加强对检察机关执法监督的思考

　　检察机关行使法律监督职能是保证司法公正的一个重要的途径。检察机关的法律监督性质决定其本身应该通过加强行业自律实现对外监督的公正性和权威性，因此必须加强检察机关执法的监督。笔者在此仅就如何把监督措施落实于办案的各个环节，确保检察机关公正执法，谈一些粗浅的看法，以求教于各位同仁。

　　一、明确监督内容，增强监督针对性

　　要确保监督公正执法落到实处，首先应明确具体、有针对性的监督内容。结合检察业务，当前可明确以下五方面的监督内容：

　　1、非限制人身自由强制措施。根据刑诉法规定，检察机关对不构成犯罪和构成犯罪而无逮捕必要的案件有依法作出不批准逮捕、对本院自侦案件有决定取保候审的非限制人身自由的强制措施的权力。从目前查处的检察人员违法犯罪案件可以看出，批准或决定非限制人身自由强制措施，日渐成为刑事检察腐败的一个重要因素，尤其在施行主诉(办)检察官制度或分管检察长有权决定的情况下，对此监督显得尤为重要。

　　2、不起诉案件。尽管检察机关具体规定相对不起诉和存疑不起诉案件由检委会讨论决定，但是对此两类案件和绝对不起诉案件的事实材料及证据材料由承办人提供，检委会成员基本上以看审结材料和听汇报为主，不可能逐个对案件全宗卷进行审阅。因此，在此间有时不能完全排除“人为因素”的作用，难免会出现有罪定无罪、重罪定轻罪、明案变疑案等现象，导致三类案件作出不起诉决定。因此，严密对不起诉案件的监督制约，是防止检察执法腐败的一个重要方面。

　　3、从轻减轻情节认定和犯罪事实舍减。近年来，发生在刑事检察环节的司法腐败案件中，有相当部分是利用审查起诉中对被告人行为具有从轻减轻情节认定和犯罪事实去舍的决定权，收受被告人亲属的贿赂、徇私枉法。因此，很有必要把此类具体内容纳入执法监督范畴，规定办案人员对从轻减轻情节的认定和犯罪事实的舍减，必须向所在部门负责人、院分管检察长和内督机构提供确实充分的证据材料，以备审核，从而较好地制约办案人员“人为因素”作用。

　　4、自侦部门初查后不予立案和立案后予以撤案的案件。对于前一类状态的案件承办人具有较大的“自由裁量权”，而深入监督又相对较难;对于后一类状态的案件，显然制约较多，一般由检委会或有关领导集体决定，但有时也难排除特殊情形对决定的影响。因而，这两类状态易成为产生司法腐败的因素。

　　5、办案过程中违纪违法行为。上述具体业务工作中的“技术性”因素，表现得比较隐晦，其直接作用的结果往往是导致办案人员接受各种贿赂而枉法，有时也徇情枉法;而在当前办案中，还存在接受吃请等各种贿赂而不枉法和粗暴执法、随意执法的问题。前者是违法违纪而又枉法，后者违法违纪而不枉法，对于执法公正性的危害是殊途同归。因此，对办案过程中违法违纪行为的监督，是一个十分重要的实质性内容。

　　二、严格监督程序，增强监督规范性

　　要严格监督程序，避免出现不规范的现象，应该在严格监督程序上下功夫，使监督时时、处处、事事、人人保持一致性和正确性。从当前实际情况看，可从下三方面程序加强：

　　1、内督程序。近几年来，许多检察院建立了办案内部监督机制，大多采取登记法律文书、评定案件质量等次、抽查不捕不诉案件等监督方式，很少把监督深入到办案各个环节的实质性内容。为确保监督实效，应建立完善专门的内部监督机构，在坚持登记、评级、抽查等常规性程序的同时，突出对以下三方面进行严格规范，并立卷建档。

　　一是对改变性内容实行全程、全方位监督。检察机关改变公安机关部分或全部侦查意见、审查起诉部门改变审查移送起诉部门部分或全部意见、院和科负责人改变承办人部分或全部意见，以及检察机关自侦案件撤案，应向内督机构提供“原始”意见及证据复印件、改变意见及理由、证据复印件，立案意见及证据复印件，撤案意见及理由、证据复印件。内督机构对这些内容及有关证据进行审核后，提出审查意见，报检察长审批。发现“改变”不当的，由内督机构对有关部门或人员或者另行指定人员实行限期督办，再将督办意见报检察长审批。

　　二是对不予立案案件实行全案监督。长期以来绝大多数院对于不予立案案件采用的是承办人意见、部门负责人审查、院领导审核程序，能起到一定的相互制约，但不够规范有力。可在自侦部门查结并作出不予立案后，将全案卷宗移送内督机构进行审核，由内督机构提出较为详细的审查意见后报检察长审批。如果发现不予立案理由不成立的，由内督机构提出有关意见和侦查参考提纲，交自侦部门另行指定人员限期初查。待再初查意见形成后，再送内督机构审查并报检察长审批。

　　三是对督查中发现的违纪违法线索实行专门移送。内督机构只负责对办案质量实施监督，而对于督查中发现的违纪违法线索，不负责调查。内督机构应设立移送程序，对此类线索实行登记，制定移送审批表，填明线索内容、内督机构意见和移送方向，报检察长审批后，将审批表和有关材料移送院纪检部门调查。

　　2、纪检程序。对于院纪检部门自行受理和内督机构移送、其他转入的违纪违法线索，应实行受理登记，提出初步审查意见，报纪检组负责人或检察长审批后，制定调查方案;在调查结束后，提出调查意见，与调查材料一并报纪检组主要负责人或检察长审批，把最终决定归入调查卷宗，建立卷档。对于必须移送党委纪检部门或司法机关处理的，须经院党组讨论决定并由检察长签字后实行移送办理，并将有关部门受理通知书登记入档。

　　3、督办程序。由人大常委会、党委和上级检察机关督办和检察长督办的刑事案件或违纪违法线索，一律由检察长签发督办意见后，交内督机构或纪检部门办理。内督机构或纪检部门即按各自的程序在限期内进行办理和报告。

　　三、拓展监督渠道，增强监督公开性

　　加强内部监督，是促进公正执法、防止司法腐败的一项重要措施，但是它也有自身的局限性，主要表现在：一是对于检察机关具有一定领导职务的人，内部监督有时显得苍白无力;二是监督内容、范围、深度有限，在内部监督疲软乏力的情况下，外部监督缺乏，使之权力处于无监督状态。因此，检察机关和全体人员的执法活动置于全社会的监督之下，增强监督的公开性，是一项行之有效、十分重要的监督措施。