探析房屋登记行政诉讼时效适用

　　时效问题是房屋登记行政诉讼案件的重要问题之一，往往决定该案是否受理或因超过诉讼时效而被驳回。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条“对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定来看，房屋登记发证是否属其他具体行政行为，将决定房屋登记的最长行政诉讼时效。为此，有必要作深入探讨。

　　一、房屋登记行为应当属其他具体行政行为，这是其法律特性所决定的

　　行政诉讼时效是指公民、法人和其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益而向人民法院提起诉讼的有效期限，一旦超过，法院将不再受理或予以驳回当事人对该行政行为不服而提起的行政诉讼，这就是说，超过时效导致不能启动诉讼程序。

　　涉及不动产的具体行政行为有“具体行政行为”和“其他具体行政行为”，两者有一定区别：前者是行政机关依照法律赋予的权力，通过法定程序对客观事实的确认，属于合理管理所产生的行政行为;后者是行政机关以外的组织依具体法律授权行使一定行政职能所产生的非管理性质的行政行为。两者相比，管理主体、性质和法律效果均不同。

　　由于涉及不动产的具体行政行为有“具体行政行为”和“其他具体行政行为”，其诉讼时效是不同的，那么房屋登记发证属何种行政行为?笔者认为房屋登记发证应当属其他具体行政行为，这是其法律特性所决定的。

　　首先，从管理主体来看，房屋登记机构是具体的登记发证单位，它属于法律、法规授权的其他组织，是指依具体法律、法规授权而行使行政职能的非国家行政机关的组织，属行政机关的派出机构。关于这一点，《物权法》第九条至第十三条及《房屋登记办法》第四条都有明确的法律、法规的授权规定。大家知道房屋登记发证有登记机关和登记机构之分，登记机关负责登记发证的管理，登记机构受登记机关的委托，依法授权负责登记发证的具体行为，属于非国家行政机关的组织。就无锡而言，市产权监理处属于“公益类”行政事业单位，必不具备国家行政机关的组织要素，而只能为依具体法律、法规授权而行使行政职能的非国家行政机关的组织，即其他行政组织。

　　其次，从组织机构来看，登记机构符合其他行政组织的条件，主要是它依法行使登记发证的行政职能时，是行政行为的具体主体，并可对外承担法律责任，尽管行政诉讼的对象是登记机关，但实际应诉和承担法律责任的还是登记机构。

　　第三，从新的登记观念来看，房屋登记必然是其他行政行为。随着《物权法》及《房屋登记办法》的实施，房屋登记簿已是房屋登记的核心，不再足“房产证是房屋产权的唯一的、合法的凭证”这个老观念;房屋登记实施“依申请登记”?­则，登记由申请人启动，不再是登记机构的管理手段;登记机构的职能由“发放房产证为主”转化为“依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载”，将登记作为物权公示手段，严格限制了登记机构依职权登记的情形;登记机构实行“以形式审查为主、辅以必要的实质审查”的原则，淡­化实质性审查，不再是“行政确权”而是“行政确认”。从这些转变看，房屋登记的行政行为性质发生相应的变化，即登记为完全听凭当事人的意思所产生，不再具有“具体行政行为”的“行政管理”要素，故只能为“其他具体行政行为”。同时，房产证的法律地位也不可能与建设工程规划许可证等行政许可所颁发的证件相比较，属于一种形式登记的产物，即其他行政行为的结果。

　　二、房屋登记的行政诉讼时效宜短不宜长

　　过长的诉讼时效不利于社会的安定团结。就无锡地区而言，目前无锡市城区有l万份非公寓式的老私房的房产证是1989年前颁发的，锡山区、惠山区、滨湖区和新区颁发的未拆迁的农村老私房的房产证估计在10万份左右。如果按“不动产的具体行政行为”的行政诉讼时效“20年”为房屋登记的诉讼时效界限，那老私房的登记发证行为均有可能列入行政诉讼范畴，90%以上老私房将成为行政诉讼的主要客体。也许有人认为，这是好事，是对登记机构的考验。其实不然，持这种看法的人没有看到事物的另—面，即大量的行政诉讼不利于社会的安定团结。这是因为城市房屋总登记和村镇房屋总登已的当时登记规定互不相同，与现在的规定有更大的不同，特别是村镇房屋总登记当时并无登记办法，现在诉讼起来，?­告无不要求被告提供当时的发证法律依据，或以现在的登记办法去衡量当时的登记，动辄指责登记机构违法行政，其后果必然是1989年-1991年城镇房屋总登记以及1988年开始的村镇房屋总登记后房屋权属相对稳定的状况将被破坏，社会安定团结面临新的挑战，目前村镇房屋要求撤证的案件激增便是明证。如以5年为房屋登记的行政诉讼时效则可大大减少行政诉讼的故意，以稳定社会秩序。

　　行政诉讼时效定为5年，就可大大减少行政诉讼中被告法律地位不平等的现象。从1995年无锡市区第一起行政诉讼案到今天的行政诉讼案来看，大致分为三类：一是起诉登记机构行政不作为;二是不服登记机构的发证行为，包括要求撤销发给他人的房产证;三是不服登记机构对房屋登记簿的更正行为。从上述情况看，第二类行政诉讼案占80%以上，对登记机构影响最大。究其?­因，绝大多

　　数为已登记领证的老私房面临拆迁，?­有的权利关系人想从中分一±­“羹”，即使早就知道房屋已继承、赠与、买卖，明知自己已不是权利关系人或权利申请人，无不以“刚知道房屋转移登记给第三人”的理由，有意识地利用行政诉讼时效来创造起诉条件。这样，行政诉讼时效的计算起点时间就变为由?­告自定，而作为被告的登记机构及人民法院很难知道或确定真正的诉讼计算起点时间，难以实现?­、被告在行政诉讼中的平等地位。由于?­告自定行政诉讼时效的计算起点时间现象比较普遍，如把行政诉讼时效定为20年，只会加大?­、被告法律地位的不平等，既然如此，还不如把行政诉讼时效定为5年，既可便于人民法院掌握行政诉讼时效标准，也可让被告法律地位趋于平等。[page]

　　行政诉讼时效高于5年，不利于维护法的秩序价值。这里有个公法与私法的法的秩序价值问题。行政行为是国家通过法定程序赋予对客观事实的确认，是国家公定力的实质体现，如房屋登记，出于物权公示而通过登记的法定程序，登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载，体现了公法的秩序价值。行政相对人为保护自己合法权利，需要通过国家的法定程序来确认，体现了私法的秩序价值。但是，相当部分的?­告出于某些考虑，往往受自身利益驱动，可以完全不顾法的秩序和事实，任意界定行政诉讼时效的计算起点时间就成为“家常便饭”。如再把房屋登记的行政诉讼时效确定为20年，那必然是对国家的公定力发动新的挑战，直接降低由公定力产生的法的秩序价值。因?­告的单方需要而降低法的秩序价值，是不妥的，应当寻找公法与私法的秩序价值的平衡点，即：既能通过对?­告诉讼时效的科学界定，保护其诉权，又能依法发挥行政机构行使正常职能，保护其职权，因此，房屋登记的最长行政诉讼时效还是以5年为宜。

　　行政诉讼时效过长必然导致行政诉讼增多，浪费司法和行政成本。如前所述，目前不少房屋登记的行政诉讼起因于对己丧失的权利进行重新争夺。有相当部分案子?­本可以先行民事诉讼解决的，但是，当事人往往先行政后民事，形成诉讼的多次提起，劳民伤财，并造成父母与子女反目、兄弟与姐妹成仇的不安定情况。比较有效的解决办法，就是科学界定行政诉讼时效，把房屋登记的最长行政诉讼时效确定为5年，让那些想利用行政诉讼时效20年的当事人失去诉讼时效而停止诉讼，可节约大量的司法成本和行政成本。

　　行政诉讼时效过长已不适应房屋自身的变化及社会发展的需要，有可能影响房屋登记的公信?­则基础。房屋登记的行政诉讼时效定为20年，其出发点是充分保护当事人合法权利，保持其权利在较长时期内得到稳定实现。应该说这出发点是好的，但是随着社会?­济发展和实际生活的变化需要，特别是房屋转移的频繁出现，房屋自主、公然、和平和持续所有的期限大为缩短，对房屋登记的公信?­则提出了新的要求，即以公信?­则为基础的登记行为，一方面，要通过登记，由法律推定登记记载的权利人为真正的权利人，任何人因相信登记簿记载的权利而与其就登记的房屋进行交易应受法律保护;另一方面，不希望交易过程中或成功后，因第三人对此交易提起行政诉讼而影响其权利的实现，特别是善意取得者。现在的问题是，由于诚信缺失，相当部分房屋登记的行政诉讼案，起诉人在行政诉讼时效起点确定上，隐瞒真相现象较为普遍，必然影响交易受让人的权利的实现。如果房屋登记的行政诉讼时效确定为20年，因行政诉讼时效的延伸，交易受让人的权利就难以得到充分的实现，必然会对登记的公信力产生质疑：如果房屋登记的行政诉讼时效确定为5年，受行政诉讼时效的限制，交易受让人的权利就可以得到更大限度的保证。另外，还有个不动产的实效取得制度，本来可对行政诉讼时效的不足起到辅助作用，可惜这次《物权法》未予规定，这就更加需要将行政诉讼时效确定为5年。

　　行政诉讼时效超过5年，必然增加行政行为的难度。房屋登记实行“以形式审查为主、辅以必要的实质审查”的?­则。无论城镇房屋还是村镇房屋的总登记，都采取形式审查，有公告征询异议的程序，收取书证也符合当时登记要求，应该说登记机构的行政行为无瑕疵。但从现在发生的行政诉讼案来看，90%以上为5年前发生的登记行为，有的即将满20年，有的登记房屋已灭失，有的并非当事人而是其继承人或第三人，诉讼理由总是起诉登记机构未进行实质审查，把登记行为一律定位实质性审查。这样不仅增加行政行为难度，而且等于把房屋总登记时的行政行为重新来“过堂”一遍，且不说是对房屋总登记成果的否定，也无疑会大大增加被告和法院的行政诉讼负担。

　　三、造成房屋登记是否为其他行政行为的困惑之原­因

　　产生房屋登记是“行政行为”还是“其他行政行为”困惑的主要?­因是：1、房产证上既有“发证机关”，又有“填发机构”，一般行政诉讼的?­告总是状告 “发证机关”而不状告“填发机构”;2、目前，《房屋登记办法》实施不久，对一些登记观念还是停留在旧观念上，不可能马上认识到房屋登记是“其他行政行为”的实质;3、社会各界对房屋登记是“行政行为”还是“其他行政行为”分辨不清，就是登记机构也未能正确认识，需要一个过程。我们有理由相信，随着《物权法》及《房屋登记办法》的逐步实施，对房屋登记是 “其他行政行为”的实质必将有更深入、更正确的认识。

　　四、建议

　　1、按照不同的诉讼类别，科学界定房屋登记的行政诉讼时效。建议：属于对行政复议不服的，行政诉讼最长时效应为15日;属于行政不作为并有明确告知具体行政行为的，行政诉讼最长时效应为3个月;属于登记机关撤销房产证或变更登记簿记载而未告知起诉期限的，行政诉讼最长时效应为2年;属于登记发证不服(如要求撤销房产证)的，行政诉讼最长时效应为5年。

　　2、《行政诉讼法》第三十九条及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、四十二条都提到起诉期限“从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算”，这个计算对象应包括行政相对人和权利关系人，问题在于行政机关或行政机构没有责任也不可能告知所有的权利关系人，因此，这个起诉期限的规定无法正确执行，建议起诉期限改为“作出具体行政行为或其他具体行政行为之日起计算”，为宜。

　　3、根据《行政诉讼法》颁发实施以来的实践?­验及教训，建议对最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的“20年”、“5年”作新的解释，或对涉及不动产的“具体政行为”和“其他具体行政行为”作明确规定，以便更好地实施《行政诉讼法》、《物权法》及《房屋登记办法》。