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荐举委任制的主要弊端

来源:找法网 2010-04-14 19:43:35阅读数:

改革开放以来,干部选拔任用制度经历了一个扩大民主由不规范到规范的改革历程并取得了显著成就。 1982年2月,中央组织部《关于中央管理的干部任免工作若干规定的修改和补

  改革开放以来,干部选拔任用制度经历了一个扩大民主由不规范到规范的改革历程并取得了显著成就。   1982年2月,中央组织部《关于中央管理的干部任免工作若干规定的修改和补充通知》提出“提拔任命干部,要走群众路线,广泛听取意见”。1986年1月,中共中央发出了《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》,提出“选拔党政机关领导干部的程序是:民主推荐,广泛听取意见,提出选拔对象;组织人事部门考察,党委集体讨论决定后按干部管理权限上报;上级组织部门进一步考察,然后提请党委讨论审批。”“选拔任用各级领导干部,都应先在本人所在单位干部和群众中进行民意测验或民主推荐,或者由上级派人下去广泛听取意见。推荐人选,应在充分酝酿的基础上,放手让群众提名;群众推荐,一般宜采取无记名投票方式。上级党组织应着重从政策上、方法上给予指导。在正常情况下,要充分尊重多数群众的意见,得不到所在单位或地区多数人拥护的,一般不宜列为提拔对象。”到1995年,中共中央下发《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》把民主推荐作为干部选拔任用的必经程序,并对推荐的程序、范围作出了明确规定,指出“选拔任用党政领导干部,应当经过民主推荐提出考察对象。民主推荐由同级党委(党组)或上级组织(人事)部门主持。换届时,民主推荐按照领导班子的设置全额推荐;个别提拔任职时,按照需任的职位推荐。党委(党组)或者组织(人事)部门在民主推荐的基础上,集体研究确定考察对象。确定考察对象时,要把民主推荐的结果作为重要依据之一”。

  不难看出,在整个干部选拔任用制度改革的指向上,始终是把扩大民主作为重要选择。听取群众意见由一般要求到具体规定,民主推荐由非必经程序到必经程序。沿着以扩大民主为主要指向的改革,最终以《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》为标志形成了以民主推荐 组织考察 决定任命为基本程序的干部选拔任用制度,可称之为荐举委任制。荐举委任制是对委任制的改造和发展,与委任制相比无疑具有更大的民主性和更高的科学性。但是,由于荐举委任制仍然是沿着委任制的方向,在其基础上进行修补式改造,因而,荐举委任制仍然存在着自身难以克服的缺陷。随着社会主义市场经济和社会主义民主政治的不断发展,这种以荐举委任制为主体的领导人才选拔任用制度就越来越显示出无法适应社会主义现代化建设对领导人才迫切要求的严重弊端。主要有四:

  一、缺乏领导人才资源合理配置机制。领导人才是一个社会中起决定作用的关键人才。在社会主义市场经济条件下,领导人才作为社会中重要的人才资源必须在全社会范围内实现最合理配置。以荐举委任制为主体的领导人才选拔任用制度,由于其自身存在着难以克服的障碍,难以实现领导人才资源在全社会范围内的合理配置。首先,民主推荐空间范围的局限性制约着领导人才资源的合理配置。目前,领导人才的推荐范围一般都局限于本地区、本部门、本单位,地区、部门、单位以外的优秀人才难以进入推荐视野,干部择优选拔受到较大区域和单位的范围限制,因而,也就无法选拔出最适合职位要求的领导干部。这种方式使一些单位人才积压而另一些单位则人才短缺;一些领导人才用非所长,而另一些领导人才则长非所用,从而导致人才资源的严重浪费。其次,民主推荐职位职责的模糊性制约着领导人才资源的合理配置。要使人才资源得到最合理配置,就必须按照职位的职责要求选配领导人才。人职匹配是人才使用的一条基本原理。现行的民主推荐由于缺乏对职位职责的明确分析,这样,在人才推荐时就会出现职位职责的明确性与实际要求的模糊性、职位职责的统一性与推荐人掌握标准的差异性的矛盾,从而使推荐出的人才与职位职责要求出现一定差距,无法实现领导人才资源的最合理配置。[page]

  二、缺乏领导人才的良性竞争机制。这是荐举委任制的领导人才选拔任用制度另一主要弊端。首先,荐举委任制考察人选的产生方式导致缺乏良性竞争。在以荐举委任制为主体的干部选拔任用制度中,优秀人才需要通过无法顺利产生优秀人选的民主推荐来产生,推荐对象就会以取悦参与民主推荐的对象为竞争途径和手段。干部在决定工作的价值取向时就会不以工作绩效为目标,而是以参与民主推荐的人员的利益倾向及个人喜好为标准,不以提高自身素质为基础,而是以取悦推荐人员为依归。这样的竞争必然是非良性竞争。其次,识人知人方式和途径的落后性导致领导人才缺乏良性竞争。按照人才学的一般原理,使用人才必须知人善任。而现阶段荐举委任制的识人知人的方式和途径仍然是以谈话考察为主体,缺乏适应现代社会所要求的科技含量。由于人才素质的考察与评判,更多地是决定于考察人,而不是科学的机制和标准,这就使一些非良性竞争者可以找到进行非良性竞争的空间和余地,把与考察人的联系与沟通作为进行竞争的主要方式,从而使领导人才竞争进入非良性状态。再次,人选确定的封闭性和集中性导致领导人才非良性竞争。目前,考察人选的产生权、人选素质考察权和评判权、人选安排的决策权都集中于主要领导和个别部门,由于传统的惯性和影响,具体的识别检测和任用决策过程,相对比较封闭和神秘,这也就为非良性竞争者通过各种非正常的途径和手段达到目的提供了机会和条件。在这种机制的作用下,那些以提高自身素质和取得工作成绩为价值取向的优秀人才就难以批量产生。

  三、缺乏领导人才的科学鉴别机制。按照荐举委任制选拔领导人才,人才的鉴别主要靠两个环节来实现。一是民主推荐;二是组织考察。从现阶段的客观条件看,这两个环节均难以完成和实现人才鉴别的目标和任务。首先,荐举委任制的民主推荐从理论上分析难以推荐出德才兼备的领导人才。民主推荐的假定前提是每位推荐人都出以公心并按照德才兼备的标准来推荐。按照民意学的基本原理,民主推荐是以利益为基本前提的。作为人们需要及其满足条件的概括,利益始终是民意形成的基本依据。运用这种原理分析民主推荐,其利益也是必然前提。荐举委任制的民主推荐均是仅在其领导对象或工作对象而非服务对象中进行,所反映的民意实为“官意”而非民意,通过这种方式产生的领导干部考察人选既难保证才能卓越,也难保证品德优秀。其次,现行荐举委任制的考察方式和途径难以鉴别出德才兼备的优秀人才。目前的考察一般都采取组织考察组通过谈话的方式进行。由于考察结果取决于考察主体的素质、能力和品德,这就使考察结果的真实性具有很大的或然性。具有较高领导人才鉴别能力并能够按照党的德才兼备原则进行检测和衡量的考察主体一般能够鉴别出优秀领导人才。而具有较高领导人才鉴别能力但不能按照德才兼备原则进行检测和衡量的考察主体,或愿意按照德才兼备的标准进行检测和衡量但不具备领导人才鉴别能力的考察主体,均无法保证考察出优秀领导人才。另一方面,在市场经济条件下,利益的多元化导致人们思想的复杂化而影响了考察信息的真实性,这种以谈话为主的考察方式在考察信息的真实性难以保证的前提下很难保证对领导人才素质的准确识别和检测。[page]

  四、缺乏领导人才选拔任用有效监督机制。首先,民主推荐结果运用的或然性决定了难以实行有效监督。按照荐举委任制的制度规定,通过民主推荐确定考察对象,既要把推荐结果作为重要依据之一,又要防止简单以票取人。这种办法就使民主推荐的结果运用具有或然性。由于民主推荐结果运用的或然性,必然导致考察人选确定过程的封闭性。而这种封闭性就使由少数人根据少数人的标准来确定考察人选,而多数人虽然参与民主推荐却又无法实现民主监督。其次,考察过程的封闭性决定了难以实行有效监督。现阶段的考察虽也强调广泛了解情况,听取群众意见,但由于考察方式的单一性,考察时间的有限性,以及考察传统的神秘性以致仍然具有封闭性。这种封闭性也就必然难以实行有效监督。三是确定领导人选过程的封闭性决定了难以实行有效监督。荐举委任制在改造委任制不足的同时也继承了委任制的缺陷,在对委任制入选产生方式引入一定的公开机制的同时也仍然保留着委任制人选决定的封闭性和神秘性,广大干部和人民群众仍然无法对其实行有效监督。

  总之,现行的以荐举委任制为主体的干部选拔任用制度,无论从总体上来看,还是从具体的实施方式看,都与发展社会主义市场经济和社会主义民主政治的要求存在一定差距。因而,也就需要对其进行改革,增加其领导人才选拔任用制度的科技含量,提高选拔任用过程的公开程度,在继承传统领导人才选拔任用制度合理成分的基础上,对领导人才选拔任用制度进行全方位改革。

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