关于我国行政复议程序的若干思考

　　行政复议制度涉及对侵犯行政相对人权利的行政行为的救济问题，具有纠正违法或不当的行政行为，对行政主体行为予以监督的功能。因此，为了维护法律的尊严和保障公民的权利，实现行政法治的目标，各国宪法或法律大都直接或间接地建立了行政复议制度。我国也先后制定了《行政复议条例》及《行政复议法》。

　　从我国关于行政复议机构及管辖的相关立法规定来看，我国对行政复议机构的设置及职责是比较重视的，规定由“行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项”，并列举了七项法定职责，要求“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。”行政复议管辖在我国是以上一级行政机关的管辖作为一般管辖原则。这种模式设计的初衷就在于以行政上的层层制约来以期达到上级行政机关纠正下级行政机关的违法或不当的行政行为，从而实现监督行政机关和对相对人合法权利进行救济的双重目标，但也正是因为行政复议这种程序上的设计导致了行政复议效果不佳，复议案件逐年下滑。因此，我们认为也必要对行政复议制度进行程序上的重新设计以期达到其制度设立所应有的效果。

　　一、我国现行行政复议程序所存在的主要问题

　　目前，影响我国行政复议制度功能发挥的一个重要因素就是复议机关的设置不合理。由于我国设立行政复议的目的主要是使行政机关自行审查其行政行为的合法性和合理性，因此按照我国《行政复议法》的规定，复议机关原则上是作出具体行政行为的原行政机关的同级人民政府或上一级主管部门，其与被申请人不仅同属于行政组织，而且在组织上或业务上与被申请人有领导和被领导的关系。从目前法律对行政复议作出的界定来看，它是指公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向法定的行政机关提出申请，由受理机关根据法定程序对具体行政行为的合法性和适当性进行审查并作出相应决定的活动。由此可以看出，行政复议实质上具有一种裁判性，即准司法性的活动。首先，行政复议遵循的是“不告不理”的原则，行政复议活动的产生由行政相对人依法提出申请；其次，行政复议是以解决个案的方式来裁决争议的，即解决行政机关与行政相对人之间的争议。行政复议准司法性决定了它必须在程序上体现出司法的一些特征，而司法的精髓在于其公正地解决纷争，因而它需要以复议机关的超脱性和程序上的严密性为支撑。目前从我国行政复议制度的形式来看，由于复议机关与被申请人具有一种利害关系，复议机关也就很难超脱于纠纷双方之上，公正地解决纠纷。

　　我国目前的行政复议属于一种层级监督的体制，其法律根据及理由是基于宪法规定的行政领导体制。宪法的相关规定，决定了上级行政机关对下级行政机关具有领导权，下级行政机关必须对上级行政机关负责。上级行政机关对下级行政机关行使监督权正是实现对下级领导的重要方式。上级行政机关对下级行政机关的监督由于基于上级对下级的直接领导关系。在监督手段上，不仅可以通过受理复议案件查处下级行政机关的行为是否合法、适当并做出相应的处理。另外，立法者认为层级监督作为行政系统的一种内部监督形式，在实践中会更行之有效。层级监督作为一种上下级之间的内部监督，由于上下级机关自成一体，相互关系密切，从上级机关来说，对下级机关的情况比较了解，也了解行政上的实际，技术上比较内行，监督与领导合二为一，使监督更具有权威。

　　然而，任何制度设计都是既有利也有弊的，这就要求我们在进行制度设计时作出一种权衡的选择。现行的这种层级监督制度的复议形式虽然起到了一定的作用，但在实践操作中却带来了很多的问题，使得我们不得不重新审视它的合理性。层级监督作为一种内部行政监督，难以保证监督的民主性和公正性。行政机关是管理机关，其内设的复议机构是负责法制工作的机构，并非专门设立的复议部门，其机构不独立，承担着其他繁重的行政管理任务，也就不可能集中精力对下级行政机关的行政行为是否合法进行有效的监督。由于行政上下级之间自成一体，其监督仍然只是一种自我监督，从现代法治精神上说，此种机制不符合回避的原则，也就很难发挥其应有的功能。且不说行政机关上下级之间是否官官相护，存在护短心理，就是上级行政机关对下级严格要求，有错必纠，仍然很难摆脱下级行政机关本身贯彻上级行政机关意图的所存在的问题，同时很多行政行为都是事先请示上级行政领导首肯的，在这种情况下，上级行政机关所进行的复议活动往往容易留于形式，难以真正发挥行政复议制度的作用。

　　现行的行政复议法中还规定有“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以和国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”此规定采取了一个“自审”的方式进行复议，并采取选择的形式，从而部分地用行政裁决权替代了司法审查权，从而使部分行政行为缺乏有效监督。

　　除上述问题以外，行政复议法对复议工作人员的配备及要求并没有作出相应的规定，这也是该制度的缺陷，但是如果以上的程序问题不能重新设定，在目前的制度框架内，即便素质再高的人也难以有所作为，因为实际上行政复议最终作出决定权的并不是复议机构及复议工作人员，而是复议机构所在的行政机关的负责人，从而造成复议权和裁决权分离的状态。

　　二、我国行政复议应采取的程序要求

　　我们认为，既然行政复议实际上具有准司法行为性质，就必须在程序上体现出一定的司法性。“程序在解决社会纠纷时的中立性特征是不可忽视的。在解决争议时，人们通常不仅看重最后的解决结果怎样，而且对于该结果赖以产生的程序的中立和公正程序也会十分关注。从原则上说，公正程序可以减弱争议的激烈程度。同时，由于程序的公正与否在很大程度上影响着解决争议的决定让当事人满意的程度，所以，公正程度还可以有助于增加争议处理的可接受性。所以我们认为角色的分化在正当程序中占据着重要位置。分化，‘是指一定的结构或者功能在进化过程中演变成两个以上的组织或角色作用的过程’”在程序设计中，执行者和决策者不但不能集中，而且应将行为权与裁决权分解，即通过角色分派体系来完成。即行政行为的合法与正当与否的裁决权应从行政行为的执行机关分离出来，形成一个独立的机构来对行政复议案件进行裁决。这样做的目的首先是为了防止恣意行为，其次是为了在结果未知状态下确保程序上的选择自由。正当的程序从某种意义上讲，是决定者对自己观点的抛弃，对实体内容结论方面的故意的忽略，对案件当事人实际自然身份的置若罔闻。这样的程序带来的效果是决定过程中最大程度的排除外界干扰，阻碍妨害公正决断的形成。这应该成为行政复议程序的要求。 [page]

　　三、我国行政复议程序的重新设立

　　反思我国现行的行政复议制度，我们认为英国的行政裁判所制度具有一定的借鉴作用。英国的行政裁判所组织上独立于行政机关，通常是由议会法律直接设立，行政机关不能根据自由裁量权任意创立。裁判所的主席和成员都只能在政府以外人员中任命，有的裁判所主席由大法官直接任命，有的虽由部长、大臣任命，但也只能从大法官同意的名单中任命。裁判所的其他成员则由裁判所主席从大法官或部长、大臣批准的名单中任命。裁判所的主席通常必须具有法律资历，曾经担任过律师或者具有其他法律工作经验。裁判所的成员则通常为不同利益团体的代表担任。裁判所独立办案，不受行政机关及其官员干涉，他们办理每一个案件都是独立审理，开庭听取双方当事人辩论、审查证据，查明案件事实，然后独立适用于法律查明的事实，对案件独立作出裁决。他们作出裁决不需要请示部长或者其他行政机关，部长也无权撤销或改变裁判所的裁决。当事人对裁决不服可以选择向专设的上诉裁判所或法院上诉。裁判所审理案件基本适用司法程序。

　　我国的复议机构应从现行的行政机关内部划出，形成组织上独立于行政机关的专门行政复议机关，由全国人大专门的决定设立。考虑到行政复议终究是行使行政权的行为，故其机构应属于行政组织系统之中，其组成人员应由具有专门法律和专业知识的人员构成，并由人大或人大常委会予以任命。其设置与目前的行政层级大体相当，但最低一级应设在地级市，即设立中央，省、自治区、直辖市，市（州、地区）三级，分别受理国务院，中央各部委，省、自治区、直辖市，市（州、地区）及其所属工作部门的行政复议案件，另外考虑到行政行业专业性的问题可在各级复议机关中分设各专业复议委员会，如土地、林业、税务等复议委员会。如此设计的实质在于制约行政机关实体权力的行使，保证复议程序尽可能的公正。将复议机关单独设立基于“任何人不能成为审理自己案件的法官”这一司法原则。与此同时，建立起回避制度，也即把司法上的回避制度运用到行政复议程序上来，这样能够使复议机关在裁决纠纷时尽可能不受行政机关的影响，给予接受裁决的双方当事人之间平等的法律地位。在复议过程中参与复议的复议机关工作人员只要与案件或案件当事人有利害、利益关系的都必须严格地执行回避制度，从而确保程序公正。

　　行政复议案件的审理也可以借鉴英国裁判所的审理形式，采用司法程序中的开庭审理，听取双方当事人的辩论，相互举证、相互质证。复议庭对案件事实进行调查，并按照所审理中取得的事实证据进行裁决，复议庭的组成人员应是单数，裁决应按复议庭中多数人的意见裁决案件。对于事实简单清楚的复议案件可以采取书面审理的形式，以体现便民，效率的原则。

　　复议机关由全国人大依法设立，可以保证其权威性，可以突破目前复议只对具体行政行为或规章以下抽象行政行为进行审查的局限，还可以附带审查行政法规以下的行政规章，以便最大限度的发挥行政复议制度的功能。按照层级来对中央部委的规章复议的由中央的复议机关进行，地方政府的规章由同级复议机关复议审查。对于规章的审查可以采取听证会的形式进行，由制定规章的机关与利益相关人、相对人进行辩论及发表意见，复议机关根据事实及法律进行裁决，对于确实违法或失当的规章应裁决原制定机关予以修正或重新制定。