消防法与治安管理处罚法不能同时适用

　　既然《消防法》和《治安管理处罚法》在同一行为的规定不一致，那么，这两条规定是否可以同时执行、合并处罚呢? 这正是有些地方的做法。同一行为同时接受两部法律的管辖，只存在于下述两种情形，而《消防法》和《治安管理处罚法》不在此例。

　　(一)事权管辖有分工。一个行为可能触犯多部法律，这些法律往往对事权管辖有不同规定。

　　比如文化部门负责文化产业管理，工商部门负责市场秩序管理，消防部门负责消防安全管理，等等。公众聚集场所擅自开业的行为，可能是未办理消防安全检查手续，可能同时未经工商登记，可能同时还未经公安机关或文化部门的行业许可，这就违反了不同的法律。由于这些违法行为性质各不相同，相关法律可以分别适用，由不同的行政机关依法实施处罚。由此观之，有的地方尝试适用《治安管理处罚法》第54条有关“未经许可，擅自经营按照国家规定需要由公安机关许可的行业”的规定，对未经消防安全检查合格擅自开业的公众聚集场所采取拘留处罚，就明显不可取，因为消防部门对公众聚集场所的管理不是行业管理，而是安全管理，所办消防安全检查手续属于消防安全许可。

　　必须指出，事权划分与行政处罚权的划分不是一回事，不能认为行政处罚权分配不同(拘留只能由公安机关实施)就意味着存在事权划分。在消防工作的事权管辖问题上，《消防法》明确规定，消防工作由公安机关监督管理，并由消防部门实施。对违反治安管理的行为，消防部门如果一方面适用《消防法》作出一个处罚决定，另一方面又提请公安机关依据《治安管理处罚法》作出拘留处罚决定，将同一事权人为切割，就有滥用权力、加重处罚之虑。

　　(二)一部法律明确规定准用另一部法律。

　　比如《消防法》第44条第一款：“违反本法的规定，生产、销售未经依照产品质量法的规定确定的检验机构检验合格的消防产品的，责令停止违法行为，没收产品和违法所得，依照产品质量法的规定从重处罚。”这就是法学上所称的“准用性规范”。据此规定，《消防法》和《产品质量法》的规定可以同时适用。

　　《消防法》和《治安管理处罚法》相互间没有规定这样的准用性规范。倒是《治安管理处罚法(草案)》的起草说明指出：“消防法、道路交通安全法、居民身份证法等法律对相应的违法行为及处罚已有系统规定的，草案不再重复规定。”这至少代表了公安部的意见：对违反消防管理的行为径可适用《消防法》，《治安管理处罚法》不再调整消防安全管理关系。

　　在此，不得不提《治安管理处罚法》第18条的规定：“单位违反治安管理的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照本法的规定处罚。其他法律、行政法规对同一行为规定给予单位处罚的，依照其规定处罚。”该条似乎可以作为同时适用《消防法》和《治安管理处罚法》的依据。但要注意，该条规定旨在解决单位责任问题，明确了“单位违反治安管理的处罚以处罚个人为主、对单位的处罚适用其他法律和行政法规”的原则，并未给我们面临的法律冲突提供答案：对单位直接责任人员是依照《消防法》给予罚款，还是依照《治安管理处罚法》给予拘留?对于法律规定的冲突，应当按照法律适用规则来处理，而不能在适用法律时断章取义。