《行政许可法》—行政法基本原则及制度的集中体现

　　2003年8月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议以151票赞成，0票反对，1票弃权通过了《中华人民共和国行政许可法》。该法是继行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后，又一部涉及到国家行政权力运作及其规范的行政法律，成为中国行政法家族中一名新的成员。行政许可法对行政许可基本原则、设定行政许可的范围与分类、行政许可设定权的划分和设定程序、实施行政许可的主体、行政许可程序、监督检查、收费、法律责任等作了相应的规定，体现了一部行政法所应有的完整体系。这部法律是我们国家的第一部行政许可法，同时它也是世界上以单行法形式颁布的第一部行政许可法，具有重大的新颖性和开创性。

　　行政许可法作为一部全新的行政法律，它体现了中国行政法学最前沿的研究成果。曾参加过这部法律起草工作的著名行政法专家、中国政法大学法学院院长、博导马怀德教授用“心仪”一词来表达他对这部法律的“钟爱”。的确，行政许可法的原则定位、体系安排、制度设计超过了以往的任何一部行政法的规定，它集中体现了现代行政法的基本原则和制度。（如下图）

　　一、行政法治原则

　　（一）相关《行政许可法》法条展示

　　1、第一条：为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法。-法律优越原则

　　2、第四条：设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。-法律优越原则

　　3、第十四条：本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。-法律保留原则

　　4、第十五条：本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。- 法律保留原则

　　5、第十七条：除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。-法律保留原则

　　（二）原则阐释

　　法治（rule of law）的基本含义为依法办事、依法治国、依法管理国家。法治要求政府在法律范围内活动，依法办事；政府和政府工作人员若违反法律、超越法律，应该承担法律责任。法治的本质就是人民高于政府，政府服从人民，公民的基本权利高于国家权力。

　　行政法治原则要求政府依法行政，依法办事。前述所谓的“法”包括宪法、法律、法规、规章等。在各种类型法的数量上，法规、规章的数量远远超过法律，但从法的效力而言，法律的效力高于法规和规章；在法规、规章的原则或内容与法律相抵触时，应以法律为准，执法机关应该适用法律而不是法规或规章。另外，依法的内容应该包括依照“法定权限”、“法定实体规则”、和“法定程序”。

　　总之，行政法治原则要求各级政府部门依照法律行使职务，依法办事；控制行政机关的自由裁量权；要求政府对违法、侵权行为承担法律责任；政府要尊重人民的各项权利，特别是那些最根本的人权：在实施行政行为时充分尊重行政相对人的人格、切实保障公民的各项基本自由、切实保障公民的各项政治权利。

　　（三）原则界分

　　行政法治原则依照通说，认为包括法律优越和法律保留两个子原则。所谓的法律优越原则系指消极意义上的行政法治原则，意思是政府的行政活动必须受到现行法律（广义的法）的约束，不得有违反法律现象的发生。而法律保留原则则是积极意义上的行政法治原则，意指政府的行政活动惟有法律的授权才能进行。对比这两项子原则，即是政府在进行行政行为时，在法律并无明文规定的领域，由于行政活动并无法律可以相为抵触，故不存在违反法律优越之原则；但是，因为政府没有法律依据而进行行政活动，此时便违反了法律保留之原则。

　　以此行政法律概念为标准，上述《行政许可法》第1、2项体现了行政法治中法律优越原则；而第3、4、5项则体现了法律保留原则。

　　二、行政公正原则

　　（一）相关《行政许可法》法条展示

　　1、第五条第三款：符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。-平等对待原则

　　2、第二十条第三款：公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。 -听取意见制度

　　3、第二十四条第一款：行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。-行政告知制度

　　4、第二十七条：行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。 行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的财物，不得谋取其他利益。-禁止不相关之考虑

　　5、第二十九条：公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。 -禁止不相关之考虑

　　6、第三十条第二款：申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。-说明理由制度

　　7、第三十二条：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理； （二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请； -行政告知制度

　　8、第八条：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。[page]

　　行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。-信赖保护原则

　　9、第三十五条：依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。 -行政公正原则

　　10、第三十六条：行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。-行政告知制度、听取意见制度

　　11、第三十八条第二款：行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。-说明理由制度、行政告知制度

　　12、第五十四条第二款：公民特定资格的考试依法由行政机关或者行业组织实施，公开举行。行政机关或者行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲。但是，不得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材或者其他助考材料。-行政告知制度

　　13、第五十三条第四款：行政机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。-行政救济制度

　　14、第五十五条第三款：行政机关根据检验、检测、检疫结果，作出不予行政许可决定的，应当书面说明不予行政许可所依据的技术标准、技术规范。 -说明理由制度

　　15、第五十七条：有数量限制的行政许可，两个或者两个以上申请人的申请均符合法定条件、标准的，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。-程序公正原则

　　16、第六十三条行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，不得索取或者收受被许可人的财物，不得谋取其他利益。 -禁止不相关之考虑

　　17、第七十六条行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。 -行政救济制度

　　（二）原则阐释

　　行政公正原则是行政法的一项基本原则，它要求政府机关及其工作人员办事公道，不徇私情，平等对待不同身份、民族、性别、不同宗教信仰的行政相对人。政府及其工作人员的行政权力是人民赋予的，因此，他们必须用这些权力为人民服务，而不能利用这些权力为自身或与其有某种关系的个人、组织谋取私利。全体人民在自己的国家里应当享有相同的权利和相同的机会，行政机关应当平等对待任何相对人，不能厚此薄彼，不能凭借某种关系或自己的好恶来赋予某些人特殊的权利或给某些人附加特殊的义务。

　　（三）原则界分

　　行政公正原则包括实体公正和程序公正。实体公正要求政府：依法办事，不偏私；平等对待当事人，不歧视；合理考虑相关因素，不专断。程序公正则要求：自己不做自己的法官；不单方接触；不在事先未通知和听取相对人申辩意见的情况下作出对相对人不利的行政行为。

　　行政公正原则作为行政法的基本原则之一，它包括了诸多行政法上的制度：如听取意见制度、说明理由制度、行政告知制度、行政救济制度（包括信赖保护原则）等。

　　三、行政公开原则

　　（一）相关《行政许可法》法条展示

　　1、第五条第二款：有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。 -行政规定公开、行政决定公开

　　2、第二十四条第一款：行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。-行政事项公开

　　3、第三十条第一款：行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。-行政法律公开

　　4、第四十条：行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。 -行政决定公开

　　5、第四十八条：（二）听证应当公开举行；-行政听证公开

　　6、第五十四条第二款：民特定资格的考试依法由行政机关或者行业组织实施，公开举行。行政机关或者行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲。但是，不得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材或者其他助考材料。-行政执法（考试）公开

　　7、第五十九条：行政机关实施行政许可，依照法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准收费；所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。-行政执法（收费）公开

　　8、第六十一条第二款：行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档。公众有权查阅行政机关监督检查记录。-行政信息、情报公开

　　（二）原则阐释

　　行政公开原则是上世纪中叶前后迅速发展和推广的一项行政法基本原则。它的基本含义是：政府行为除依法应当保密的以外，应该一律公开；行政法规、规章、行政政策等以及行政机关作出影响行政相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序也应当依法公布，让所有相对人依法查阅、复制；有关行政会议、会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况，除依法应当保密的以外，应该准许新闻媒介依法采访、报道和评论。[page]

　　（三）原则界分

　　行政公开原则包括了行政立法和行政政策公开、行政执法行为公开、行政裁决与行政复议公开、行政信息、情报公开等。

　　四、行政效率原则

　　（一）相关《行政许可法》法条展示

　　1、第六条：实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。- 行政效率原则

　　2、第四章第三节：行政期限制度。

　　3、第二十五条：经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。-行政便民制度

　　4、第二十六条：行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。-行政便民制度

　　5、第二十九条第二款：申请人可以委托代理人提出行政许可申请。但是，依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的除外。-行政便民制度

　　6、第二十九条第三款：行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出；-电子政务制度

　　7、第三十三条：行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。 -电子政务制度

　　8、第三十二条第二款：行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。 -行政凭证制度

　　9、第三十四条第一款：申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。 -当场作出决定制度

　　10、第三十七条：行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。 -行政期限制度

　　11、第五十条第二款：行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。 -推定行政制度

　　12、第五十五条第二款：行政机关实施检验、检测、检疫，应当自受理申请之日起五日内指派两名以上工作人员按照技术标准、技术规范进行检验、检测、检疫。不需要对检验、检测、检疫结果作进一步技术分析即可认定设备、设施、产品、物品是否符合技术标准、技术规范的，行政机关应当当场作出行政许可决定。-当场做出决定制度

　　13、第五十六条：实施本法第十二条第五项所列事项的行政许可，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关依照本法第三十四条第三款的规定办理。 -当场做出决定制度

　　14、第六十一条第三款：行政机关应当创造条件，实现与被许可人、其他有关行政机关的计算机档案系统互联，核查被许可人从事行政许可事项活动情况。-电子政务制度

　　15、第三十二条：（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；-推定行政制度

　　（二）原则阐释

　　行政效率原则也是行政法的一项基本原则。效率为行政之存在要素，行政机关在行使其行政职能时应力争以尽可能快的时间、尽可能少的人员、尽可能低的经济耗费办成尽可能多的事情、取得尽可能大的社会效益和经济效益。

　　现代社会政府的行政管理不仅要求其必须遵守法律，而且要求其尊重科学，按科学办事。行政机关的任何决策，实施任何行政行为，都必须考虑客观规律，做必要的可行性研究和成本－效益分析，使得行政决策和行为具有最大可能的合理性，尽可能给国家、社会、行政相对人带来益处和尽可能避免或减少对国家、社会、行政相对人利益的损害。

　　（三）原则界分

　　行政效率原则要求：政活动必须严格遵守法定的行政程序和行政期限；行政组织机构的设置必须精干；必须加强行政决策、行政行为的成本－效益分析等。在《行政许可法》中行政效率原则具体体现为：行政便民制度（窗口式办公制度、集中办理制度、联合办理制度）、行政期限制度、推定行政制度、电子债务制度、行政凭证制度、当场决定制度等。