行政诉讼受案范围刍论

　　论文摘要：人民法院行政诉讼案件的受案范围，是指人民法院对行政诉讼案件的受理，不包括对非诉执行案件和行政裁决权利人申请执行案件的受理。它是行政诉讼制度的核心内容之一，不能单纯地理解为仅与人民法院自身活动相关的问题。另一方面，受案范围也决定着自然人、法人或其他组织合法权益可以得到司法保障的范围和程度，影响其诉权受保护的状况。某种程度上，即“行政行为可诉性”或“可诉行政行为范围”。

　　任何一个国家在法律制度上，行政行为都不能完全被作为司法审查的对象来对待，所有的行政争议案件不可能都通过法院来解决。首先，监督是事后的、被动的。没有相对方的起诉，法院不能主动去审查行政活动;其次，法律不可能规范所有行政领域中行政活动的每个细节;再次，监督必须以法律规范为最根本标准。除此之外，只能由行政组织自身或寻求其他途径来把握;第四，由法院的性质任务决定。法院是中立的居间裁决者，其中心任务是解决纠纷，目的是为了实现法律形式意义上(实体和程序)的公正。因此，法院在审理行政案件过程中，不可以替代行政组织行使行政权，并作出“行政性”的决定。

　　鉴于此，本文从法律意义上讨论了行政诉讼案件受案范围，希望对推进我国行政诉讼法律进程有所借鉴。

　　关键词 行政诉讼;受案范围;探讨

　　一、适度拓展行政诉讼受理范围的必然性

　　伴随着一个国家或地区法治水平的提高，司法权利所保护的社会公众的权益类型也会呈现一种动态的、不断拓展的特点。依据“有侵权就应该有救济”的原则，仅就立法和解释“限定”的受理范围已远不能满足行政相对人寻求诉权救济和法院审判实践的需要。适当拓宽受案范围，已成为当前和今后一个时期的当务之急。

　　(一)行政法治建设的必须要求。行政法治建设是渐进的、逐步完善的。在民主政治和依法治国背景下，适时加大行政管理相对人诉权保护，增强相对人实现公法上的权利保障，是法治建设的基本要求，同时也是民主政治建设的客观要求。

　　(二)社会关系均衡动作的必然需要。诉权是相对人享有的一项宪法权利，而“无救济即无权利”。只有适度增加相对人实现诉权的可能性，加大司法权力对和行政权力的有效监督，才能有效遏制行政权力无限扩张，使其真正做到依法行政。

　　(三)对于维护大局、实现社会稳定极其重要。通过对相对人诉权的保护，以“以讼止讼”，最终达到减少诉讼。对国家的长治久安，真正消除不稳定因素极为重要。[page]

　　二、如何界定可诉的行政行为

　　如同社会科学领域界定范围非常困难一样，在立法和司法解释中界定受案范围亦是极难掌握。《若干解释》①第一条，虽然使用概括式肯定和列举式排除方法界定范围，有其先进性、逻辑性，但也难免在实际操作中难以把握。首先，一些概念是司法解释首次提出的，且诉讼法本身尚未涉及;其次，司法解释偏离实践有一定距离，可操作性不太强;尽管如此，笔者仍认为《若干解释》强化对相对人诉权的保护仍不失为科学之举。具体阐述如下：

　　(一)将行政诉讼的受案范围恢复到行政诉讼法的规定上来

　　《若干解释》进一步扩大了行政诉讼案件的受理范围。首先，明确界定了可诉行政行为的外延。根据《若干解释》规定精神，拥有行政管理职权的机关、组织和个人在行政行政管理职权的过程中所实施的行为，除法律特别规定和解释特别排除以外，均属于行政诉讼受案范围。其次，明确界定了法定不可诉行政行为的内涵和外延。即《行政诉讼法》第十二条明确排除的四种行为做出了界定：具有高度政治性的国家行为;针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件(抽象行政行为);行政主体与公务员法律地位有关的内部行政行为(即与行政机关工作人员权利义务有关的行为以及有关行政机关或机构之间的权限职责划分的行为);法律规定的终局裁决行为。最后，依据行政诉讼法原理，对确实不应该受理的行为也作了排除，即《若干解释》第一条第二款第(二)、(三)、(四)、(五)、(六)项的排除表述。

　　(二)增设了扩大受案范围的一些辅助性规定

　　1、取消对原告资格的不当限制。长期以来，有些法官将相对人曲解为行政行为直接作用的人。致使原告资格受到极大限制，这种限制等于在司法审查之前就剥夺了起诉请求审查的权利，是对法治原则的重大违反。《若干解释》着重对此不当限制作了解除和解释，从而也使受案范围的外延增大。

　　第一，只要与行政行为有法律上的利害关系，换言之，只要受到行政行为的实际的不利影响，无论是否是行政行为直接作用的对象，只要无法通过民事诉讼得到救济，均可考虑通过行政诉讼予以解决。

　　第二，特别强调了相邻权人和竞争者的原告资格。如果行政行为侵犯了与直接相对人相邻一方的相邻权或妨碍了其相邻权的行使，相邻一方有权通过行政诉讼寻求救济。其行政机关出于地方保护或其它非法定因素，批准一方，许可其为某一事项，未获批准的竞争一方有权对审批部门提起行政诉讼。

　　第三，授予受害人普遍提起行政诉讼的权利。原告资格从治安管理处罚条例中的受害人扩展到所有的受害人。如果法律授权行政机关制止侵权行为或处理该类侵权争议而不予处理，那么受害人就可以提起不作为之诉。以往受害人之诉原则上限定在与治安管理处罚有关的事项中，《若干解释》将受害人诉讼扩展到其他领域，比如，公民、法人或其它组织要求环保部门对超标排污单位进行制裁，而环保部门不予处理，受害人即可提起行政诉讼。[page]

　　2、在某些起诉条件方面作了有利于起诉的解释。这是依据行政诉讼法的精神，针对行政诉讼法相关规定过于原则和《若干意见》相关规定的严格性所作的从宽解释。

　　第一，在提起诉讼的前置条件方面作了新的规定，以往有相当部分复议前置案件，因复议机关人为因素违法决定不予受理，无端给当事人进入司法程序设置屏障。如果不进行监督，势必使公民受损害的权利无法得到救济。《若干解释》对此不予受理行为的可诉性给予了肯定答复。

　　第二，对起诉期间的规定作了从宽解释，期间限制空间的扩展，更有利于保护起诉人的诉权免受“逾期作废”，无法救济之苦，同时增加了行政行为的可诉机会。《若干解释》对此规定较为详细，在此不予赘述。

　　第三，对一事不再理的限制性条件作了从宽解释，一事不再理是指法院对已经属于法院或已经法院生效裁判羁束的事项不得重新受理。针对实践中有些法院机械套搬适用一事不再理的原则，造成相对人诉权失去保护的情况，《若干解释》作了变通规定：当事人申请复议后又撤回申请，只在诉讼期间之内，对其起诉法院仍可受理;准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，若法院准予撤诉的裁定确实错误，原告申请再审的，人民法院应通过审判监督程序撤销原裁定，重新对案件进行审理;当事人未按规定其限预交案件受理费，又不提出缓、减、免交申请或提出申请未获批准的，已经法院按撤诉处理后，当事人在法定期限内再次起诉，并依法解决预交诉讼费问题的，法院应予受理。

　　三、对当前几种突出行政行为可诉性的探讨

　　(一)行使公权利的组织行为是否是行政行为及其是否可诉。通常情况下，除了行政机关使用国家行政权利，还存在其他社会组织行使公共权利的现实，例如，足球协会、会计师协会等行业协会对其成员的处理，村(居)民委员会依村规民约行使自治权利，公立学校在招生、学籍管理、学位颁发、对学生纪律处分等方面的管理权。尤其是《村民委员会组织法》明确了乡镇政府与村委会非领导关系，村委会是协助乡镇政府开展工作的群众性自治组织。该法第5条规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产……。”其中“法律”规定即土地法第十条的规定，笔者认为该条属于法律授权。现实生活中，村组不给农民分地，或少分地，转让土地款不给村民公平分配收益的情况较为突出，这种“不作为”情况，其层法院尝试受理了一部分并做了实体裁判。但终被二审法院以该行为非行政行为而改判。我们认为这是不合适的，因为作为法律授权的组织，村委会亦有行政行为，应当成为这些案件的行政被告，行政诉讼不能囿于“行政”这个名称，而应从解决社会纠纷和保护当事人诉权的目的出发，根据行政诉讼法的立法本意，把这类公权力行为纳入行政诉讼的受案范围②。[page]

　　(二)内部行政行为的可诉性。按照行政救济的基本理论，行政主体实施的大多数公务行为均应接受法院的司法审查，无论这些行为是对行政机关工作人员作出的，还是对一般相对人作出的，只要此类行为对相对人的合法权益产生不利影响，均可以被诉。当然，并不是所有行政机关的行为均可以受到法院的审查，有些行政行为涉及政府的政治决策或者行政政策，有些属于行政主体高度人性化判断的结论或具有很强的技术性，则不宜由法院进行判断，而应交由行政机关自行处理，这在很多国家的法律和判例中均有所体现。我国《行政诉讼法》第12条列举法院不予受理的争议时提出了“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”的概念，并规定对于此类行为提起诉讼的，法院不予受理。单从法律规定的字面上是找不出任何理由的。理论界为了作出合理的解释，提出许多观点，最主要的观点就是将其规定为内部行政行为。而内部行为并非严格意义上的法律概念，只能是个学理概念。如此一来，其内涵和外延就很难明确和统一。特别是内部行为与外部行为划分标准更是见仁见智，最终导致审判实践中人民法院对这一概念的掌握或紧或松。许多表面看起来象内部行政行为而实质上有可诉性的行为被拒于法院门外。笔者认为，内部行为的提法本身并不准确，容易造成实践中的混乱，而传统理论上所谓内部行为不可诉的观点更有待商榷。其一，行政机关与行政机关工作人员的关系是公法上的行政合同关系，双方权利义务的改变，依照法律、法规、规章或其他规范性文件的规定进行，必然涉及到法律问题，既然是法律问题，当然应当受到法院的审查。其二，有权利就有救济，行政机关的非政治政策性的法律行为，都应受到司法监督。其三，虽然有关法律法规已规定了相应的救济手段和途径，但都是行政机关的内部监督与救济，并不能排斥司法机关的监督和救济。其四，即使依据国外关于法院审查范围的确定标准，我国行政诉讼法规定的行政机关的奖惩、任免决定，也不属于高度人性化和政策性很强的问题，它与人民法院不能替代的纯行政事务也不同，是典型的法律行为，并且事实上影响了相对人的人身权和财产权，故而法院应当受理。

　　(三)抽象行政行为的可诉性。在我国，抽象行政行为是一个学理概念，是指行政机关针对非特定主体制定的，对后发生法律效力并具有反复适用力的规范性文件的行为。从特征上说，非特定人是相对特定人而言的;对后发生法律效力是指其效力及于未来;可反复适用是指可以不止一次地适用该规范性文件，符合上述三个条件才能称为抽象行政行为。关于抽象行政行为的范围，理论界普遍认为，抽象行政行为是行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。[page]

　　我国宪法第五条规定：“一切国家机关……都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为都必须追究。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权”，这一规定表明，行政机关制定规章和规划性文件的行为如果违反宪法和法律，也应受到追究。宪法第四十一条又规定：“……对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查明事实，负责处理，……都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为都必须追究。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权，”这一规定表明，行政机关制定规章和规划性文件和行为如果违反宪法和法律，也应受到追究。宪法第四十一条又规定：“……对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查明事实，负责处理，……”这一规定至少有两层含义：一是公民对国家机关的违法失职行为(包括立章行为)有向国家机关控告、申诉的权利;二是对于公民的控告、申诉，有关国家机关(包括人民法院)必须查明事实，负责处理(前提必须受理)。笔者认为，各级行政规章和规范性文件只要与宪法和法律相悖，都是具有可诉性的。

　　(四)行政事实行为的可诉性。在行政法律中，对行政事实行为法律地位的明确规定比较少，但这并不意味着行政事实行为不受行政法律规范的调整。

　　1、行政事实行为是行政实体法的调整对象，主要体现在行政侵权法律规范中。行政侵权行为包括了大量的行政事实行为。如国家赔偿法第三条(三)、(四)、(五)项和第四条第(四)项的规定，即“以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的”，“违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的”，“造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”，“造成财产损害的其他违法行为”。又如行政处罚法第五十九条规定的“行政使用或者损毁扣押的财物，对当事人造成的损失的”行为，也表现为行政事实行为。

　　2、行政事实行为是行政程序法的调整对象。一个完整的行政法律行为应以一个有效的整体形式出现，从行为过程看应当是其自身各项法定步骤的综合已处于最终的完成状态，如公安机关实施拘留处罚这一具体行政行为，其法定过程就包括立案、传唤、取证、裁决、送达和执行，这整个过程组合成为一个完整的具体行政行为，即行政拘留处罚。从这个意义上讲，行政法律行为由若干个子行为或辅助行为有机结合而成。在这些子行为或辅助行为中，就存在着行政事实行为。如行政处罚法第五十六条规定的行政机关使用不合法的单据的行为。该事实行为属于程序方面的行为，其合法性制约或影响着最终的行政处罚决定的合法性，又如行政机关对扣押物品进行保管的事实行为，其作为行政处罚的辅助行为，也影响着行政处罚决定的合法性。同时，根据《若干解释》的规定，对进入诉讼程序的行政事实行为，原则上适用确认之诉。[page]

　　(五)对公安机关双重职能的可诉性。正是由于公安机关具有职责方面的双重性，才使得实践中公安机关实施了违法行政职能后，有机会假借刑事侦查之名，以期规避司法监督的现象时有发生，如何从保护当事人诉权角度解决这一问题?我们认为，无论是行政管理职权或是刑事侦查职权，其内容在很大程度上是重合在一起的。也就是说，两种“不同性质”的权力对公民、法人或者其他组织的人身权和财产权造成的结果往往是一样的。在现行法律的司法解释修改之前，暂时可以从诉权入手，即从理论区分起诉权和胜诉权，从保护当事人诉权角度出发，尽可能将所有违法行为纳入行政诉讼的范围。只要当事人提起的诉讼符合行政诉讼的形式要件，人民法院就应该受理当事人对公安机关所有行为提起的行政诉论。公民在起诉阶段可能分辩不清究竟是行政行为或是刑事侦查行为，以及是否具有行政可诉性。这时，人民法院应先行受理，至于被告是否合格、是否是行政案件，待法院审理后才能确定。只有法院经过诉讼程序审查核实，才能够区分被诉行为是行政行为还是刑事侦查行为。经审查如被告提供的证据足以证明该行为属于依照刑事诉讼法采取的司法行为，那么法院可以采取驳回原告起诉的方式结案。法院受理此类案件并不意味着必须公开审理此类案件，更不意味着随意中止或撤销合法必要的刑事强制措施。法院受案的目的只在于区分被诉行为的性质，保证把每一项侵犯公民、法人合法权益的公安具体行政行为纳入行政诉讼范围。因此，如果被诉行为确系刑事司法行为，法院通过行政诉讼程序不仅不会妨碍公安机关行使职权，而且还能够维护公安机关的刑事司法职权，打消犯罪嫌疑人规避法律的企图。如果是公安机关借刑事强制措施之名对公民、法人人身或财产权利加以剥夺限制，而实际上属于越权或滥用职权的行政行为时，法院可依照行政诉讼法作出判决。在此类案件的审查中，法院首先应当审查被诉行为的程序。公安机关如果要证明自己的行为属于刑事侦查行为，就应当提供充分的证据证明其行为是依照刑事诉讼法及有关刑事案件侦查的法律进行的。

　　(六)准行政行为的可诉性。准行政行为是指符合行政行行为的特征，包含行政行为的某些基本构成要素，但又欠缺某些或某个要素，而不同于一般行政行为的一类行为。可诉的准行政行为主要包括两大类：行政证明行为和预备行政行为。

　　1、行政证明的可诉性。行政证明是指行政机关证实相对人的权利或者具有法律意识的资格以及事实的行为。是行政机关依职权或应申请，对法律上的事实、性质、权利、资格或者关系进行的甄别和认定。包括鉴定、认定、鉴证、公证、证明等。例如工商行政管理机关对民事合同进行的鉴证行为与公证处进行的公证行为都是比较典型的准行政行为。此类行为的特点是并不直接创设对相对人发生法律效果的权利和义务，而是对业已形成的权利、义务加以某种形式的认可，以增强该行为的确定性。由于这种证明来源于国家授权，所以是能够间接产生行政法效果的行为。如果行政机关违法或者滥用证明权，必然给相对人带来利益上的损害。基于信赖行政行为合法而取得的利益应当受到保护的原则，行政机关对于错误的证明行为应当承担法律责任。从这个意义上来说，行政证明行为是可诉的。[page]

　　2、预备行政行为的可诉性。预备行政行为是指行政机关作出最终行政行为前的预先准备行为或阶段性行为。主要包括以下两种：

　　第一，通知。通知行为是指行政机关将已经作出的行政决定告知相对人。从通知所起的作用及其在整个具体行政行为中所处的阶段可以把通知分为三种：(1)行政行为为预备阶段的通知，如听证时间和地点的通知等不是具体行政行为。(2)使相对人了解行政行为内容的通知。这种通知与送达相似。未经通知的行政行为不是行政行为，通知是行政行为必不可少的程序要件，也是行政行为的合法要件和成立要件，它标志着行政行为的生效，“法治国家要求任何人不得因未通知自己的行政行为而被施加义务”，但是，这种通知本身并非具体行政行为。(3)规定明确受领期限的授益行为通知。如入学通知、入伍通知、就业录取通知、公务员录取通知、附期限的领取补助的通知等。此类通知有三个特点：一是授益性;二是附明确受领期限;三是实体性。所谓“授益性”是指该通知的内容涉及授予相对人以某种利益。所谓“附明确受领期限”，是指该通知对所授权益规定有明确的受领期限，若超期则赋予相对人的实体权益将被取消。所谓“实体性”是指通知是授益行政行为的“实体部分”，而不仅是“形式部分”。也就是说，行政机关的行政决定本身就包含“通知”这个环节。如果欠缺了这个环节，行政行为就不能成立，亦就不会发生行政机关所期待的任何法律效果。在这一点上，它不同于一般行政行为。作为“形式部分”的通知，是典型的要式行政行为。虽然该行政行为最终有赖于相对人的意思表示，但该行政行为一经作出，就对行政机关有约束力，不得随意更改，是行政机关完整意思表示不可分割的一部分。“录取或授益通知”实际上扮演着双重角色，一是形式上的告知角色，二是行政行为效果意思表示的一部分。由此可见，此类通知是可诉的准行政行为。传递通知的方式多样，发生损害后果所承担责任不一。若因行政机关自行通知错误致使行政行为无法生效的，则行政机关理所应当承担相应的责任。(包括故意或过失)。若因行政委托代为转交的，造成后果时，由委托机关承担责任。

　　第二，受理，是指行政机关接受相对人的申请，并启动行政程序的行为。受理行为一般可视为是预备性行为，不包含确定的效果意思，因而不构成完整的行政法律行为，是“未完成的行为”，一般不可诉。但是，不受理行为或者逾期不予答复则属于拒绝行为或者不作为行为，它包含具体行政行为的主体、法律依据、意思表示、对外直接产生法律效果四个要素，应当是可诉的。[page]

　　以上只是本人对行政诉讼受案范围的一点思考，随着我国法制化的进程，通过丰富完善行政诉讼制度，扩大行政诉讼受案范围，将行政行为引导到法治的轨道上来，尽量减少和避免非法治手段的救济方式和手段，必将真正提高依法行政水平。

　　注　释：

　　① 《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题意见的解释，2000年3月施行。

　　② 张步洪、王万华编著：《行政诉讼法律解释与判例述评》，中国法制出版社，2000年， 第96页。

　　1、黄学贤、杨海坤著：《新编行政诉讼法学》，中国人事出版社，2001年。

　　2、杨海坤编著：《行政诉讼法学》，中央广播电视大学出版社，1994年。

　　3、周永坤著：《法理学——全球视野》，法律出版社，2000年。

　　4、应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社，1998年。

　　5、刘善春著：《行政诉讼价值论》，法律出版社，1998年。

　　6、沈岿：《准政府组织研究纲要》，《行政法论丛》第5卷，法律出版社，2002年。

　　7、杨解君：《行政违法论纲》，东南大学出版社，1999年。

　　8、杨海坤、黄学贤著：《中国行政程序法典化：从比较法角度研究》，法律出版社，1999年。