监护权纠纷引发的对未成年人民事法律援助思考

　　2007年下半年，丰台区法律援助中心接连受理了两起未成年人监护权纠纷案件，虽然当事人的申请按照《法律援助条例》及相关补充规定不属于援助范围，但鉴于申请人家庭经济状况、案件的特殊情况及案件所牵连的相关问题(如抚养费给付、未成年人户口问题)，丰台区法律援助中心均给予了法律援助，但两起案件的最终结果却在意料之外，由此引发了笔者对未成年人民事法律援助的一些思考。

　　一、 案情回放

　　案件一：当事人申某，男，14岁。申某的父亲和母亲蔡某于1993年结婚，同年申某出生。2005年，申某父母离婚，申某由父亲抚养。

　　2007年3月，申某的父亲因病去世，蔡某拒不履行抚养申某的法定义务，不支付任何抚养费用且长期在外地居住，致使申某无人抚养，因申某无其他亲属，所以处境甚是凄凉。于是，作为长期抚养申某的长辛店镇村委会起诉蔡某，请求法院撤消蔡某作为申某法定监护人的资格，并依法另行指定监护人。

　　案件二：当事人刘某，女，12岁。刘某的父亲和母亲逯某于2000年7月7日经法院调解离婚，确认双方婚生女刘某由父亲抚养。2001年刘某的父亲因病去世，刘某一直由在京居住的祖父母抚养。此外，早在刘某出生5个月后，母亲逯某即经常离家出走，下落不明，对刘某从未履行任何监护责任与抚养义务。刘某自幼便一直跟随祖父母共同生活，由祖父母实际监护、负责照料。因逯某系黑龙江人，其不作为的行为致使其女刘某至今无法申报户口，给其生活、学习造成了难以克服的障碍。于是，刘某的祖父母起诉逯某，请求法院撤消逯某作为刘某法定监护人的资格，并判令祖父母取得对刘某的监护权。

　　二、 处理结果

　　两起案件在相关当事人申请法律援助后，丰台法律援助中心均指派了律师代理此案。申某的案件(案件一)丰台法院受理并开庭审理，无裁判，法官劝说当事人撤诉，向当事人讲明可由村委会另行指定监护人。村委会撤诉后，蔡某于2007年12月5日向村委会写了一份不能抚养申某的声明，并愿意将自己在村里的一间房屋出租，租金作为申某的抚养费。目前，村委会指定申某的伯父为申某的监护人。

　　另一起刘某的案件(案件二)由于种种原因最终都未能予以立案。目前，因没有法院的判决，刘某的户口问题依然未能解决。

　　三、对未成年人监护权撤消变更的思考

　　两起案件虽然情况各异，但是在关键问题上却高度一致：即都是在法定监护人(父母)一方死亡、一方不履行监护职责的情况下，由代为履行监护义务的当事人要求撤消不履行监护职责的监护人资格。那么，对未成年人的监护权能否撤消变更?针对这种情况，有些人(包括受理、审理这两起案件的法官，尤以审查受理案件二的法官更为突出)认为父母是天生的法定的监护人。这种监护资格是天生的，法定的，是不能撤消的。只在夫妻离异的情况下，出现如下情况的未与子女共同生活的一方经法院认可才取消其监护权：对子女有犯罪行为的，对子女有虐待行为的，对子女明显不利的。所以两起案件母亲对未成年子女的监护权都不能撤消。[page]

　　对此，笔者却认为这种情况的监护权可以撤消。关于“撤消变更监护权”的法律依据主要有：

　　1、《中华人民共和国民法通则》第18条：“监护人应当履行监护职责，保护被监护人的人身、财产及其他合法权益，除为被监护人的利益外，不得处理被监护人的财产。监护人依法履行监护的权利，受法律保护。监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的，应当承担责任;给被监护人造成财产损失的，应当赔偿损失。人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人的资格。

　　2、《中华人民共和国未成年人保护法》第53条：“父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益，经教育不改的，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销其监护人的资格，依法另行指定监护人。被撤销监护资格的父母应当依法继续负担抚养费用。

　　3、最高人民法院关于执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见第20条：“监护人不履行监护职责，或者侵害了被监护人的合法权益，民法通则第十六条、第十七条规定的其他有监护资格的人或者单位向人民法院起诉要求监护人承担民事责任的，按照普通程序审理，要求变更监护关系的，按照特别程序审理;既要求承担民事责任，又要求变更监护关系的，分别审理。

　　未成年人监护权的变更是未成年人在自己自然出生至长至成年这一阶段基于特定的情况而使其监护人发生变化。监护权是民事主体享有的一种与特定人身相联系而又不具有财产内容的一项民事权利，包括人身权和财产权的监护。人身监护权是保护和管教未成年人的权利，如住所决定权，惩戒权，身份行为和民事行为的代理权，同意权等。财产监护权则是为维护未成年人的利益而保护管理未成年财产的权利，如处分使用，收益权等。

　　基于此，未成年人的监护权主体可以是父母，当然也可是父母以外的人，如住所地的村民委员会或是父母所在单位。那么，未成年人监护权的撤消变更前提可以有三种情况：一是现有的监护人丧失了监护能力。例如，无生活来源，失去劳动能力，智力有障碍。二是监护人不履行监护权，即监护人有能力但不履行监护的职责，如有经济能力，但不支付，对未成年人生活，学习，成长不管不问。三是由于失去监护人。有的未成年人由于发生了不可预料的事情，从而失去了监护人等。这种情况下，由谁来代替，都有哪些人可以代替，怎样来代替，是否要通过法院或是民政等有关部门来解决?监护权人变更的途径是什么呢?笔者认为，在上述三种情况下，由于未成年人正处在人生的重要时期，生理和心理都在发生变化，若没有监护人，那么就不利于未成年人健康地成长。这就需要有人来代为行使监护权，对他的人身和财产进行监护。那么监护的主体可以是未成年人的近亲属，或是住所地的基层组织，居委会，村委会等。通过诉讼的途径来确定监护权人，来使未成年人的权益确实得到保障。[page]

　　四、 当前未成年人民事法律援助存在的问题及建议

　　透过两起未成年人监护权案件，可以看出当前在民事法律援助方面对未成年人的保护力度尚显薄弱。仅以丰台区法律援助中心为例，2007年，共受理刑事法律援助案件223件，其中有关未成年人的为216件，占刑事法律援助案件高达97%，对未成年人在刑事方面的法律援助保护可见一斑。反观民事法律援助，2007年，共受理民事法律援助案件228件，其中有关未成年人的为8 件，仅占全年民事法律援助案件总数的3.5%，且未成年人的民事法律援助案件大多为索要抚养费。难道未成年人的民事法律问题只有抚养费纠纷么?当前，随着未成年人监护权问题、未成年人财产纠纷、肖像权纠纷等问题增多，结合两起未成年人的监护权案件，笔者认为造成当前未成年人民事法律援助单一状况的原因概括起来主要有以下几点：

　　1、法律援助范围尚不宽泛。目前，在受理法律援助申请时，主要依据国务院2003年出台的《法律援助条例》(以下简称《条例》)和北京市政府京政办发[2007]54号《关于公民申请法律援助经济困难标准和事项补充范围的意见》(以下简称《意见》)。对于刑事法律援助保护可以依据《条例》第十二条的规定“被告人是未成年人而没有委托辩护人的，人民法院为被告人指定辩护时，法律援助机构应当提供法律援助，无须对被告人进行经济状况的审查”。所以对未成年人的刑事法律援助较为到位和全面。而受理民事法律援助主要是根据《条例》的第十条第四项“请求给付抚养费”和《意见》“未成年人请求人身损害赔偿的”及“因家庭暴力、虐待、遗弃等违法行为造成损害请求赔偿的”可申请法律援助。据此，对未成年人的民事法律援助保护只有两类：一是有关索要抚养费的问题;二是有关人身损害赔偿问题。那么，随着未成年人民事法律问题的逐渐增多，如监护权问题、侵犯未成年人财产问题、未成年人继承和受遗赠问题等，仅对其进行两类问题的法律援助显然不足以应对社会的需要。所以，扩大对未成年人的法律援助范围是新形势下面临的一个重要任务。

　　建议：根据2007年6月1日起施行的《中华人民共和国未成年人保护法》第五十条的规定“公安机关、人民检察院、人民法院以及司法行政部门，应当依法履行职责，在司法活动中保护未成年人的合法权益。”及五十一条的规定“在司法活动中对需要法律援助或者司法救助的未成年人，法律援助机构或者人民法院应当给予帮助，依法为其提供法律援助或者司法救助。逐步放宽对未成年人案件范围的限制，最大限度地对经济困难的未成年人提供民事法律援助。[page]

　　2、相关职能部门之间沟通协调尚有欠缺。目前，我区司法局在未成年人刑事法律援助保护上与区检察院、区法院之间的协作配合运转良好，在全市首创了在审查起诉阶段的法律援助和对未成年人犯罪嫌疑人进行社会调查等几项创新，收效较为明显，保护较为到位。然而今年的两起民事法律援助案件(监护权)却暴露出了各部门之间的沟通协调问题，就刘某的案件(案件二)而言，公安局—法院、法院—司法局之间在未成年人保护上的沟通协调上就不顺畅。刘某的祖父母想通过法院判决来确定自己的监护资格，从而符合公安局的要求(只有法院判决祖父母有监护权，才能将刘某的户口上到祖父母户上);在立案过程中，司法局(法律援助中心)与法院在能否撤消法定监护人的监护权上存在认识上的不一致，缺乏必要的沟通协调机制，导致最终未能解决问题。

　　建议：根据《中华人民共和国未成年人保护法》第五章司法保护的精神，建立相关职能部门对未成年人民事法律保护的沟通协调机制及个案的协商处理机制，保护未成年人合法权益。

　　3、对“小额爱心”基金保障与宣传力度尚显不足。当前，北京市青少年法律援助与研究中心设立在丰台区致诚律师事务所，在辖区未成年人保护方面发挥了重要作用。中国未成年人法律援助与保护专项基金下设的“小额爱心”基金(香港慈善人士捐助)，也已在丰台法院少年庭的审批下对未成年人受到人身损害得不到赔偿及因家庭困难无经济能力接受教育等未成年人进行过捐助。但就该基金如何申请及审批条件，大多数公众却并不知晓。

　　建议：随着对未成年人民事法律保护的日趋完善，机构、社团、援助中心及法院在为未成年人申请使用专项保护基金上应不断完善制度，应建立多部门申请基金制度，为未成年人提供更好的保护与服务。