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把竞争机制引干部委任制的几点想法

来源:找法网 2010-04-14 19:34:45阅读数:

党的十三大明确提出对干部要实行分类管理。我国传统的干部任用方式委任制在改革的形势下,怎样扬其所长、抑其所短?怎样把竞争机制引入委任制,使其增进活力?这些问题不能

  党的十三大明确提出对干部要实行分类管理。我国传统的干部任用方式—委任制在改革的形势下,怎样扬其所长、抑其所短?怎样把竞争机制引入委任制,使其增进活力?这些问题不能不引起我们的思考,本文试说这个问题作些粗浅探讨。

  一、干部委任制的历史作用及其现实地位

  所谓委任制,简言之,是指干部管理权限逐级委派或任命干部,它的实质是领导人决定人选。我国对干部的这种任用方式始于建党初期,贯穿于整个新民民主义革命时期。无庸置疑,这种高度集中、简便易行的任免方式,对于保证我党在艰苦卓绝的战争环境里造就一大批干部,夺取革命战争的胜利起到了巨大的作用。建国后,委任制作为干部管理体制的主体一直沿用下来。应该看到,它在巩固新政权,建立社会主义的政治、经济制度中同样发挥了重大作用。以至如今,委任制仍然是我国主要的干部任免形式。据某省统计,目前在县行政区划里,委任干部占90%,在省管干部中,委任的干部也占75%左右。

  任何一个事物的产生、存在和发展总是有其客观依据的。委任制所以在干部管理体制中占据着重要地位,发挥了重大的历史作用,并继续在现实生活中发挥着作用,除了我国的历史传统和习惯影响外,就其本身而言,确有其特殊的合理性和优越性。择其要者,有以下几点:

  首先,方法简便灵活,决策效率高。同选任制相比,这一特点尤其明显。选任制要依据法律程序选举产生各类各级干部,既要受时间限制,又要受区域制约。比如,不是选区范围的公民,不能选为当地的行政负责人;党的关系不在该组织所属范围不能选为该组织的负责人。而委任制却不受这些条件的限制,只要工作需要,委任决策者认为人选条件合适,便能尽快作出任免决定。

  其次,便于政令统一,易于上下级沟通。上级及其领导机关委任下一级负责干部,不仅有利于树立上级领导机关的权威,顺畅地实行指挥,领导下级,而且也能增强下级干部对上负责的责任心。同时,委任者总是要在意志一致者中物色被委任者,这样就使上下级之间便于沟通合作,政令易于统一,从而比较有效地保证党的方针政策在执行上的连续性和一致性。

  再次,对于干部考察比较全面,质量较有保证。正常情况下,委任要经过组织人事部门的反复考核,听取领导、群众各方面的意见,党委集体讨论决定等一系列程序。况且长期以来,我们在委任制方面积累和制定了许多行之有效的规范。因此,一般说来,对干部的历史、现实、素质诸方面的考核较全面,从而保证了干部的质量。[page]

  最后,委任制有较高的权威性,易于得到社会认同。由于委任形式在我国的运行既长且广,群众已习惯于接受。加之它是以领导人或领导机关行使委任权的,这就易于得到社会的认可。此外,委任制较之选任、聘任、考任等形式,精力、财力耗费要小,也便于对干部统一管理等等。

  二、单一的干部委任制已日益显露了局限性和弊端,难以适应改革开放的新形势

  随着社会主义建设的发展和经济管理机构、行政管理部门的日益增多,特别是在我国政治、经济体制改革不断深入的形势下,以往单一的干部委任制难以适应形势的要求。从实践情况看,其局限性和弊端集中表现在以下几个方面:

  1、从委任干部的任用范围看,表现为狭小性,不利于政治上机会平等竞争的原则。委任制的委任对象一般来自领导者个人推荐、组织人事部门的推荐,以及上级有关部门的指派等等。这些渠道提供的候用人选不能不存在“天地小”的局限性,往往导致领导人在熟悉的部属中“相马”,而活跃在“大天地”中的“千里马”却可能无人问津,不能不使一些合格人选失去了政治上平等竞争的机会。其结果不仅埋没了人才,又可能给任人唯亲者以可乘之机。

  2、从委任的行为看,表现为封闭性,不利于发展社会主义民主政治。一个干部能否被委任到某一职位,通常起决定作用的是领导者个人和组织人事部门的视野和素质,以广大群众的意愿选择自己的领导人的机会很少。而且平常领导机关和组织人事部门进行的人事考核又带有神秘色彩,这就又降低了公开、公正、公平的民主化程度。这既影响了民主监督、公开监督的实施,反过来又淡化了人民群众参政、议政、选择自己的领导人的政治热情和民主意识,不利于社会主义民主政治的建设,而且也容易造成被委任者只对上负责、漠视群众,助长他们脱离群众的官僚主义作风。

  3、从委任干部的标准看,表现为易受长官意志影响的随机性,不利于贯彻任人唯贤原则。委任是委任者依据一定的用人标准选择委任者。因此,标准是否统一就成为衡量政治民主、平等竞争的尺度。从实践中看,我们不难发现这个“标准”易受委任者的主观随意性的干扰,不仅存在着“智者见智、仁者见仁”的现象,而且长官意志、个人好恶、感情亲疏等往往成了委任与否的“标准”。任人标准的随机性,就不能不出现“乱点鸳鸯谱”的弊病,从而导致“误用人才”或“人才流失”的问题。

  4、从委任干部的过程看,表现为人治浓于法治,不利于预防、避免用人问题上的不正之风。从总体上看,对干部的委任要由党委集体决定。然而实际上,往往以主要领导者的意见为主。这样做的结果,一方面容易造成人身依附关系、培植私人势力,另一方面又难以杜绝哪些精于搞关系、心术不正的人爬上高位,危害我们的事业。[page]

  5、从委任干部的结果看,表现为凝固性,不利于形成干部能上能下的风气。上级委任的干部,一旦任命,便成为某某级干部,只要不出大错,就终生为官。即使发现不称职者,也常用调动的办法安置,“乌纱帽”一经戴上,就很难摘下来。目前我国干部队伍中冗员庞杂,不能不同这一流弊紧密相关。

  三、引入竞争机制,增强委任制的活力

  从上述分析中告诉我们,对委任制这一形式,既不能“一切照旧”,但亦不必“一概废弃”。它仍然是我们需要使用的重要的干部任用制度。根据“无论实行哪种管理制度,都要注重实绩,鼓励竞争,民主监督,公开监督的原则”精神,如何对其实行正确的“扬弃”,在改革的实践中逐步完善它,迫切需要我们加以探讨解决。

  1、要逐步缩小并具体规定委任制任免干部的范围。为适应我国政治现代化进程的客观要求,我们在干部任用制度改革的总体指导思想上必须明确,用委任制任免干部的范围要努力缩小,其他任用方式要相应扩大。据此,我们就要考虑许多原来运用和目前仍在采用委任式任免的干部,可采用其他形式,以缩小委任干部的范围。比如目前各地已逐步实施的政府机关业务类公务员可采用考任制形式;企事业单位领导干部的任免可采用考任制、聘任制、招标承包制等形式;群团组织的负责干部可以完全采取选任制的形式。另外,应根据我国干部队伍的结构特点,具体规定委任范围,以及委任制同其他任用形式的比例关系,并使之形成法规,便于执行。当前应该把“必须使用”委任制任用干部的职位明确起来,比如党的各级职能部门、各级国家权力机构、行政机构、司法机构、军事机构等政治机构的职能部门的领导职位。第二步再把“可以使用”委任制任用干部的职位从宜用其他任用形式的干部职位中分离出来,凡是能用其他形式任用干部的职位,一般不用委任形式。然后再拟定出委任形式同其他任用形式的比例关系。南斯拉夫从七十年代起就逐步取销了委任制,但客观效果并不好,导致分散主义。匈牙利采用委任方式任用的干部约占干部总数的20%,其结果比较理想。鉴于他们的经验教训,我们在干部任用方式的改革中,既要在严格职位分析的科学基础上采用与不同职位相应的任用方式,又要在正确处理民主与集中、民主与科学的基础上适当运用委任。从我国的实际情况出发,应努力建立既有利于民主政治建设,又有利于党和国家必要的集中统一领导和调节这一基本要求的干部任免制度。

  2、进一步扩大委任工作中的民主化、公开化力度,提高“透明度”。一是在人选推荐上要扩大民主化。要进一步实行多渠道、多层次、开放式地推荐人选,要把委任干部所具备的条件、标准交给群众,放手让他们推荐人选。要造成这样一种氛围:不仅领导干部推荐,也有专家、学者和其他群众推荐;不仅有组织人事部门的推荐,也有群众团体、民主党派的推荐;不仅乐于推荐别人,也勇于自荐。不管是谁推荐的,都要切实做到一视同仁,唯才是举。并要从制度上明确规定,凡是干部群众未推荐的人,一般不能列为委任的对象,真正做到把委任的干部建立在群众广泛的民主推荐之基础上。二是在实绩评定、考核上要扩大民主化,让群众直接参与对委任干部实绩的评定。当前各地在这方面已采取了一些行之有效的办法,如吸收广大群众参加民主评议;组织人事部门的跟踪考察;岗位目标考核;人大、政协有关部门参加的联合考察等,形成对委任干部的多视角、全方位的集体会诊、科学评定的局面。今后对这些方法要使之形成法规、防止仅将它视为“权宜之计”。此外,当前在实绩评定上要注意“定势”影响,防止把一时或一个时期取得的实绩凝固化,要经常进行定性定量的综合评定分析。还要注意把群众民主评定实绩的真实情况及时反馈给群众和干部本人,并把它作为干部优升劣降、奖勤罚懒的主要依据。值得指出的是,当前有些干部群众认为评议干部是“走形式”、“花架子”,流露“不感兴趣”的情绪,以至产生被愚弄的逆反心理,一个重要原因就是有的单位没有把绝大多数群众评定实绩情况同干部的优升劣降挂起钩来。因此,当前要确立群众民主评定、公开监督干部的权威,做到在正常情况下,一个单位或组织内,群众公认的实绩突出的干部予以晋升、奖励,反之则予以降职、免职或处罚,以激励干部群众监督、评议干部的政治热情,增强委任对象的竞争意识以及向人民负责的自觉性。三是在委任决策上要真正贯彻民主集中制原则。当前党的委员会在讨论、决策委任干部时,要严格做到:讨论干部的委任,必须有三分之二以上的法定人数到会;党委成员要出以公心,充分发表意见,在民主讨论的基础上按照少数服从多数的原则形成决议,不因个别人的异议而长期搁置优秀干部的委任,也不因个别人的临时动议仓促委任不合格的干部。在遇到有争议的委任对象时,党委要善于听取辅助决策系统—组织人事部门的综合考察意见,组织人事部门要坚持公道正派作风,防止“看脸色行事”,真正起到对干部委任的辅助决策、参谋助手作用,使领导的委任决策更加民主、公正。[page]

  3、贯彻平等竞争原则,不断增进委任制的活力。所谓平等竞争原则,主要是指排除各种外在因素,坚持任职条件面前人人平等。就是说每个公民在政治上都有平等竞争机会,在平等的条件下竞争,在平等的条件下被择优委任。要做到这样,首先就要明确规定委任的各类各级干部职位的任用标准规范,使之具体化、标准化,具有鲜明的可比性。从大的方面讲,我们有干部的“四化标准”,但由于目前还没有系统地把“四化”标准具体化,使“大标准”往往成了无法进行严格比照的“软标准”,使人们无法开展竞争,也难以做到对人的评定有一比较客观的、容易衡量、操作的尺度与方法。因此,今后对委任的干部,不管是哪一类哪一级的职位,都应按照干部四化标准,制订科学、具体、简便而明确的标准规范。比如这个任职标准既要有德、能、勤、绩方面的具体要求,又要有年龄、资历、受教育程度、身体状况诸方面的详细规定,使人们看得见、摸得着,从而把人才竞争建立在明确的客观标准之上,使参加者“有章可循”,委任者和监督者“有据可考”,真正体现公开竞争、平等竞争的原则。其次,要把竞争机制注入委任制度,还必须有法规保证。应把委任各类各级干部的条件、方法、形式、程序、权限等等,采用法律、条例、规范的形式公之于众,在公民的监督下保障实施,做到依法委任干部,消除过去委任干部中存在的那种主观随意性,使干部委任逐步走上法制化的规道。

  4、委任干部必须有明确的任期制,废除领导职务终身制。目前,苏联、东欧国家为适应改革,已经或正在着手改革干部任用制度,实行了领导职务任期制和轮换制,在废除领导干部终身制上已做了一些文章。我国在这方面已经建立了一些制度,并取得了可喜的成就。今后,我们对委任的干部,应进一步实行和落实任期制,要根据不同岗位、不同层次制定相应的任职期限。在任期内,要制定明确的岗位目标,并据此定期进行称职与否的岗位考核,发现不称职者的应及时撤换。任期满后,要依据任期目标进行全面考核,根据其实绩和其他条件,决定其升降或是否留任。过去我们常用易地安排不称职的干部,对废除干部终身制是很不利的。因此,如何安置不称职干部和确立“无功就是过”的新观念还需要下大功夫解决,真正体现对干部的委任做到“佼佼者上,平庸者让,不称职者下,谋私者撤”,唯有这样,才能有利于增强干部的进取心,树立紧迫感,提高工作效率;有利于从制度上解决能上能下,打破领导职务终身制,使我们的干部队伍永远生机勃勃。[page]

  我们在完善干部委任制时,还应考虑汲取选任制、聘任制、考任制等任用方式的长处,以弥补委任制的短处。比如考任制具有较强的竞争性、较充分体现公平、均等、唯才是举等特点,而这又正是委任制所欠缺的。因此,在采用委任方式委任干部时,就要考虑根据各类各级干部职位的具体要求,引进考任制的一些做法来选择干部,发挥其完善、改进委任制的促进作用。

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