评估与前瞻

　　【摘要】：集中行使行政处罚权的行政机关是相对集中行政处罚权制度的载体。通过对集中行使行政处罚权行政机关的名称、机构设置、执法主体资格、机构精简、执法人员等情况进行分析，发现这一制度虽然发挥了一些作用，但质疑之声一直存在着，实践中也有诸多问题。有必要肯定这一制度的合法性，明确其发展方向，通过立法明确其法律地位，健全组织领导形式。

　　【关键词】：集中行使行政处罚权 行政机关 评估 前瞻

　　相对集中行政处罚权制度，*是指依法将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权的法律制度。[1]《行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这一规定确立了相对集中行政处罚权制度。据统计，全国开展相对集中行政处罚权工作的城市（含县）总数为395个。其中，2002年以前，国务院批准了82个城市开展这项工作，2002年以后，省级人民政府批准了313个城市开展这项工作。这一制度实施已十余年，各地建立了集中行使行政处罚权的行政机关，作为具体开展相对集中行政处罚权工作的主体，也是实施相对集中行政处罚权制度的载体。集中行使行政处罚权行政机关的情况直接反映着这个制度的实施状况。本文拟对这些行政机关进行客观评估，并展望其发展。

　　一、集中行使行政处罚权行政机关之现状

　　1．集中行使行政处罚权的行政机关的名称。由于国务院有关文件对集中行使行政处罚权的行政机关名称没有明确规定，目前名称没有统一。

　　在国务院批准的82个城市中，名称大体可以分为八类，即城市管理行政执法局、[2]城市管理综合执法局、[3]城市管理执法局、[4]城市管理综合执法大队（支队）、[5]城市管理综合行政执法局、[6]城市管理局、[7]市容管理局、[8]城市综合管理局[9]等。

　　2．集中行使行政处罚权行政机关的机构设置情况。国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》明确要求：“规范集中行使行政处罚权的行政机关的设置，不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构，也不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。”但各城市的城管执法机关的机构设置呈多样性：（1）一个独立的执法机构。目前是主要的组织形式。（2）一个机构两块牌子。在国务院批准的82个城市中，有近40个是这种形式。如在苏州，城市管理局和城市管理行政执法局两块牌子一个机构，除相对集中行使行政处罚权外，还行使一定的行政管理权和许可审批权。在成都，合并了原市容局、原市执法局的全部职能和原市政公用局的部分职能，组建城市管理局，加挂成都市城市管理行政执法局牌子。除相对集中行使行政处罚权外，还行使一定的行政管理权和许可审批权。（3）隶属于某一机关。有的城管行政执法机构是某一机关的下属单位。如在哈尔滨，市城市管理行政执法局并入市城市管理局，执法局的正职由城市管理局的副局长专职担任，对外以市城市管理行政执法局名义独立行使相对集中的行政处罚权。北京市城市管理行政执法局隶属于市政管理委员会。（4）两个独立的执法机构。有的一个城市有两个机构，如上海市文化行政执法总队和城市管理行政执法局并列。广州市文化市场综合行政执法总队和城市管理行政执法机关并列。

　　3．执法主体资格情况。有的是一级主体执法，有的是二级主体执法。在国务院批准的82个城市中有38个是一级执法体制。目前，在开展相对集中行政处罚权工作的城市，集中行使行政处罚权的行政机关的设置有两种情况：（1）在市一级设置城市管理行政执法机关，作为统一的行政执法主体；市一级城市管理行政执法机关在区、县设立分支机构，该分支机构没有执法主体资格，只能以市一级城市管理行政执法机关的名义对外实施行政处罚，人员、经费由市执法局直接统筹管理。如广东省的揭阳市、佛山市。（2）在市、县分别设置城市管理行政执法机关，作为市、区、县政府各自所属的工作部门，都有行政执法主体资格。但职责分工有所侧重，市一级主要是宏观指导、监督复议，并负责综合调度、查处不属于区、县职责范围内的违法案件以及协调处理特别重大的违法案件；区县一级主要负责日常的一般行政违法行为的日常监督、查处工作。有的城市区一级城市管理行政执法机关与市一级城市管理行政执法机关是业务指导关系，有的城市区一级城市管理行政执法机关则受区人民政府和市城市管理行政执法机关的双重领导。这种模式较普遍，比如广州市、深圳市、珠海市、汕头市等。

　　4．机构精简的情况。全国各地通过相对集中行政处罚权，原有执法队伍被撤销或者相应精简，多数地方执法人员总数比原有人员减少20—30%，有的地方甚至减少一半以上。虽然执法队伍和人员减少，但是执法力量却更加集中，执法力度大大增强，执法水平和效率显著提高。比如，哈尔滨市开展相对集中行政处罚权工作以后，城市管理行政执法局定编1 000人，却承担了原来由近3 000人履行的职责。又如，济南市原先仅城管监察、市容卫生监察、爱国卫生监察3支执法队伍就有4 000多人，开展此项工作后减少到2 000人。再如，广州市试点前城市管理行政执法队伍3 000人，试点后减为2 000人，减少33%.深圳市现有编制800人，比试点前2 200人减少63%.

　　5．执法人员情况。根据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》的要求，集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员，应当采取考试、考核等办法从有关部门和社会符合条件的人员中择优录用。但从各地的实际情况看有的是行政编制，有的是事业编制，有的兼有行政与事业编制，有的不按编制而是给予公务员身份。如兰州1 300多名队员都是公务员身份。南昌市835名工作人员中有630名具有公务员身份。[10]从人员的来源看，有的是来自原城市市容监察大队，有的是通过原城管部门直接划转，有的是从社会公开招考录用。如北京市现有的执法人员中，由原市容监察队伍中录取的1 080人，占40%；工商行政管理部门划转的579人，占22%；社会招聘的490人，占18%；街道办事处及园林、规划、法制等有关部门划转的542人，占20%.此外，各地城管执法人员的素质还参差不齐，北京市城管执法人员大专以上学历1 521人，占57%.大连市城管执法局共有人员308人，其中研究生7人，占2.3%，本科生108人，占35.1%，大专生191人，占62%.[page]

　　总之，十多年来，相对集中行政处罚权工作由点到面，逐步推开，比较有效地解决了城市管理领域中长期存在的职权交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下、执法机构膨胀等问题，在提高行政执法水平和效率、加强制度建设、规范行政执法、改善城市管理、促进行政管理体制改革等方面，取得了显著成效。关于相对集中行政处罚权机关的制度规定，是比较科学的，符合行政主体理论。

　　二、质疑与问题

　　就集中行使行政处罚权的行政机关而言，因实践中存在一些问题，理论界与实务界也有质疑之声。

　　1．集中行使行政处罚权行政机关的合法性。有观点质疑集中行使行政处罚权行政机关的合法性。根据《行政处罚法》第16条的规定，集中行使行政处罚权的主体只能是行政机关。有观点认为，这一制度存在严重的合法性危机。一是现行制度不符合权力法定原则；二是不符合行政合理原则；三是制度设计不符合权力制约原则。[11]另有观点认为，在试点中，由于受行政编制限额的影响，很多城市集中行使行政处罚权的部门没有解决行政编制的问题，属于事业编制，也没有列入政府的组成部门。例如，广州市集中行使行政处罚权的城市管理综合执法队伍，至今仍是事业编制，在执法中是以大队、支队的名义对外行使职权，他们并不是法律意义上的行政机关。有的城市将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府某个部门的内设机构或下设机构，以部门内设机构或下设机构的名义对外独立执法，在这些做法中，执法主体并不具备法律规定的组织形式，因此也不具备合法的主体资格。[12]

　　2．机构设置。根据国务院的规定，集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门的内设机构，或者下属机构。集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门。但由于各城市的情况不太相同，城管执法机关的机构设置又呈现出多样性。大部分城市的城市管理执法局都是一个机构两块牌子。实践中国务院规定的独立的一个行政机关的形式，在表面上得到了遵守，但是实际上，又回归到原有的一个机关行使其他机关的行政处罚权的形式当中去了。很显然，这种方式可以有效地减少编制数，不突破机构的控制；这种一个机构两个牌子，在我们国家很多地方广泛运用，也是迫不得已的做法。并且，在一个机构两个牌子的情况下，实际上是有上级主管部门的。这一现象说明主体制度的规定不切实际，过于理想化，应当调整。但这是一种无奈的选择，预计在短时期内这种方式还会继续存在下去。

　　《行政处罚法》也未规定是否单独成立一个机关来实施相对集中行政处罚权，实践中有的地方未能真正保证城管部门作为政府直接下属的一个独立的行政执法部门。此外，集中行使行政处罚权的行政机关的名称五花八门，很不统一，说明这个制度还不成熟。

　　3．组织领导形式。集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行职权，并承担相应法律责任。但由于集中行使行政处罚权的行政机关没有上级主管部门，导致对这种独立性产生怀疑。例如，北京市城市管理综合行政执法局实际上是挂靠在市政管理委员会下的一个下属单位，从而“降低了执法机关的行政层级，就会不利于行政权的行使和行政权权威的体现”。[13]由于中国行政机构设置存在着上行下效的惯性思维：“区县等省市，省市看中央”，[14]只有国务院设置了一个新的部门，地方各级政府才能对应设置独立的工作部门。同时，现行体制在实践中存在明显问题：一方面，因为现行的法律、法规和规章所具有的很强的专业性导致综合执法机关在涉法问题上无从请示；另一方面由于缺乏上级主管部门，经常不能及时收到有关政策导致执法滞后，且还会出现与市容环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通等部门交叉执法现象。

　　4．机构精简与人员编制。推行相对集中行政处罚权制度的目的，是合理配置政府部门的职能，解决行政管理中长期存在的多头执法、职权交叉重复和行政执法机构膨胀等问题，提高行政执法水平和效率，降低行政执法成本，建立“精简、统一、效能”的行政管理体制。各地方为精简行政执法机构做了不少努力，但实践中出现了两种截然相反的情况：一种情况是许多地方借机重复设置机构，扩大行政编制。设立城市管理行政执法局，不是八顶大盖帽变成一顶大盖帽，而是八顶大盖帽变成九顶大盖帽，机构没有精简，人员没有减少，没有出现改革预期的成果。有的地方借机重复设置机构，增加行政编制，使得这个制度难以继续推行。如渭南市全盘接收了原职能部门的执法队伍，人员超编严重，编制162名，现有274人；相反的情况是，在组建执法机构时，有的地方过于强调精兵简政，同时，出于减少财政开支的考虑，往往忽略了综合执法的职能广度、工作性质等因素，在核定执法人员时往往数量偏低，导致其任务繁重、执法不到位、被动执法的现象较为普遍。例如，北京市在1997年城管机关行使最初确定的五个方面职能时，城管行政执法人员已基本处于满负荷的工作状态，现在职能已经扩大了近三倍的情况下，执法人员每天都要处于超负荷状态。[15]

　　关于执法人员的编制问题。城管执法人员应该是公务员，但是由于受行政编制的限制，目前从全国范围内来看，城管执法人员的身份定位不一，执法队伍里各种身份的执法人员都有，有公务员、事业编制人员，还有一些协管员等等。有的地方还专门拿出一些执法编制、专项编制解决行政编制不足的问题。主要原因是由于行政系统整体的编制名额有限，而编制的分配问题又牵涉到政府的统一筹划及各职能部门的利益，导致城管执法部门的行政编制都不能与其繁重的工作任务相适应。

　　三、制度前瞻

　　从以上分析可见，对集中行使行政处罚权行政机关的质疑之声一直存在着，实践中也存在着诸多问题。但同时应看到，问题的产生一方面是由于制度本身不够成熟，另一方面是制度实施的问题。当然，制度的实施之所以会出现问题，也跟制度本身不成熟有关。因此，针对集中行使行政处罚权行政机关这一制度，有必要对其发展进行前瞻，并提出一些完善建议。

　　第一，集中行使行政处罚权行政机关的合法性问题。相对集中行政处罚权制度是行政处罚法确立的重要法律制度，是行政处罚法确立的重要的体制创新。所以，这个制度有坚实的法律基础和法律支撑。集中行使行政处罚权行政机关本身是符合行政处罚法规定的。笔者认为，在制度试点过程中存在一些不合法现象，但并不能用以质疑集中行使行政处罚权行政机关本身的合法性。并且，在有的发达国家也在实行类似的制度，比如德国，它的秩序局的机构设置、职能配置以及工作机制和我们的推行相对集中行政处罚权制度而产生的城市行政执法局基本上是一致的。[page]

　　第二，集中行使行政处罚权行政机关的发展方向。从行政处罚体制的主体要素看，集中行使行政处罚权的行政机关即城市管理行政执法局，在执法主体的体系结构（机构设置、领导隶属关系、组织形态等主体结构）上，事实证明，既符合客观需要和经济社会发展的要求，也为国务院所充分肯定；既是行政法理论的成果和结晶，也是相对集中行政处罚权这种改革的实践产物和体制改革中主体要素的很好的体现。如果一定要问集中行使行政处罚权的行政机关的发展方向的话，那么，我们的回答就是：尽管没有上级主管部门，尽管受到各方的挤压，但是，集中行使行政处罚权的行政机关即城市管理行政执法局，只会在现有的基础上进一步健全和完善，而不会消失。发展方向就是健全完善。摧毁现有的基础，取消现有的执法主体，不应当是也不可能是发展的方向。

　　第三，集中行使行政处罚权行政机关的法律地位。明确实施集中行使行政处罚权机关的法律地位，保持相对集中行政处罚权制度的强大生命力，需要加强立法。当前对相对集中行政处罚权制度的调整规则多是政策性文件，最高层级的是国办发[2000]63号文件、国发[2002]17号文件，但这两个文件没有对相对集中行政处罚权制度的法律地位及调整规则作出明确界定。国务院法制办应推动全国人大进行专门立法，至少应作相应的法律解释。全国人大关于相对集中处罚权的专门法律或法律解释应当重点对相对集中处罚权涉及的不同层面的法律法规规章、尤其是涉及相对集中处罚权的效力、法定职责、执法范围等问题做出明确规定，以明确实施相对行政处罚权部门的法律地位，为其执法提供法律依据。

　　第四，组织领导形式。按照国务院的文件规定，相对集中行政处罚权由省级人民政府加强领导，由城市人民政府直接负责领导这项工作，实施这个制度。因此，开展相对集中行政处罚权的基本的组织领导形式是城市人民政府领导，相关部门配合协助的基本形式。除了城市人民政府以外，城市管理执法局没有相应的上级主管部门。事实上，这种组织领导形式打破了现在的条条块块的观念；这种制度的设计和安排加重了地方政府的责任，特别是城市管理的责任。有观点认为城管执法部门应当有一个上级主管部门，主要原因其实是实践中遇到了问题很难解决，城管执法部门的信息也很难反映到中央，特别是中央对有些政策的指导，情况的了解，很难考虑到他们。笔者认为，城管执法机构的这种组织领导形式本身就是一种打破条块体制的改革，应当坚持。

　　注释：

　　[1]江凌、张水海：《相对集中行政处罚权制度：发展历程、实施情况与基本经验——城管执法体制改革十二年回顾》，载《行政法学研究》2008年第4期。

　　[2]采用这一名称的有59个市：太原市、阳泉市、沈阳市、白城市、吉林市、辽源市、哈尔滨市、佳木斯市、鹤岗市、鸡西市、牡丹江市、大庆市、南京市、扬州市、南通市、苏州市、淮安市、盐城市、常州市、宿迁市、镇江市、徐州市、无锡市、昆山市、常熟市、杭州市、温州市、宁波市、马鞍山市、蚌埠市、芜湖市、淮南市、九江市、济南市、潍坊市、郑州市、安阳市、黄石市、襄樊市、常德市、深圳市、汕头市、珠海市、中山市、揭阳市、佛山市、贵阳市、遵义市、宝鸡市、银川市、乌鲁木齐市、克拉玛依市、乌海市、满洲里市、顺德市、南海市、重庆市、成都市、绵阳市。

　　[3]采用这一名称的有14个城市：天津市、廊坊市、承德市、秦皇岛市、大连市、营口市、抚顺市、本溪市、青岛市、烟台市、济宁市、东营市、南宁市、章丘市。

　　[4]采用这一名称的有3个城市：武汉市、福州市、厦门市。

　　[5]采用这一名称的有2个城市：长沙市、广州市。

　　[6]目前仅有北京市采用“城市管理综合行政执法局”这一名称。

　　[7]采用这一名称的是海口市。

　　[8]采用这一名称的是呼和浩特市。

　　[9]采用这一名称的是乐山市。

　　[10]杨书文：《从分散执法到集中处罚—相对集中行政处罚权制度的发展》，载《云南行政学院学报》2006年第6期。

　　[11]高军：《行政法治视野中的城管制度初探》，载《理论导刊》2007年第9期。

　　[12]王丛虎、陈建宏：《论我国相对集中行政处罚权的合法性》，载《中国人民大学学报》2006年第3期。

　　[13]关保英：《执法与处罚的行政权重构》，法律出版社2004年版，第169页。

　　[14]裴蓁：《城市管理相对集中行政权的法制思考》，载《上海城市管理职业技术学院学报》2005年第1期。

　　[15]马怀德、车克欣：《北京市城管综合行政执法的发展困境及解决思路》，载《行政法学研究》2008年第2期。（北京师范大学法学院·张红）

　　来源：《行政法学研究》2009年第1期