浅论行政诉讼被告资格

　　[摘要]：随着人们法律观念的不断深入，民主化不断加强，从以往民告官案子接近于零到现在日渐增多，但是百姓的胜诉率还是不高，行政机关的干涉时有存在。这也体现了我国的行政诉讼制度还不够完善，还没有有效的机制来遏制这种现象。

　　有大量的行政诉讼案子处于悬挂状态，没有明确的法条和规范，这给法官留下了很大的自由裁判权，不利于社会主义法制建设。几年前的田永诉北京科技大学案，村民起诉村民委员会等引起了我国法学界，法律界对高校和村民委员会是否具备行政诉讼的主体资格的探讨，形成了几种意见。从中也体会到确定行政诉讼被告资格的重要性和迫切性。

　　[关键词]：行政诉讼 行政诉讼被告资格 重要性和紧迫性

　　(一)引言：行政诉讼被告资格的重要性

　　我国《行政诉讼法》于1989年4月4日由第七届全国人大第二次会议通过，于1990年10月1日起施行，至今已经有15年的历史。《行政诉讼法》的实施，不仅有效保护了公民、法人或者其他组织的合法权益，而且更为重要的是，其强有力地推动了我国行政法治化的进程，将行政机关的具体行政行为纳入到司法审查的轨道，提高了人民政府依法行政的意识，它无疑是中国法治建设中的里程碑。标志着我国依法行政开始进入重视保护公民权利和监督行政权力的新阶段。但同时也难免存在很多的问题，在认定行政诉讼被告资格的时候存在资格认定没有法律依据，有时还出现无被告的地步，从中暴露出种种问题有待于在以后的行政审判中不断的完善和改进。

　　事物发展日新月异，许多之前从未出现的问题都出现在了现实的社会中，“民告官”的案件不断出现在法院，这是一种法制建设的成果和民主化的体现，之前行政诉讼案件的胜诉不高，但近些年这类案件的胜诉率有所增长。据最高法院的统计表明，原告胜诉的比率有所下降，江必新教授指出，从全球范围看，行政诉讼案件的原告胜诉率一般不超过10%，这个比率在中国如此之高，说明政府机关的行政行为亟待进一步规范，同时也表明法院有能力通过行政审判保护公民的合法权益，而并非“官官相护”。(1) 1999年田永案就是一个重要案例，在该案中，虽北京科技大学就自身的被告资格提出异议，但这一问题却是法院在审理时必须加以考虑的问题，针对此问题：法院审理中曾出现两种意见。一种意见认为，学校不属于行政机关，不具有行政诉讼被告主体资格。因此北京科技大学不能作为本案的适格被告。另一种意见认为，学校虽不是国家行政机关，但学校属于法律，法规授权的履行部分教育行政管理职责的教育机构，学校在依法履行教育行政管理中具有行政诉讼被告主体资格。然而，到目前为止，仍没有法律和有效的司法解释明确规定高校的行政诉讼被告资格，这就成为许多法院仍不受理此类案件的直接原因。但是，从长远看，在本案中把作为适格被告的高校以“法律法规授权的组织。”为依据的解释在理论上并不彻底。这是因为“法律法规授权的组织”是一个非常模糊和不确定的法律术语，《行政诉讼法》本身并没有对这一概念予以清楚的界定。有学者指出，行政法学界有必要跳出将行政诉讼主体限于行政机关和法律法规授权的组织的狭隘视野，借鉴法国等大陆法系国家的经验，引入公务法人的概念。关于村民委员会在行政诉讼中的地位问题，历来都有争议，司法实践中各地做法也不统一。有的学者认为，村民委员会和政府的共同行为中，一般应该将村民委员会列为第三人参加诉讼，但村民委员会在有些情况下，可以成为行政诉讼的被告。(2) 如郑州中级人民法院在审理原告诉乡蒸发增加农民负担的案件时，发现有些乱收费、乱摊派是村民委员会的行为。有的村民委员会不给村民责任田，小孩子户口不给开据出生证明。由此引起关于村民委员会是否具有行政诉讼被告资格的争论。(3)一种意见认为，村民委员会是群众性自治组织，属于社团法人，不具有行政诉讼主体资格。另一种意见认为，村民委员会虽然不是行政机关，但是根据法律、法规规定，村民委员会享有一定的行政权，例如，村民委员会组织法规定，村民委员会管理本村的公共事务和公益事业，有权管理属于集体村民所有的土地。土地管理法规定：集体所有的土地依法属村民集体所有，由村民委员会经营管理。土地管理法实施条例规定，农村村民建住宅需要使用土地的，应当先想村民委员会提出用地申请，由村民委员会报人民政府批准。所以，管理本村的公共事务，管理集体土地，向政府申报村民的用地申请等，是村民委员会的法定职责。据此，可以将村民委员会视为法律、法规授权的组织，在有关方面具有行政诉讼被告资格。(4)本人认为。以村民委员会为被告处理某些行政争议案件，“社会效果是好的”。行政诉讼被告资格的确定不论在实体法上还是在程序法上都是具有极其重要的地位。 [page]

　　(二)当下制度的设计：行政主体理论与行政诉讼被告资格的对应

　　1.行政主体概念以及我国的法律规定

　　自从行政主体理论在上世纪80年代末提出以来，经过十多年的不断发展和完善，形成了现在比较完整的理论体系，对促进和推动行政法治的发展起到了重要作用。但是，随着我国社会结构的变迁，社会主体多元化，行政主体理论中主体范围过窄、不利于相对人诉讼等弊端不断显现，已经落后于甚至阻碍了司法实践的发展。因此，我们要对现在的行政主体理论的价值、功能进行重新定位，通过对行政主体概念的新的理解来重新构建行政主体理论。关于行政主体的概念，学者们的表述虽然各不相同，但是大同小异，基本一致。(5)有的学者认为行政主体特指能以自己的名义实施国家行政权(表现为行政管理活动)，并对行为效果承担责任的组织。有的学者认为行政主体是享有实施行政活动的权力，能以自己的名义从事行政活动，并因此而承担实施行政活动所产生责任的组织。人们普遍认可的说法是：行政主体是指享有行政职权，能作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任的组织。由以上定义，可以看出我国行政主体具有以下四个特征：第一，行政主体只能是组织，而不是个人。尽管行政主体的各种行政管理活动都是由公务员做出的，但公务员是以行政主体的名义行使职权，公务员本身并不是行政主体。公务员以自己名义实施的活动属于个人行为。第二，行政主体是实施国家行政权的组织。不是社会中的所有组织都可以成为行政主体，只有那些享有行政职权的组织才能成为行政主体。第三，行政主体是能够以自己的名义行使行政职权的组织。“以自己的名义”的外在表现形式就是能够在做出行政决定的法律文书上署名。行政机关的某些内设机构、派出机构和临时机构以及受委托的组织虽然也能做出具体行政行为，但他们不能以自己的名义进行，不是行政主体。根据上述特征，在我国，只有国家行政机关和法律、法规授予某种特定行政职权的组织，才能成为行政主体。

　　2、当下行政诉讼被告资格的法律规定

　　而关于我国行政诉讼被告资格的法律规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十九条至第二十二条的规定，可以看出我国行政诉讼被告包括两种，即行政机关和法律法规授权的组织。(6)从理论上来看，有关行政诉讼被告条件的说法虽然不少，但实质条件有三：1、必须是行政行为主体;2、必须是行政职权主体;3、必须是责任主体。按照行政法的理论，行政主体的法律资格要件一般有三：1、主体必须是享有行政职权的组织;2、主体必须是能够以自己名义实施行政活动的组织;3、主体必须是能够独立承担行政责任的组织。所以，笔者认为行政主体是指享有国家权力，能够以自己的名义从事行政管理活动并能独立地承担由此产生的法律责任的组织。这是对行政诉讼主体最基本的概括，也是比较确切的一个定义。我国行政主体理论的主要功能之一就是确认行政诉讼被告，二者联系的纽带就是责任承担问题。因为根据现在的行政主体理论，必须是能够对自己的行政行为独立承担责任的组织才能成为行政主体，而“独立承担责任”的表现就是可以成为行政诉讼的被告，也就是说行政主体承担的是形式上的责任。二者联系太过紧密又直接造成两个弊病：一是不便于相对人诉讼。我国的行政组织系统庞杂，哪些是行政机关，哪些是法律法规授权的组织，还有行政机关的各种内设机构、派出机构、临时机构以及受委托的组织，甚至连专业人士也往往理不清头绪，普通的相对人很难或者根本不可能辨清谁具有行政主体资格，因此当自身合法权益受到侵害时，连应当起诉谁都无从知道。二是为法官讨好政府，明哲保身提供了口实。行政系统一般是实行首长负责制，出于他们政绩着想，官员们是非常不希望自己成为行政诉讼被告的，因此当他们受到起诉时，往往会通过各种渠道给法官实行压力。由于我国司法组织体制的不健全，法官甚至法院的命运一般掌握在当地政府手里，法官们迫于各种压力和为了自己前途，就会抓住被诉机关不是行政主体，不能成为行政诉讼被告这根“救命稻草”，对相关案件不予受理。这是我国行政诉讼受到很大阻力的重要因素之一。[page]

　　(三)当下我国行政诉讼被告资格的缺陷

　　1、行政诉讼被告确定复杂化

　　行政主体与行政诉讼被告的对应关系，在我国法治还不够完善的今天，在行政诉讼法发展的初步阶段具有积极的意义，随着民主法治的发展以及行政诉讼实践的推进，以行政主体为标准确定行政诉讼被告的缺陷已经显示出来了。我国的行政机构比较其它国家为复杂，其结构隶属关系，职权的划分是有不同的时期，不同的部门制定的法律，法规，规章甚至规范性文件规定的，是非常专业和复杂的问题，使得被告的确定比较的复杂，从而增加了启动司法救济程序的难度和成本，也违背了救济程序简便易行的原则，不利于行政相对人权利的保护。

　　2、公权力救济出现真空。

　　随着公共行政的发展，行政权行使主体从单一走向多元化，而按照传统的行政主体标准理论，一些行使公权力的主体，如社会团体、行业协会、事业单位则在法律的监督之外，出现了权利救济的真空。

　　3、行政主体标准缺乏科学性。

　　行政诉讼的被告资格是个程序问题，而行政主体是个实体的问题。所谓行政主体标准，实为合法主体标准，也就是只有合法行政主体才能成为适格被告，这意味着在起诉审查阶段就要解决行政主体是否合法的问题。

　　4、以行政诉讼为基点，从确定行政诉讼被告出发来构建行政主体，偏离了建立行政主体的根本目标。

　　保证行政组织的完整统一和连续，使行政主体成为一个个分离、孤立的机关本身，无法解决我国行政组织中复杂的关系，并无益于我国行政组织系统的改革和建设，而且也违背了所借鉴的国外行政主体理论的基本精神。以行政诉讼为出发点来构建我国的行政主体理论有本末倒置之嫌。

　　5、我国现有的行政主体理论也使得我国行政诉讼被告的确定存有先天不足和缺乏根基的问题。

　　我国现有的法律制度对行政主体的规定不够全面和完善，从而使得行政诉讼被告资格确定存在先天的不足，缺乏最基本的理论基础。

　　6、行政诉讼被告的范围过窄，不利于相对人诉权的行使。

　　行政诉讼法所确认的行政诉讼被告，仅限于行政机关和法律、法规授权的组织，尽管《若干解释》将行政诉讼被告的范围扩充到规章授权的组织，但由于对法律、法规和规章授权的组织的内涵缺乏科学界定，导致实践中大量的事实上行使某种公权力的组织不具有行政被告资格。(7)

　　7、行政诉讼被告的确认规则过于繁琐。

　　实践中由于授权和委托不规范，临时机构、派出机构的设置缺乏组织法依据，以及联合执法机构的普遍存在，致使相对人难以分辨适格被告，其受损权益将无法获得司法救济。[page]

　　8、对第三人范围的界定不清楚。

　　行政诉讼法关于第三人的规定极为简略;《若干解释》虽然对有关第三人的规定作了进一步的补充，但并不涉及对其范围的界定。范围上的模糊不清，导致了对第三人的认定非常困难这对于保护非直接利益受到被诉具体行政行为影响的公民、法人或者其他组织的合法权益，显然是十分不利的。

　　总之，单一、僵化的确定被告的行政主体标准，不能适应行政分权的变化、公共行政的发展及行政主体多元化的趋势，渐渐地引起众多的质疑。有必要对确定行政诉讼被告的标准进行检讨。然而行政诉讼被告限定在行政机关和法律法规授权组织是不科学的，这是传统的国家观念下形成的。在国家行政观念下，行政法意义的行政等于国家行政，行政权是国家的职能，反过来，行政的主体只是国家行政机关和被授权组织。(8)笔者认为应该把其他行政诉讼主体也纳入行政诉讼的受案范围，只有这样才能形成更为完善的行政诉讼法。

　　(四)域外的制度及其我国行政诉讼被告资格的完善

　　相对于我国被告资格的复杂，易于变动而不易确定而言，在其他国家及我国台湾地区，被告的适格较为容易，根据德国行政法院第78条规定诉讼应该针对下列为被告：(1)为系争行政处分或不为行政处分的机关所属联邦，州或合法上的社团。为指明被告只需要指出机关的名称即可。(2)为系争行政处分或不为行政处分的机关，但以州法规定者为限。(3) 第三人因为复议决定而受直接不利益时以作出复议决定机构为第(1)项所指的机关。

　　在日本，根据日本行政事件诉讼法第11条规定，提起撤消诉讼，若作出处分或裁决的行政机关属于国家或公共团体时，必须按照下述诉的区别以各自规定者为被告：(1)撤消处分之诉。为作出处分的行政机关所属的国家或社会公共团体;(2)撤消裁决之诉，为作出裁决的行政机关所属的国家或公共团体。作出处分或裁决的行政机关不属于国家或公共团体时，提出撤消诉讼必须以该行政机关为被告。

　　在法国，判例是行政法主要渊源，有关论著对被告资格几乎没有论述，这也说明被告在行政诉讼中并非重要与复杂的问题。在法国，提起行政诉讼必须有合格的当事人，最主要的诉讼当事人为原告和被告，国家作为当事人时，通常由有关的部长代表，省作为当事人时由市长代表，一个部长还可以对另个部长的决定提起行政诉讼。

　　我国台湾地区“行政诉讼法”第24至26条规定了确定被告的三种情形：(1)撤消诉讼的被告。(2)委托行使公权力时的被告。人民与受委托行使公权力之团体或个人，因受托时间涉诉者，以受托之团体或个人为被告。(3)被告机关经裁撤或改组者以承受其业务之机关为被告;无承受其业务之机关者，以其直接上级机关为被告机关。[page]

　　在上述国家和地区的关于行政诉讼被告资格的规定都比较明确，不会造成被告资格不名或是无被告的局面，这对行政相对人的诉讼带来了保障和方便，也使司法机关有法可依，这点是我国需要参考和鉴戒的地方，只有这样我们才能在行政诉讼法律制度上有所提高和完善。

　　与国外相比较我国行政诉讼被告资格的完善应该从以下几方面去完善：第一，简化，健全被告制度。国外行政诉讼被告制度多是出于诉讼便利，存在大量的形式被告，一般由作出行为的机关或官员作被告，无法确定时由行政主体作被告。我国行政诉讼被告与行政机关对应，被告制度过于烦琐，不利于相对人诉权的行使。笔者认为，我国的被告确认制度也可采取形式被告的作法，让原告选择由作出行为的机关或机构作被告，或由同级政府作被告;在被告无法确定的情况下，由同级政府作被告。这样就可以避免在诉讼中确定被告的困难和无被告局面的出现，而且行政机关行为的责任归属于同级政府，也便于强化政府对下设部门的监督。这无疑是一种有效的地方。

　　第二，加强我国的行政诉讼被告的程序问题，实行简易程序和普通程序区分制度，目前我国法律规定行政诉讼案件一律适用一般程序，采用多种程序并行有利于行政诉讼案件的处理，这样做法比较浪费国家人力资源。

　　第三，从学术理论上提出了行政诉讼的被告不应仅限于行政机关，而应从解决社会纠纷和保护相对人诉权的目的出发，将行政诉讼被告的范围扩充至公务法人。

　　第四，坚持谁行为、谁负责的原则，只要某个法律上的主体具有行政职权，且在行使行政职权过程中是以自己名义作出的行政行为，他就应当成为行政诉讼的被告而对自己的行为负责。

　　笔者认为要完善我国行政诉讼被告资格要从不断实践里总结经验，这样才能不断完善制度。笔者以为我们目前的行政诉讼被告问题的种种争议和确定被告的困难也必须以从理论上重新建设我们的行政主体理论和从立法上明确行政机关权限为突破口。具体而言，我们的行政主体理论必须从目前以单个的行政机关和组织为分析单位的微观视角，转向从整个行政组织建设的宏观视角来分析，以行政活动的连续性和统一性为出发点，来重新考虑中央与地方的关系、行政机关与行政机关之间的关系，构建新的大行政主体理论。在此理论指导下，制定统一的行政组织法体系，明确各行政机关的权限，理顺行政主体与行政主体之间、行政主体与行政机关之间、行政机关与行政机关之间的关系。在完善行政主体理论和行政组织法体系的前提下，可以借鉴国外的经验，从诉讼方便出发来确定行政诉讼被告，由法律明确规定不同情况下由作出决定的行政机关为被告的具体情形;同时还必须规定在被告不能确定或无法确定时，由行政行为应归属的行政主体作被告。只有这样才能从根本上解决我国行政诉讼被告中存在的问题。[page]

　　(五)总结

　　我国行政诉讼法的研究和探索还没有多少年的光景，有许多制度上、程序上的问题有待今后的不断研究和探索，这是个艰巨和光荣的任务，是国家法制的重要途径，在我国经济发展的今天，特别是近几年我国加入WTO，迫切需要完善行政法律环境，最近有法律专家指出：“WTO的规则实际上是国际行政法，如果违反WTO规则而又处理不当，就很可能上升为国与国之间的争端。”在各种“处理不当”中，因司法本身的原因而导致的违反公平、公正原则现象，也同样有可能导致国与国之间的争端。因此，为了保证中国政府向WTO各成员方所做承诺的严肃性，维护司法公开、公平、公正的原则，就成了必需的保证手段。同时我们不妨进一步设想，如果我们确实能够在经济纠纷和行政诉讼中，依据WTO的有关规则，实现了司法公开、公平、公正原则，那么，它所秉承的法律观念、司法原则和进行的司法实践，也将向其他司法领域渗透和影响，将有可能对我国整体法制环境的改变起到促进作用。

　　我们为了迎接和适应WTO而改变我们的法律环境，但改变法律环境的作用却并不仅限于WTO。