行政诉讼被告对起诉期限异议的举证原则

　　行政诉讼的被告不是行政机关的工作人员，而是行政机关本身。所谓的行政诉讼的被告是指被原告起诉指控侵犯其行政法上的合法权益和与之发生行政争议，而由人民法院通知应诉的行政主体。起诉期限又称起诉时效要件，指诉讼中原告向法院提起诉讼的时间限制，它决定着原告是否符合法定的起诉条件，是法院受理案件时审查的首要条件,也是当事人争议较多的问题。

　　特别是房地产行政诉讼案件，因房地产是一般人群生活中投入最高、使用期穿越的政策变革时空最长的生活资料，历史背景复杂，原告起诉的有效期限或然性很大，致使此类案件的起诉期限难以把握，实践中，大部分案件的被告均提出异议。被告认为原告超过起诉期限的举证，时常被法院认定为被诉行政行为的证据，依《行政诉讼法》第三十三条的规定认定为无效。本文仅对被告认为原告超过起诉期限所举证应否受《行政诉讼法》第三十三条的限制这一问题进行粗浅的探讨。

　　现象

　　我国法治起步较晚，历史上政府多是靠临时性的政策进行房地产行政管理，在二十世纪八十年代开始的房地产确权登记发证工作中，因法律制度不健全，政府的房地产管理机关工作人员业务素质较低、经验不足，在本不规范的行政程序中亦不懂得搜集、保存有关证据。事过境迁，起诉期限的证据更不易搜集。诸多的历史原因埋下了大量的纠纷隐患，同时给一些本已超过起诉期限的当事人留下了不正确行使诉权、甚至滥施诉权的可乘之机。这也是房地产纠纷发案率居高不下的主要因素。

　　在以往的行政诉讼中发现，有的原告实际上早已超过起诉期限，行政执法机关时常是明知原告超过起诉期限而不能调取相关证据，一般只是被动的应付，根据现有的档案材料或本案第三人(权属证书的持有人)向法庭提供的证据提出抗辩，所以其抗辩理由显的苍白无力，对案件的审判不产生任何积极影响，常常以政府机关败诉而告终。

　　如村民李某与王某之宅基东西为邻，历史上邻里关系一向较好，在宅基地的使用上双方能做到互谅互让。1986年李某为王某建房提供方便，在邻王某一侧宽度约50公分的宅基地临时出借给王某使用，约定李某何时需要，王某何时退还其使用权。1987年政府对宅基地重新确权时，误将李某临时借出的部分宅基地确权给王某使用并颁发了宅基地证。1988年初李某知道了王某的宅基地已进行登记发证，同时得知其宅基地证的内容，但不懂得政府对宅基地登记发证将产生法律效力。只因较好的邻里关系，李某从内心确信王某会遵守诺言，并且也不好意思当即主张权利。2002年春，双方发生冲突，关系日益恶化。同年秋，李某在翻建房屋时要求王某将56公分宅基返还给自己，王某以政府颁发的宅基地证进行抗辩，认为自己已合法使用14年，李某的主张不应支持。李某随即以市政府违法确权发证为由向法院提起行政诉讼，并称刚刚知道王某有宅基地证，请求法院判决撤销。诉讼中，被告在原告起诉期限方面的证据出现了真空，答辩期限内，被告搜集了两份原告超过起诉期限的证据向法院提供，结果被法院依《行政诉讼法》第三十三条的规定认定为无效证据。第三人提供了原告超起诉期限的相关证据，也因质量太低不符合证据规则未被采信。对于类似原告起诉期限方面的证据是否受《行政诉讼法》第三十三条的制约，给司法及行政执法带来了一些困惑。[page]

　　观点的分歧

　　对上述问题的争论中主要反映出了两种观点。一种观点认为，按《行政诉讼法》第三十三条规定，诉讼中无论哪方面的证据，被告均不得自行向原告和证人收集，这是行政诉讼的原则之一，否则所取得的证据将被认定无效。另一种观点则认为应当区别对待，行政诉讼中只能依法限定被告不得收集做出具体行政行为的证据，收集其他证据不应受到《行政诉讼法》第三十三条的限制。笔者倾向于后一种观点。

　　观点的分析

　　笔者认为，第一种观点混淆了行政行为证据和行政诉讼证据的区别，无形中限制了行政诉讼的被告在应诉中正当的调查取证活动。《行政诉讼法》第三十三条规定的“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”所指的证人、证据，是做出具体行政行为程序中的证人、证据，还是包括所有行政诉讼的证人和证据?显然，其概念笼统、模糊，容易给人们造成理解上的分歧，因为行政诉讼的证据与被诉行政行为的证据并非同一概念。前者是法院对被诉行政行为进行司法审查，依法裁判的全部证据，其中包括原告、被告以及第三人持有而提交的证据、法院依法调取的证据;后者仅指被诉行政主体做出行政行为的事实证据。《行政诉讼法》第三十二条、第四十三条、第五十四条限定的证据范围，均是做出具体行政行为的证据。可以断定，第三十三条规定中所指的证人、证据，是作出具体行政行为所采信的证人、证据。

　　被告在做出具体行政行为以前应当先有充分的证据，然后才能依据法律规定做出具体行政行为。如果先做出决定，然后调查取证，尤其是补充主要的证据，不符合行政法的原则。在诉讼过程中，人民法院审查的是被告做出具体行政行为时是否有确凿的证据，行政机关的法律地位只是一方诉讼当事人，它只能依法行使诉讼权利、履行诉讼义务，因此，被告在诉讼过程中不得自行向原告和证人收集证实具体行政行为是否合法的证据。《行政诉讼法》第三十三条的规定，是为了促使行政机关依法行政，防止行政机关轻率、武断地做出具体行政行为，防止被诉机关在重新取证时滥用职权，向原告和证人施加压力，以更好地保护公民、法人和组织的合法权益。因此《行政诉讼法》第三十三条所指的证据，应当理解为被告不得自行向原告和证人收集被诉行政行为的证据，这是先取证后裁决的行政法原则所决定的。所以，诉讼过程中被告收集被诉行政行为以外的证据应当是允许的。

　　行政诉讼原告的起诉期限，是在被诉行政行为依法做出后而起算得，所以原告是否超过起诉期限，应当对具体情况具体分析，因为具体行政行为做出时所针对的相对人当时就可以得知被诉具体行政行为的内容，原告起诉期限的证据一般都掌握在被告手中，除非未依法向原告送达标志行政行为终结的决定书或许可证等。无论是否告知诉权和起诉期限，起诉期限即开始计算。如果具体行政行为侵犯的是行政程序案外人的利益，其起诉期限应当自被侵权人实际知道具体行政行为内容时开始计算，因为这是一种不确定的潜在因素，所以起诉期限的证据不易掌握。对于行政程序的案外人起诉期限的真实情况，被告仅从行政诉讼第三人的手中所获取的证据未必真实可靠，因为行政诉讼第三人调查取证有一定的难度。为维护国家对房地产行政管理的相对稳定性，应允许作为被告的行政机关主动调取原告是否超过起诉期限方面的证据。此举并不违背行政法原则和行政诉讼证据制度。[page]

　　最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第二十七条第(一)项规定，原告应“证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。”最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《行政证据规定》)第四条第三款规定，“被告认为原告的起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”如果被告认为行政程序中的案外人作为原告起诉超过起诉期限，必须用证据予以证实，其证据可能产生于行政行为生效前，亦可能产生于生效之后，这样的证据如果一律要求被告在做出具体行政行为以前收集，也是不现实的。因此，诉讼中被告对原告的起诉是否超过起诉期限所进行的调查取证，不应当受到《行政诉讼法》第三十三条的限制，否则，即便原告超过起诉期限，被告只能是任其滥使诉权，坐以待毙，不利于发挥行政审判维护依法行政的职能，也是房地产行政案件败诉率居高不下的原因之一。

　　《行政诉讼法》第四十三条，《若干解释》第二十六条，《行政证据规定》第一条，均规定了被告应当在接到起诉状副本之日起十日内向法院提供据以作出被诉行政行为的证据材料和所依据的规范性文件，并没有规定必须在上述时间内提供除此之外的证据。原告起诉期限之证据并非属于被告据以作出被诉行政行为的证据，所以也不可能在做出具体行政行为之前区的。如果要求被告在做出被诉行政行为之前掌握原告起诉期限方面的证据，不仅与法相悖，而且与情与理不通。上述规定为被告调查原告起诉期限方面的证据提供了依据，法院限制被告调取被诉行政行为以外的证据与法无据，也有失公允。即使法院限定的时间过于紧迫，被告亦可适用《行政证据规定》第一条第二款规定的“应当在接到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请，”经准许后及时调取证据。

　　结语

　　综上所述，被告在诉讼中调取原告起诉期限方面的证据，不应受《行政诉讼法》第三十三条的限制，法院不应法外设定限制性条件。为充分的保护公民的合法权益，最高人民法院《若干解释》的第四十二条，对涉及房地产提起的行政诉讼规定了20年的最长起诉期限，与《民法通则》中关于诉讼时效的规定实现了统一，意味着对国家房地产行政管理机关提出了更高的要求。有效的维护当事人合法权益的同时，还要防止当事人诉权的滥用，兼顾国家对房地产行政管理的稳定性，决不能顾此失彼。