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行政复议利害关系人判定标准

来源:找法网 2013-02-19 14:54:08阅读数:

在我国的司法实践中,是否具有利害关系是判断起诉人是否具有行政诉讼原告资格的普遍标准。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定,与具体行政行为有法律上利...

  在我国的司法实践中,是否具有利害关系是判断起诉人是否具有行政诉讼原告资格的普遍标准。

  最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定,与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以提起行政诉讼。行政复议同样采用了这一标准。根据《行政复议法实施条例》第二十八条的规定,申请人与具体行政行为有利害关系的,行政复议机关应当受理申请人提出的行政复议申请。

  何为利害关系人?《行政诉讼法》及其相关司法解释对利害关系人的范围作了界定,但《行政复议法》及其实施条例尚未对行政复议利害关系人的认定标准、参与复议的方式、受保护的限度等问题作出明确规定。

  一、申请权、提出条件与受理条件

  要想准确认定利害关系人,首先要明确判断标准。在实践中,许多复议机关错误地认为申请人与具体行政行为有利害关系才能提出行政复议申请,这显然提高了行政复议的门槛。

  根据《行政复议法》第九条的规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以提出行政复议申请。由此可见,公民、法人或者其他组织只要认为具体行政行为侵犯了其合法权益,就有权提出行政复议申请。行政机关的具体行政行为与公民、法人或者其他组织想要保护的法律权益是否具有法律上的因果关系,不是行政复议申请权形成的客观要求。

  提出条件即申请人提出行政复议申请应具备的基本条件。与具体行政行为具有利害关系,同样不是申请人提出行政复议申请的要求。《行政复议法实施条例》第十九条、第二十条规定了行政复议申请书应载明的事项,包括申请人基本情况、被申请人的名称等,只要求材料齐全、表述清楚,不要求申请人与具体行政行为具有利害关系。

  受理条件是复议机关初步审查和决定是否受理行政复议申请时考查的内容。根据《行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项的规定,申请人与具体行政行为有利害关系是受理条件之一。

  由此可见,与具体行政行为有利害关系,是受理审查环节适用的标准。

  二、利害关系标准的法律分析

  在实践中,并不是所有利害关系人都能作为行政复议的申请人,需要根据案情具体判断。《行政复议法实施条例》对《行政复议法》作了进一步补充,明确了与具体行政行为有利害关系的情形,但没有规定判断利害关系大小的标准,导致复议机关在判断利害关系人是否属于行政复议申请人时缺乏依据。

  笔者认为,为加大对公民、法人或者其他组织合法权益的保护力度,复议机关在判断利害关系人是否具有申请人资格时应体现扩大保护范围、加大保护力度的法律精神,借鉴行政诉讼立法、权威解释和法理分析综合考虑。

  目前,行政诉讼原告的确定标准包括法律利益标准、事实利益标准和双行标准等。法律利益标准以法律上值得保护的利益为核心,当事人在法律上值得保护的利益如果被侵犯就有原告资格。事实利益标准考查当事人的事实利益是否受到侵犯或受到不利影响,事实利益受到侵犯的当事人有原告资格。双行标准综合考虑法律利益和事实利益。由此可见,利益是否受到侵犯是判断当事人是否具有原告资格的关键。笔者认为,应将这一判断标准引入行政复议。

  实际上,利害关系体现的是申请人利益与具体行政行为的关联度问题。不同的主体与同一具体行政行为有不同程度的关联。例如,在公司法定代表人变更登记中,原任法定代表人、新任法定代表人、公司股东、公司监事等均与变更登记行为有关联,但关联程度不同。

  笔者认为,判断申请人利益与具体行政行为的关联度应注意以下几点:

  第一,法定性。行政复议考查的利益是行政法律范畴内应受到保护的利益,而不是事实利益。

  第二,关联性。当事人受到侵犯的利益必须与具体行政行为具有法律上直接、充分的联系。

  第三,特定性。当事人主张的权利应是其自身的权利,而不是他人的权利,也不能是社会公共利益。

  三、 不同案件的判断标准

  (一)行政处罚类行政复议案件

  一般而言,行政处罚案件的利害关系人比较明确,行政处罚行为的相对人就是行政处罚案件的利害关系人。按照传统的行政复议受理标准,被直接处罚的当事人就是行政处罚案件的利害关系人。

  在实践中,工商机关在制作行政处罚决定书时,会对当事人的违法行为进行描述,不可避免地会提及案件涉及的其他主体,如在认定商业贿赂行为时提及受贿方,在认定销售不合格产品行为时提及生产者等。笔者认为,这些在行政处罚决定书事实认定部分被提及的主体,同样可以成为行政复议的申请人。

  (二)行政许可类行政复议案件

  行政许可行为通常涉及多个民事关系,影响多个主体的权利。例如,设立登记中的投资人合作关系,股东变更登记中的股权转让关系,注销登记中的债权债务关系等。

  不过,有些主体虽然是行政法意义上的利害关系人,却没有直接的民事权利。例如,公司变更登记法定代表人后,公司股东委派的原法定代表人要求撤销该法定代表人变更登记。原法定代表人虽然受到变更登记行为的直接影响,但由于其对法定代表人这一职务的取得不具有直接的民事权利,因此不能成为行政复议的申请人。

  有些主体虽然不是行政法意义上的利害关系人,却具有直接的民事权利。例如,在公司注销登记中,公司的债权人虽然不是注销登记行为的直接相对人,但公司注销登记会直接影响债权人的合法权益,债权人可以提出行政复议申请。

  笔者认为,在认定行政许可案件的利害关系人时,应以行政法保护的直接利益为判断标准。

  (三)履行法定职责类行政复议案件

  目前,工商机关对举报人是否可以就履行法定职责行为提出行政复议申请有较大争议。

  在实践中,有很多举报具有公益性,如举报无照经营行为等。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的规定,在对举报的违法行为作出处理决定后,应当将处理结果告知举报人。这一规定使得公益举报人转变为工商机关具体行政行为的相对人,也使举报人取得了行政复议申请人资格,无形中扩大了行政复议的受案范围。

  笔者认为,这类举报人不能提出行政复议申请,只能对工商机关履行法定职责的行为提出异议。需要注意的是,如果举报人确实有实体权利,则应区别对待。

  (四)信息公开类行政复议案件

  《政府信息公开条例》施行以来,信息公开类行政复议案件数量增多,范围变广。出现这一情况的原因是《政府信息公开条例》对信息公开申请人的范围没有作出界定,无形中扩大了此类案件的行政复议申请人范围。笔者认为,应对相关法律、法规进一步完善,对信息公开申请人的资格予以明确。

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