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从"国家干部"到"公务员"的转变

来源:找法网 2010-02-24 12:36:40阅读数:

1986年春天,中组部万寿路招待所的一座小楼里,一场对中国政治体制影响巨大的改革正在酝酿根据中央的指示,中组部与原劳动人事部于1984年11月组织成立干部制度改革研讨小

  1986年春天,中组部万寿路招待所的一座小楼里,一场对中国政治体制影响巨大的改革正在酝酿——根据中央的指示,中组部与原劳动人事部于1984年11月组织成立“干部制度改革研讨小组”。这里,正是小组集中研讨的地方。研讨小组的任务是拿出一个《关于干部制度改革方案的构想》。

  1年后的10月,党的十三大正式提出,当前干部人事制度改革的重点,是建立公务员制度。

  再6年后,《国家公务员暂行条例》颁布实施;又12个春秋后,公务员法审议通过。

  2008年7月,国家公务员局成立。

  一步步足迹,深印如镜,见证了公务员制度——这个改革开放30年来干部人事制度改革最重大的成果之一,从诞生走向完善,记录了“国家干部”向“公务员”的嬗变。

  干部分类管理的产物

  阶段:理论研究

  定格记忆:上世纪80年代中期

  从建国到党的十三大召开前的近40年时间里,“国家干部”一直是中国老百姓羡慕的称呼、身份。

  “如果有了‘国家干部’这个身份,就有了‘吃皇粮’的资本。”老人们回忆,为着这个身份,多少人苦苦地追求,有时甚至使用“非正常”手段。

  “新中国成立以来一直实行高度集中统一的人事管理体制,凡由国家财政支付工资、以脑力劳动为主的工作人员,统称为‘国家干部’。”曾担任福建省公务员管理处处长的卢绍武告诉记者,那时所谓的“国家干部”队伍庞杂,包括党政机关工作人员、企事业单位管理人员及所有的专业技术人员,国家对他们实行统一的管理办法,统一调配,统一工资制度。

  “一是‘国家干部’这个概念过于笼统,缺乏科学分类;二是管理权限过分集中,管人与管事相脱节;三是管理方式陈旧单一……”党的十三大报告如是总结当时干部人事制度的主要弊端。

  用管理党政干部的单一模式管理这么庞大的干部队伍,忽略了各类人员在工作性质、社会责任、人才成长规律方面的不同特点。这种管理体制和管理方式不改变,既阻碍人才成长,也难以适应经济体制改革深入发展的要求。因此,分类管理势在必行。

  作为一个从研究提出公务员制度,到起草国家公务员暂行条例,再到起草公务员法全过程的参与者,原人事部副部长侯建良在其撰写的书中如此写道,“我国公务员制度是在邓小平关于改革干部人事制度的思想指导下,逐步深化干部人事制度改革的产物。”[page]

  1986年6月28日中央政治局常委会上,邓小平指示,在党的十三大上要拿出政治体制改革的蓝图。根据这个指示,同年9年,中央政治体制改革研讨小组成立。“这个指示直接催生了公务员制度。”

  1986年12月16日,作为中央政治体制改革研讨小组下设的七个专题小组之一的干部人事制度改革专题研讨小组成立。时任小组副组长、原人事部副部长戴光前说,经过认真分析总结和研究思考,专题组把干部人事制度改革的总体思路大体概括为三点:第一,对原有干部队伍进行分解,实行分类管理;第二,找准实行分类管理的突破口,首先建立起科学的国家行政机关工作人员的管理体系;第三,建立健全各项管理制度,实现人事管理法制化。

  正是基于这个认识,建立公务员制度被作为干部实行分类管理的突破口,首先提上改革日程。

  为什么叫“公务员”

  阶段:概念提出

  定格记忆:1987年

  当专题组将干部人事制度改革思路确定下来后,设计国家行政机关工作人员管理体系的基本框架也就成为下一步的重点。此时,一个无法回避的难题出现:这个管理体系叫什么名称好?

  “因为紧接着就要制定法规,名称必须规范。”侯建良介绍,此前的研究中,有人主张叫“国家行政机关工作人员”,或叫“国家行政机关干部”,有的主张叫“文官”,有的主张叫“公务员”。“专题组讨论时,一致的看法是不宜再叫‘干部’,最后讨论集中到到底是叫‘文官’好,还是叫‘公务员’好。”

  经过一番激烈的讨论,专题组最后一致同意采用“公务员”的叫法。在向中央政治体制改革研讨小组报送研讨意见时,专题组专门附上了《关于国家公务员的称谓》的说明材料,列举了三大理由:

  能较为贴切地体现国家行政机关工作人员行使国家权力、执行国家公务的特点,同时含有国家公共事务“服务员”、“勤务员”、“社会公仆”等意思;

  与“文官”相比,在观念和传统上更易为社会所接受。在群众的意识中,“官”常常是与“官僚”相联系的,有些贬义;

  与“国家干部”、“国家机关工作人员”相比,内涵清晰,便于确立。

  1987年5月20日,在向中央政治体制改革研讨小组汇报时,这个称谓与概念得到肯定,成为定论。之前已经修改到第10稿的《国家行政机关工作人员条例》遂修改为《国家公务员条例》。[page]

  党的十三大召开后不久,同年12月2日,《经济日报》刊发以专题组成员曹志、刘俊林、戴光前署名的长篇文章《建立有中国特色的国家公务员制度》。

  1988年3月25日,七届人大一次会议通过的《政府工作报告》中明确:“在改革政府机构的同时,抓紧建立和逐步实施国家公务员制度。”自此,建立国家公务员制度这项由党的十三大通过的决议,同时成为国家的决定。

  风雨中前行

  阶段:试点运行

  定格记忆:1993年

  应该说,1988年人事部的成立就是为了推行公务员制度。

  在七届人大一次会议上所作的《国务院机构改革方案》“说明”里,曾明确,为了推行国家公务员制度,强化政府的人事管理职能,组建人事部。

  从1988年人事部成立到1993年《国家公务员暂行条例》颁布这段时期,被看作是公务员制度的论证和试点阶段,也可以说是正式实施前的准备阶段。

  1988年4月,人事部正式成立,三定方案显示,承担或部分承担公务员管理的职责涉及11个司。人事部“把建立和推行公务员制度作为部的首要任务”。

  这年年底召开的全国人事工作会议上,人事部第一任部长赵东宛确定了建立和推行公务员制度的工作思路,提出“实行‘新人’新办法,‘老人’按新办法逐渐过渡”的方针。

  “新人”新办法首要一条就是对进入政府机关工作的人员,实行考试录用。

  1989年4月25日,人事部举行新闻发布会宣布:审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局等国务院六部门从6月份开始,将联合招考156名工作人员。公务员制度的试点在这六个部门展开。

  然而,发生在当年春夏之交的一场政治风波却差点让这一制度夭折。

  1989年的政治风波后,怀疑公务员制度是资产阶级自由化产物的言论开始在社会上散布。公务员制度推行的计划和部署被打乱。社会上对公务员制度能否最终实行产生怀疑。

  “赵东宛部长为公务员制度的可行性论证做出了重要贡献。”侯建良说,在赵东宛部长的带领和坚持下,人事部关于推行和试点工作的部署没有停,研讨与培训没有停,还加强了对公务员制度的正面宣传和向中央领导的汇报工作。“国务院六部门联合招考进行到笔试和面试阶段的时候,正是中央机关正常工作秩序受到政治风波严重干扰的时候。在那种情况下,招考工作能够如期举行,确实不容易。”[page]

  1991年10月18日,李鹏总理在会见到北京参加“东部地区公共行政组织”第十四届大会的各国代表团团长和该组织秘书长时,明确表示:“我国下一步的行政改革,还要逐步完善公务员制度,目前我国正在进行这项工作的试点。”

  这是自1989年政治风波后,中央高层领导第一次对外公开明确表示要继续推行公务员制度。

  公务员制度的推行工作终于度过了严冬,在春风吹拂下慢慢升温。

  据统计,到1992年6月,全国已有21个省市区选择了公务员制度试点单位。

  1993年8月14日,李鹏总理签署国务院令,批准发布《国家公务员暂行条例》。它的出台,标志着公务员制度由试点论证进入到了实际实施的新阶段,标志着公务员制度的正式诞生,在国内外产生了很大反响。

  随即宣传热和培训热在全国迅速掀起。有公务员说,自50年代以来,很少见到这样的学习热潮。

  同年11月15日,《国务院关于印发〈国家公务员制度实施方案〉的通知》提出,争取用三年或更多一点时间,在全国范围内基本建立起公务员制度。

  一年一个重点,深入人心

  阶段:推行实施

  定格记忆:1998年

  就在人们拥护赞赏考录制度之时,一种直指考录制度的批评在社会上流传:“一张卷子定终身!”对此,时任人事部部长宋德福的一句回应至今让很多人记忆深刻:“卷子总比条子强!”

  熟悉传统干部人事制度的人知道,推行公务员制度是一项重大改革,更是一项艰巨而又复杂的任务,涉及长期管理习惯的变化,也涉及许多人的利益调整。

  “比如考试录用制度,限制了机关进人的随意性;晋升制度对领导人员‘说了算’的习惯无疑是个冲击;辞退制度使一些不合格、不适宜的人员难以在机关混下去……”

  为了稳步推进公务员制度,顺利实施公务员条例,1993年春天走马上任的新部长宋德福与部党组研究决定,采取一年一个重点的推行方法。

  1994年重点抓考试录用制度;1995年重点抓辞职辞退制度;1996年重点抓交流轮岗和回避制度;1997年重点对竞争上岗及相关制度进行试点和探索;1998年以后则重点在制度完善、创新和提高队伍素质上下功夫。

  “把住‘进口’,管好‘楼梯口’,畅通‘出口’。”这句公务员管理工作者们今天经常念叨的经典之语,便是1995年宋德福部长对公务员制度推行提出的要求。他豪情满怀地说,要让人民群众真正看到推行公务员制度带来的改革开放的新形象、勤政廉政的新形象。[page]

  1997年8月14日,《国家公务员暂行条例》颁布四周年之际,人事部举行新闻发布会宣布:国家公务员制度基本建立。

  资料显示,到1998年底,有中国特色的国家公务员制度在中央和省、地(市)、县、乡(镇)五级政府机关基本建立。

  1998年,人事部整合了公务员管理职能,组建了公务员管理司,主要负责完善公务员制度。

  2003年8月13日,人事部在人民大会堂召开纪念《国家公务员暂行条例》颁布10周年座谈会。

  此时,社会各界已普遍认为,建立和推行国家公务员制度是一项成功的改革。

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