《行政复议法》解读

　　——行政复议的概念和特点

　　“行政复议”，通俗地说就是“民告官”。我国的《行政复议法》以维护人民群众的合法权益为首要目的，通过行政复议活动，强化对政府系统内部的行政权力制约和监督，保障和促进各级行政机关依法履行职责，真正做到依法行政。《行政复议法》围绕以上目的,突出了以下三个立法特点:

　　(一)行政复议的救济范围具有广泛性。《行政复议法》规定了公民、法人和其他组织只要认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，就可以依法向复议机关申请行政复议，取得法律救济，使申请人的合法权益得到全面的保护。《行政复议法》第六条列举了可以申请行政复议的十种情形，第十一种情形作为兜底条款，规定只要“公民、法人或其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，也可申请行政复议。”复议申请范围大大突破了行政诉讼的受案范围，使行政相对人的合法权益受到更为全面的保护。

　　(二)便民原则得到充分体现。便民原则是行政复议的一条基本原则，是行政复议制度良性运行的基础。《行政复议法》第九条将行政复议申请期限延长到六十日;第十一条规定行政复议可以书面申请也可以口头申请;第十二条规定对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人可以选择向该部门的本级人民政府申请复议，也可以向上一级主管部门申请复议，行政相对人对复议案件的管辖权具有自主的选择权;第十五条规定在行政相对人不清楚应向哪一个行政机关申请复议时，可以直接向具体行政行为发生地的县级人民政府提出复议申请，由该县人民政府依法向有管辖权的行政复议机关转送。第三十九条规定行政复议机关受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用。行政复议所需费用，应当列入行政复议机关的行政经费，由本级财政予以保障。便民原则的真正落实是行政复议制度良性运行的基础。

　　(三)行政复议证据制度得到确立。“先取证、后裁决”是对行政机关作出具体行政行为的基本程序要求。行政复议的证据制度对举证责任、举证时效等作出了明确规定。第二十三条规定被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他相关材料;第二十四条规定了取证的时效问题，即在复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他相关组织或者个人收集证据;第二十八条规定被申请人不提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他相关材料的视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。以上规定包含了证据制度的主要内容，对监督行政机关具体行政行为的合法性具有重要意义。[page]

　　——行政复议的申请范围

　　公民、法人或者其他组织依法可就以下11类具体行政行为提起行政复议：

　　(一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的;

　　(二)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的;

　　(三)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的;

　　(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;

　　(五)认为行政机关侵犯其合法的经营自主权的;

　　(六)认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的;

　　(七)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;

　　(八)认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的;

　　(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的;

　　(十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的;

　　(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

　　——行政复议决定的种类及法律责任

　　行政复议决定可为以下几种：

　　(一)决定维持具体行政行为。复议机关认为具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，应决定维持具体行政行为。

　　(二)决定被申请人履行法定职责。被申请人(行政机关)对法律、法规、规章规定由其履行的责任和义务必须履行。如果不履行则是一种失职行为，构成不作为的违法。

　　(三)决定撤销、变更被申请人的具体行政行为或者确认该具体行政行为违法。复议机关经过审理，认为被申请人的具体行政行为有下列情况之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法：1.主要事实不清、证据不足的;2.适用依据错误的;3.违反法定程序的;4.超越或者滥用职权的;5.具体行政行为明显不当的。

　　行政复议被申请人对在行政复议进行过程中的下列违法行为承担法律责任：(1)不提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。(2)阻挠、变相阻挠公民、法人或者其他组织依法申请复议。以上两类违法行为所应承担的法律责任，是对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分。(3)对申请人进行报复陷害的。这是属于典型的行政机关滥用职权的行为。对直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的行政处分。当其违法情节严重构成犯罪时，依据《刑法》规定依法追究其刑事责任。[page]

　　被申请人不履行复议决定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分，包括警告、记过或记大过这三种形式。被申请人经作出行政复议决定的机关或者有关上级行政机关责令其限期履行后仍不履行的，应依法给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员降级、撤职或开除的行政处分。

　　——行政复议与行政诉讼的区别

　　在行政复议与行政诉讼构成可供相对人选择的并列救济手段时，如果行政管理相对人选择行政复议，行政机关已经依法受理的，在法定行政复议期限内不得再向人民法院提起行政诉讼，只有当申请人不服复议决定，或复议机关逾期不作决定的，可以在收到复议决定书之日起或者复议期满之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。如果行政管理相对人选择向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，根据“司法最终裁决”原则，不得再申请行政复议。

　　行政复议机关及其职能

　　——行政复议机关的概念及种类

　　行政复议机关是指依照法律规定，有权受理行政复议申请，依法对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查并作出决定的行政机关。根据法律、法规的规定，行政复议机关的种类主要有以下几种：

　　(一)作出被申请的具体行政行为的行政机关。一般情况下行政机关不能对自己作出的行政行为进行复议。但如果是省、自治区、直辖市人民政府和国务院所属部门作出的具体行政行为引起的行政复议，省、自治区、直辖市人民政府和国务院所属部门是行政复议机关。

　　(二)作出被申请的具体行政行为的行政机关的上一级行政机关。如对某区公安分局的具体行政行为申请复议，该分局的上级机关市公安局就可作复议机关。如果对某市人民政府的具体行政行为申请复议，该市政府的上级机关省政府就是复议机关。

　　(三)作出被申请的具体行政行为的行政机关的同级人民政府。如对北京市打假、打非办公室作出的处罚决定不服，应向北京市政府提出复议申请。

　　——行政复议机关的职能

　　行政复议机关是依法办理行政复议事务的行政复议法及行政复议实施条例对行政复议机关的职能作了明确规定，有以下几方面：

　　(一)各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责，领导并支持本机关负责法制工作的机构依法办理行政复议事项，并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。

　　(二)县级以上地方各级人民政府应当建立健全行政复议工作责任制，将行政复议工作纳入本级政府目标责任制。[page]

　　(三)县级以上各级人民政府应当加强对所属工作部门和下级人民政府以及本级政府行政复议机构履行行政复议职责的监督。

　　(四)县级以上地方各级人民政府应当按照职责权限，通过定期组织检查、抽查等方式，对所属工作部门和下级人民政府行政复议工作进行检查，并及时向有关方面反馈检查结果。

　　(五)行政复议期间行政复议机关发现被申请人或者其他下级行政机关的相关行政行为违法或者需要做好善后工作的，可以制作行政复议意见书。有关机关应当自收到行政复议意见书之日起60日内将纠正相关行政违法行为或者做好善后工作的情况通报行政复议机构。

　　(六)办理行政复议、行政应诉案件统计和重大行政复议决定备案事项。下级行政复议机关应当及时将重大行政复议决定、行政应诉案件报上级行政复议机关备案。

　　(七)各级行政复议机关应当定期总结行政复议工作，对在行政复议工作中做出显著成绩的单位和个人，依照有关规定给予表彰和奖励。

　　(八)办理或者组织办理未经行政复议直接提起行政诉讼的行政应诉事项。(复议法只规定了办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项)。

　　办理行政复议法第29条规定的行政赔偿等事项。

　　(九)各级行政复议机构应当定期组织对行政复议人员进行业务培训，提高行政复议人员的专业素质。

　　行政复议法实施条例新增亮点

　　针对《行政复议法实施条例》立法前行政复议领域存在的问题，实施条例主要通过五方面的内容进行解决和改进。

　　——完善了行政复议申请制度

　　为了充分体现“以人为本、复议为民”的要求，方便群众通过复议渠道维护自身合法权益，条例对行政复议申请制度主要作了三方面的具体规定：

　　(一)规定申请人可以采取当面递交、邮寄、传真、口头等方式提出行政复议申请;

　　(二)规定行政复议机关应当为申请人查阅有关材料提供必要条件，切实保障申请人的知情权;

　　(三)规定行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。

　　——细化了行政复议受理程序

　　针对有些行政机关不积极受理行政复议申请的问题，为了进一步畅通行政复议申请渠道，条例对行政复议受理程序主要作了四个方面的具体规定：

　　(一)规定对行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理;[page]

　　(二)明确规定了行政复议申请的受理条件，同时对行政复议申请材料的补正作了具体规定;

　　(三)对申请人就同一事项向两个或者以上有权受理的行政机关提出行政复议申请，收到申请的行政机关如何受理作了明确规定;

　　(四)完善了上级行政机关责令受理的程序。

　　——改进和创新了行政复议审理方式

　　为了提高行政复议案件的办理质量和效率，切实做到“定纷止争，案结事了”，条例对改进和创新行政复议审理方式主要作了三个方面的规定：

　　(一)规定行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据;对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理;

　　(二)规定可以采取和解、调解的方式结案;

　　(三)完善了行政复议机构的取证和行政复议鉴定、中止、终止以及撤回申请等程序。

　　——进一步明确了行政复议决定的权限和程序

　　为了更好的解决行政复议案件办理过程中出现的新情况、新问题，草案对行政复议决定的权限和程序主要作了三个方面的规定：

　　(一)在行政复议法规定的维持、撤销、变更、确认违法等行政复议决定类型的基础上，增加了驳回行政复议申请的行政复议决定类型;

　　(二)明确规定了被申请人重新作出具体行政行为的时限;

　　(三)规定行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。

　　——设专章规定了行政复议工作的指导和监督

　　为了加大对行政复议工作的指导监督力度，保证行政复议工作的顺利开展，草案主要作了五个方面的规定：

　　(一)行政复议机关应当加强对行政复议工作的领导。行政复议机构在本级行政复议机关的领导下，按照职责权限对行政复议工作进行督促、指导;

　　(二)县级以上各级人民政府应当加强对所属工作部门和下级人民政府履行行政复议职责的监督。行政复议机关应当加强对其行政复议机构履行行政复议职责的监督;

　　(三)规定行政复议机关可以向有关机关提出纠正相关行政违法行为或者做好善后工作的意见书，有关机关应当在法定期间内通报落实情况;可以向有关机关提出完善制度、改进行政执法的建议书;

　　(四)规定县级以上各级人民政府行政复议机构应当定期向本级人民政府提交行政复议工作状况分析报告;

　　(五)规定下级行政复议机关应当及时将重大行政复议决定报上级行政复议机关备案。[page]