下简称旧行政诉讼法)进行了一次全面修改。修改后的行政诉讼法(以下简称新行政诉讼法)已经于5月1日正式施行。2014年4月22日，最高人民法院也发布了《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《适用解释》)，对实施行政诉讼法的有关问题作了细化解释性规定。此前，最高人民法院通过司法解释的形式公布过一些行政诉讼法律，主要有：1、最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》((法释〔2002〕21号 1999年11月24日由最高人民法院审判委员会第1088次会议通过 自2000年3月10日起施行)(下称“《执行解释》”);2、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(法释〔2002〕21号 2002年6月4日最高人民法院审判委员会第1224次会议通过，自2002年10月1日起施行) ;3、《最高人民法院关于行政诉讼管辖的规定》(法释[2008]1号 2007年12月17日最高人民法院审判委员会第1441次会议讨论通过)。随着新修改的行政诉讼法的实施，新旧行政诉讼法律的适用问题将成为行政诉讼实践亟待解决的问题。本文拟对这一问题谈点粗浅的看法。

　　问题一：关于管辖

　　近来，笔者为刘某诉某县人民政府土地承包经营权颁证纠纷案到某中级人民法院立案，法官朋友告知，此案虽然可以在中级法院立案，但实践中还是应该去县人民法院立案，依据是《最高人民法院关于行政诉讼管辖的规定》(法释[2008]1号)第一条的“但书”规定“但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外”，因为这个司法解释并未废止。法官朋友告诉我，前不久类似的案件，立案登记过，后来也是裁定到县法院立案。谈及县法院如何审理告县政府的案件，法官朋友告知可以申请“回避”，法院也会上报指定管辖。这就涉及如何确定管辖的问题。

　　笔者认为，类似案件新行政诉讼法实施后，不应由县人民法院受理，而应由中级法院直接受理。理由是：

　　第一、《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定：“　中级人民法院管辖下列第一审行政案件：(一)对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件;(二)海关处理的案件;(三)本辖区内重大、复杂的案件;(四)其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”，《最高人民法院关于行政诉讼管辖的规定》(法释[2008]1号 ) 第一条规定：“ 有下列情形之一的，属于行政诉讼法第十四条第(三)项规定的应当由中级人民法院管辖的第一审行政案件：(一)被告为县级以上人民政府的案件，但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外;(二)社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件;　(三)重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件;　　(四)其他重大、复杂的案件。” (法释[2008]1号 )文所根据的原行政诉讼法第14条规定为：“　中级人民法院管辖下列第一审行政案件：(一)确认发明专利权的案件、海关处理的案件;(二)对国务院各部门或省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件;(三)本辖区内重大、复杂的案件。”这就是说新行政诉讼法15条已对原行政诉讼法作了修改。

　　第二、将类似案件交由基层法院受理有违行政诉讼法修改级别管辖的初衷。新行政诉讼法之所以要修改原行政诉讼法规定的级别管辖，主要就是考虑现行体制下，法院“地方化”严重，基层法院受理案件压力大，审判效力低，“案结事不了”现象较普遍，当事人受“官官相护”思想影响深，对基层法院处理不信任，上访较为突出的实际，给当事人一个程序上“上告”的权利，以谋求某种平衡机制。

　　第三、将类似案件交由基层法院受理不符合诉讼经济及效率优先原则。基层法院受理这类案件后，当事人存在“县法院如何审理县政府?”的顾虑是客观事实，由于我国行政诉讼法律并未规定法院整体回避，通过当事人申请法院回避显然不现实。实践中通过法院报上级法院指定管辖虽不失为权宜之计，但同样难以让当事人解除“县法院如何审理县政府?”的疑惑，与直接由中级法院受理相比，无疑更节约司法资源，避免了不必要的浪费。

　　第四、将这类案件交由基层法院审理不符合处理法律效力冲突的原则。法律冲突的处理原则是新法优于旧法、上位法优于下位法。与新行政诉讼法相比，《最高人民法院关于行政诉讼管辖的规定》(法释[2008]1号 )当属于旧法;新行政诉讼法是全国人民代表大会常务委员会修改的法律，《最高人民法院关于行政诉讼管辖的规定》为最高司法机关通过的司法解释，与新行政诉讼法相比，《最高人民法院关于行政诉讼管辖的规定》(法释[2008]1号 )当属于下位法。故此同新行政诉讼法相冲突的司法解释，当然无效并应予以废止。

　　问题二：关于诉讼期限

　　笔者近日所受托起诉的案件，基本案情为：1982年，刘某在其所在村取得5.5亩农村土地承包经营权，县政府为其颁发了《土地承包经营权证书》，1986年，刘某进城经商，承包土地交由其妹唐某代管，2009年，刘某发现交由其妹代管的土地已被县政府向何某(唐某之子)颁发了《土地承包经营权证书》。为此，刘某夫妻多次向镇、县、市、省各级部门上访，甚至多次进京上访。今年5月，有关部门组成联合调查组，书面答复他们寻求司法途径解决。刘某之妻找到我所要求提供法律服务。我受托后，组织进行了讨论。讨论过程中形成两种意见，一种意见认为，刘某诉讼县政府的行政诉讼，因为县政府作出具体行政行为为1998年，已过了诉讼期限，可能会被法院以过了诉讼期限为由，驳回起诉。另一种观点认为，按照不动产最长诉讼期限20年的规定，本案没有过诉讼期限，依法应进行实体裁决。笔者同意第二种意见。理由是：

　　第一、　新行政诉讼法将起诉期限从原来“应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”，改为“应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”。 《执行解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”《执行解释》第四十二条规定：“　公民、法人或者其他织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”，虽然《适用解释》第二十七条规定：“最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准”，但新行政诉讼法和《适用解释》对此问题未予涉及。按照法律冲突处理原则，虽然新行政诉讼法有六个月的诉讼期限规定，但 《执行解释》未告知起诉期限、不知道具体内容、涉及不动产等具体行政行为的起诉期限。与新行政诉讼法的普通规定相比，《执行解释》的规定属于特别规定，按照特别法优于普通法的原则，应适用《执行解释》的规定。

　　此案属于涉及不动产的具体行政行为，也属于行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的行为，还属于公民、法人或者其他织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的行政行为，因为县政府作出具体行政行为时只告知了何某，并未告知刘某。所以本案应适用涉及不动产20年诉讼时限的规定。

　　第二、虽然从2009年知道具体行政行为内容起，到现在已经超过两年诉讼时限的规定，但是，刘某一直在通过上访的形式主张权利，县政府调查工作组今年5月的答复也是“建议寻求司法途径解决”，这一系列的行为，可以视为诉讼期限中止。

　　第三、《适用解释》第三条规定，有下列情形之一，已经立案的，裁定驳回起诉：“(二)超过法定起诉期限且无正当理由的”，这一规定人性化的解决了超过法定期限的行政案件，驳回起诉的条件是“且无正当理由”。本案当事人通过合法上访维权应当构成不能驳回起诉的正当理由。

　　第四、司法是解决纠纷的最后一道防线。 终结上访，改变“信访不信法”的理念，把纠纷引向法庭，一断于法，利国利民。此类案件如果不进入实体处理程序，将造成“案结事不了”的局面，导致当事人无休止地“缠访”，最终影响社会稳定。