完善立法程序是我们的必然选择
法治原则作为现代国家的立国原则和必然追求，它要求国家行政机关依法行政、国家司法机关依法执法。因此，行政机关与司法机关严格行政和执法的基础是国家立法机关制定的法律。如果没有立法机关的立法活动，任何行政和执法便会失去合法存在的依据。人们选择立法程序就在于它在立法机关中给立法者提供一个民主讨论、公正表决和议事的场合与机会;保证多数人的意见能形成合意，少数人的意见得到尊重;公众能参与立法;通过规范立法机关的活动提高其效率，迅速、及时、高质量的立法。正如美国议会程序的缔造者之一杰斐逊所指出的：立法程序提供了稳定的立法决策的规则，它分配权力、避免冲突，保障立法的合法性。
一、 完善立法程序的必要性
(一)立法程序是立法权有效行使的内在需要
任何未经程序化的法律权力或权利，就其积极意义而言，充其量是一种法律“宣言”;就其消极意义而言却可以成为滥用权力或者侵害他人权利的依据。因此，法律权力或权利只有化解到程序之中，化解到具体的步骤、过程、方法之中，才能成为有明确界限、有可资奉行的标准的权力或权利。同样如此，当立法权处于非程序化、非过程化的状态之中，立法权的正当行使只能是一种偶然，而立法权的不正当行使或滥用则成为必然。立法自身的特殊性、立法影响的深远性、立法机关结构的独特性和组成人员的广泛性，使人们必须抛弃立法的任意和无序状态，将立法活动规范化，从而保证民主地讨论、公正地表决、公开地议事、高效而科学的立法成为现实。
(二)立法程序是立法机关自身存在和运转的必然要求
现代社会，立法机关要有效地行使好立法权，就必须在民主与公正的前提下，果断行事、迅速决议，使立法反映时代的脉搏、体现时代的精神，以满足市场经济和社会发展的需要。然而，立法机关组成人员的众多性，会议时间的有限性、议事范围的广泛性、立法对象的复杂性和技术性，却又易于造成立法机关效率的低下，聚而不议、议而不决的弊端。为了解决这些矛盾，通过立法程序使来自社会各方面的意见都能得到表达和尊重，以维护立法机关的权威，提高立法机关的议事效率。
二、当前立法程序存在的问题
我国立法程序在党的十一届三中全会以后有了实质性的发展，宪法、组织法、人民代表法、以及先后制定的全国人民代表大会议事规则、全国人民代表大会常务委员会议事规则、国务院行政法规制定程序、规章备案程序的规定以及省级人大及其政府有关地方性法规、规章制定程序的规定极大地改变了长期以来我国立法程序过于简单、操作性差、程序要求与实体要求相脱离的状况。但是，从当代立法程序的民主、科学、效率三大特点来看，我国的现行立法程序仍有其完善的余地。[page]
(一)立法项目单一，部门利益突出。进入立法机关中的法案的提议者通常是源于自身的角度和需要而提出立法要求的，难免会考虑不周。因此，有必要使法案在立法程序的各个阶段内，尽量吸收众多立法者积极参与，克服因法案起草人个人知识水平和认识能力的差异而造成的法案的疏漏。立法不能单纯追求数量，必须追求质量。立法太多并不是一件好事情，法律法规的关键是要管用和易记。
(二)议案的提出数量与议案进入议程的数量之间存有障碍。尤其是由代表、委员提出的议案大大低于由国家机关提交的议案比例。从客观上讲，人大及其常委会会期较短、代表和委员提交的立法议案由于无法得到立法工作者的帮助而缺乏完整系统性，这都妨碍了代表、委员直接提出的立法议案进入议程，代表或委员仅仅有审议他人提交的立法案，这无疑扼制了代表、委员直接提出议案的积极性。
(三)立法程序的整体结构缺乏有效性。立法机关会期有限，立法需求骤增使得每一立法案的单位审议时间下降。目前地方立法机关仍然将法案的重心压在全体会议，而非委员会会议，为此，立法案审议则事无巨细一并经过常委会会议。尽管每一法案一般经过两次常委会会议审议，许多立法案仍未经认真审议便仓促通过，立法质量不高，以致人们空有加快立法的激情而无加快立法的程序。为此建议将二审制改为三审制的呼声越来越高。
(四)立法程序中的审议、合议性较差。
目前立法案审议仅仅具有讨论的意义，而无充分合议的意义。不同代表、委员因其社会地位、经济状况和其它状况的不同，对立法案有着明显不同的理解了和影响力。立法程序在服务于及时有效合议，服务于不同立法者享有同等的立法影响权等方面作用有限。
(五)立法程序没有有效保障立法成果科学化的机制。立法中对公众听证、专家参与仍然有随意性，立法审议中人们花费在重大的立法决策上的时间少于花费在枝节、语词上的时间。在立法工作有限、立法数量有限的过去尚能将就，但在加大立法步骤的今天，只有完善立法程序，才是我们的选择。
三、进一步完善立法程序的思考
(一)强化立法程序的民主制度
规范立法的立法程序作为立法机关所必须遵循的方法、步骤，不但自身是民主的，而且其自身民主的实现也要基本的民主制度加以保证。如代表的特殊人身保障、言论自由和表决保障体系等。这些制度虽然不能完全由立法程序规定而由宪法或其它的法律加以确立，然而有了这些制度，才能保证立法程序中的民主真正落到实处。现有立法程序在保障立法者的特殊人身权、言论自由和表决自由，以及提案权等方面作出了努力。但是，立法者的了解权、合议权、修正案的权利未得到重视。仅有发言权而无直接通过立法程序修正法案将其意志融入法条的权利，仅有劝说权而无实质性的修改权，立法权仍然是不完全的。为此，我们应该在扩大立法程序的民主性方面作如下努力：[page]
1、拓宽渠道，保障相对数量的由代表、委员提出的立法案进入立法议程。
2、保障代表、委员充分了解立法的意图、目的和措施。
3、保障代表、委员在委员会的机制内积极发挥影响力。
4、逐步建立修正案制度，保障代表、委员直接地影响立法内容，将其代表的社会团体的利益和要求正当地反映到立法案中去的权利。
(二)提高立法程序的效率
要实现立法的及时性，有效地划分立法阶段，最大限度地使用立法机关的宝贵时间是必要的，同时在立法机关的整体结构上，大会审议与委员会审议并重，这将缓和立法需求与立法时间有限的矛盾，又不失会议拥有的立法决定权。
1、要科学规范立法机关的会议。会议是立法机关工作的主要方式，非经合法的会议，任何人不得对任何问题进行决议。因此，立法程序要合理设计、规范立法机关的会议制度，如开会制度，集会制度，会期制度，合理分配每一个会期、每天开会的时间;会议中代表、委员发言的主题引导、顺序、次数、时间及考勤，规定表决、质询、听证时间，以实现会议的整体效率。会议的发言应公示化、透明化以检验发言人的水平，同时也增加了发言人的压力、动力和责任感。
2、要发挥各委员会在立法中的积极作用。立法机关面临着繁重的立法任务，每年都要收到大量的法案，这些法案本身又有轻重缓急、成熟与不成熟、先来与后到之分。在立法机关的结构体系中，委员会是最为重要的，它在立法活动中起着举足轻重的作用。为了缓解立法需求与立法供给之间的矛盾，一是在立法程序中加大各委员会的积极作用，将其全体会议的时间花费在立法的重大决策上和重大立法案上。二是按代表、委员的兴趣专长分组加入到各委员会，负责审议专类议案，最后由大会在以各委员会审议报告的基础上，从全局出发加以判断。这样既可以避免外行立法的弊端，还可以减轻立法机关的工作压力，提高立法质量。
(三)强化立法程序的科学性
1、坚持立法听证制度
立法必须公正地调整各种利害关系，协调各方面的利益，满足各方面的愿望和要求。然而，立法机关的代议性不可能使每一个公民和利害关系人直接参与到立法机关中给公众提供陈述其意见的场合和机会;地方立法机关要坚持走群众路线，通过听证的方式广泛听取各方面意见，力求使制定的地方性法规严谨周密、切实可行。
2、实行立法助理制度
现代立法的专业性和技术性很强，不可与昔日而比。然而立法机关中的代表、委员来自社会各个阶层，不可能也没有必要成为立法专家，所以立法助理制度应然而生。深圳、重庆等地以立法专家为基础的立法助理队伍，依其在立法领域中的专长，帮助立法机关及其代表、委员履行职责，完成立法任务，提高立法质量，不失为实现民主的立法与科学的立法统一的一条新捷径。我们可以聘请3—5名资深望重的法学专家负责为人大常委会会议审议每一个立法草案提供一个相对独立全面的立法必要性的公正报告，为参会者审议草案提供强有力的支撑。[page]
3、多搞专家立法和委托立法
立法是一项系统的大工程，可以招标的方式提出，并在网站和新闻媒体上公布，发动全社会共同参与。立法中政府的相关部门要尽量回避，要多搞专家立法和委托立法，可邀请大学教授、法学专家、律师、社科院的有关人员参加立法，严把质量关。
4、立法调研形成制度化以提供所需的材料
现在的立法草案说明过于粗糙，可行性论证不够，有的是在回避矛盾;立法的必要性分析不透彻，问题和矛盾是什么讲不清楚，缺乏相应的依据和前期相关的背景材料;照抄照搬上位法立法的现象时有发生，有的甚至还很严重。因此，有必要大兴立法调研之风，切忌闭门造法。
5、增加立法成本的分析
立法是社会资源的综合投入，是一种反复追加、持续消耗的社会投资。就立法过程中，从法案的提出到法律的公布都要消耗人类社会的有限资源，使立法成为纯消耗性行为。法律的实施更需要社会财富和人力的不间断投入。如果立法的成本低于收益时，它就是有效益的，反之则亦然。任何一种法律在制定之时都要考虑现有社会及公民对法律实施的承受能力，考虑到不同法律措施之间的成本差异、成本与收益之间的关系。所以在法案提出时，让提案人或提交机关提供立法的成本分析，使得立法者能够清楚了解法案的科学性和可行性，以实现科学、理性的立法。
人大有很多资源有必要让社会和公众知晓，要充分发挥人大在立法中的主导性和主动性作用;要用好法律赋予的权力，在协调、宏观把握上加强人大的权威。地方人大在推进依法治省的民主进程中将大有作为。 (云南省人大常委会研究室宣传处 朱 珠)
