破解刑事赔偿难题

　　从“指数”看“行情”

　　统计分析显示，13年来，全国检察机关受理的赔偿申请和决定赔偿的案件数量总体上升，在出现两次增长高峰后趋于回落。第一次高峰出现在1998年至1999年间，当时修改后的刑法、刑事诉讼法刚开始施行，一批被收容审查人员得到集中处理，法院判无罪和检察院不起诉的案件上升较快，赔偿案件“涨幅”显著。随后，持续下降。第二次高峰出现在2003年至2004年，检察机关开展了清理纠正超期羁押的专项活动，一批被超期羁押人员提出了赔偿申请。

　　然而，决定赔偿的案件在实践中并非完全能够得到执行。

　　主观方面，受传统的政绩观和考评导向影响，赔偿义务机关或多或少存在“怕赔”、“不愿赔”的顾忌。最高人民检察院要求的“积极赔、主动赔、依法赔”，落实到基层检察院的“内化于心，外践于行”，需要一个观念转变和理念升华的过程。

　　客观方面，赔偿经费管理体制和支付方式的不合理，是造成赔偿执行难问题的根本症结所在。根据国家赔偿法和国务院《国家赔偿费用管理办法》的规定，各级财政应根据本地区实际情况确定一定数额的国家赔偿费用列入本级财政预算，由赔偿义务机关先行从本单位预算经费和留归本单位使用的资金中垫付后，再向同级财政部门申请核拨。调查显示，一些地方的市、县级财政尚未将赔偿费用列入预算，或者因财政困难而预算不足，当作为赔偿义务机关的检察院先行垫付后，申请核拨相当困难;一些地区尤其是中西部地区的检察机关为了执行赔偿决定，不得不挤占原本就十分紧张的业务经费甚至通过扣发工资、干警集资、以个人名义借款等方式筹措赔偿金，严重影响赔偿执行工作的正常开展。在80%以上的刑事案件集中在基层检察院和70%以上的刑事赔偿发生在基层检察院的现实下，“执行难”已非“态度好”所能承受之重。

　　赔偿经费管理体制和支付方式的不合理，是造成赔偿执行难问题的根本症结所在

　　确认之争

　　确认是赔偿的前置程序。请求赔偿义务机关自认其行为违法的确认程序，被戏称为“与虎谋皮”。类似的质疑，可以归结为：“自己当自己案件的法官”，公信力如何保证?法院的赔偿委员会与检察机关对有关法律文书能否直接视为确认存在的分歧，如何解决?在共同赔偿案件中，推诿扯皮现象如何避免?对该确认的迟迟不作结论，或者错误作出不予确认决定的救济质量和效率如何提高?

　　确认是多方的利益博弈。赔偿请求人绝对的积极主动遭遇赔偿义务机关相对的消极保守，会产生冲突。确认机关认为一些行为是否属于刑事赔偿的法定情形需要另行确认，而法院的赔偿委员会认为没有必要，会产生争议。

　　检察机关对赔偿请求人要求确认的请求是否符合国家赔偿法的相关规定，具有审查决定权。从这层意义上说，检察机关也要扮演好国家赔偿法执法者的角色，规范操作确认程序。

　　不予确认意味着不属于赔偿范围、不予赔偿。事关赔偿请求人的切身利益，检察机关对此加强了监督制约。

　　2005年12月，最高人民检察院出台了《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则(试行)》。“应当给予刑事赔偿而不依法确认或者不执行刑事赔偿决定的”，被纳入“五种情形”之一，接受来自人民监督员的外部监督。

　　2007年11月，最高人民检察院通报了不予批准某省人民检察院关于对一起刑事赔偿确认案拟作不予确认决定的办理情况，对其中适用国家赔偿法免责条款不当的理由进行了剖析，对提高各级检察机关办理刑事赔偿确认案件的执法水平和办案质量，发挥了积极的指导作用。

　　2007年，最高人民检察院还开展了对“不予确认、不予立案、不予赔偿”三类刑事赔偿案件的专项检查活动，进一步促进了检察机关执行国家赔偿法相关活动的规范化。

　　上述这些措施，可以解决检察机关内部的确认之争。而一些关于确认问题的争议，并非检察机关自身能够解决。

　　关于检法两家在确认程序上的分歧，主要集中在两个方面：

　　一是证据不足的撤销案件、不起诉案件或者判决无罪的案件，当事人就人身权受侵犯所提出的赔偿请求是否需要另行确认。检察机关认为，根据《人民检察院刑事赔偿工作规定》第八条之规定，应当对检察机关作出的逮捕、拘留决定有无侵犯人身权情形依法进行确认。对有证据证明有部分犯罪事实的人拘留、逮捕，或者对有证据证明有犯罪重大嫌疑的人拘留的，不予确认。法院则认为，此类案件应直接进入赔偿程序，无需再作确认。

　　二是法院判决中未认定为犯罪所得的财产，或者法院判决无罪的涉案财产，当事人提出返还被检察机关查封、扣押、冻结、追缴的财产的赔偿请求，是否需要另行确认。检察机关认为应当依法进行确认，对有证据证明查封、扣押、冻结、追缴的财产属于违法所得的，不予确认。法院则认为，法院判决不认定为犯罪所得或者判决无罪，本身就是确认，无需再作确认。

　　实践中，检察机关对上述赔偿请求作出不予确认的，一些法院的赔偿委员会也予以受理，并作出赔偿决定。

　　事实上，检法两家在赔偿范围的确定、免责条款的适用等方面也有一些分歧。在四川省人民检察院的一份专题调研报告中，就列举了若干具体问题。如证据不足存疑处理的案件是否应当赔偿;对致人轻微伤案件或贪污、受贿等职务犯罪案件中因犯罪数额达不到追诉标准的人实施的拘留、逮捕措施是否属于错误羁押;对采取监视居住措施的人实际限制人身自由，而最终作无罪处理，对当事人是否应当赔偿等。

　　也有一些争议，通过检法两家的协调和磋商得到了解决。如关于办理检法两家共同赔偿案件若干问题和刑事赔偿义务机关确定问题，“两高”联合出台了司法解释。河南省检法两家，则通过在召开刑事赔偿研讨会上达成基本共识的方式，对诸如公民因无罪被羁押并导致精神疾病的人身伤害，对此损害后果是否应当赔偿等问题，提出了指导性意见。然而，在河南可以得到赔偿，在其他省份则不然。

　　类似的争议，源于国家赔偿法的相关规定不够明确。认识的分歧，造成了执法的不统一，也增加了赔偿请求人索赔求偿的难度。因此，从立法设计上定分止争，被建议列为本次修改国家赔偿法的重要内容之一。

　　对症下药，重在治本

　　国家赔偿法的刑事赔偿功能，不仅在于承担国家侵权责任、保护当事人合法权益，还在于督促和警示行使侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关及其工作人员严格、公正、文明执法。

　　刑事赔偿集中的环节，也是刑事司法职权运行中的薄弱环节。13年来，检察机关决定赔偿的事由，九成以上集中在错误逮捕，违法查封、扣押、冻结、追缴财产和错误拘留这三种类型。其中，因错误逮捕而导致赔偿的占七成以上。

　　为预防和减少错误逮捕的发生，最高人民检察院制定了审查逮捕质量标准，开展了逮捕工作专项检查，规定职务犯罪案件逮捕必须报上一级人民检察院备案审查，并将职务犯罪嫌疑人不服逮捕决定的案件纳入人民监督员监督的“三类案件”范畴。

　　为预防和减少违法扣押、冻结财产的发生，最高人民检察院开展了集中清理扣押、冻结款物专项工作，制定了扣押、冻结款物工作规定，并将违法扣押、冻结行为列为人民监督员监督的“五种情形”之一。

　　此外，最高人民检察院还通过规定职务犯罪案件立案须报上一级人民检察院备案审查，从立案环节入手防止和纠正错误拘留;通过实行讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度，有效杜绝了刑讯逼供。[page]

　　在加强对自身执法活动的监督制约的同时，检察机关强化了对刑事诉讼活动的法律监督。针对近年来发现的冤错案件暴露出的问题，完善批捕、起诉环节讯问犯罪嫌疑人和证据审查、非法证据排除制度，开展了对刑讯逼供、超期羁押等违法行为的专项监督和服刑人员申诉专项清理活动等，在整个刑事诉讼过程中，通过强化法律监督促进了侦查、检察、审判、监狱管理机关及其工作人员执法水平和办案质量的提高，对预防和减少刑事赔偿案件的发生发挥了有力的监督保障作用。

　　尤其是过去的五年，检察机关坚持以解决制约司法公正和人民群众反映突出的问题为重点，以强化法律监督职能和加强对自身执法活动的监督制约为主线，为构建公正高效权威的司法制度不断创新工作机制，较好地扮演了主动加强司法自律的改革者角色。

　　为完善立法鼓与呼

　　最高人民检察院刑事申诉检察厅和法律政策研究室，多次参加了全国人大常委会法工委组织的有关国家赔偿法修改的研讨和论证，向全国人大常委会法工委报送了《关于完善刑事赔偿制度的调研报告》及代拟的国家赔偿法刑事赔偿部分的修改建议稿。

　　现行国家赔偿法无法解决的刑事赔偿难题，主要表现在“该赔没法赔”，“不赔更容易”和“十赔九不足”。

　　“该赔没法赔”的原因，是一些在刑事追诉过程中实际造成的损害，无论从宪法“尊重和保障人权”原则的精神，还是从社情民意反映出的人民意识来说，都应该由国家进行赔偿或补偿，但由于国家赔偿法未将其纳入赔偿范围，赔偿于法无据。比较突出的情形有，因拘留、逮捕以外的非法羁押、变相羁押(比如以监视居住为名限制人身自由)和实际羁押时间超过所判刑期的(包括刑期计算错误所致的)，无法申请国家赔偿;因证据不足作存疑不起诉的，当事人仍然处于有犯罪嫌疑的状态，曾经被羁押造成的损害，无法申请国家赔偿。

　　作为刑事追诉对象获取国家补偿的问题，只有在刑事诉讼中利用职务便利侵犯其人身权和财产权的有关国家机关工作人员构成犯罪的情形时，才属于当前普遍呼吁的刑事被害人国家补偿制度的调整范畴。

　　2007年末，全国人大法律委员会在向十届全国人大常委会第三十一次会议报告关于十届全国人大五次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果时，建议将建立刑事被害人补偿制度结合修改国家赔偿法一并研究。

　　在国家赔偿法修改中如何补充相关的国家补偿制度，成为社会各界最关注的热点。[page]

　　“不赔更容易”，指的国家赔偿法的有关免责条款设计不够严密，容易被赔偿义务机关作有利于自身的解释，进而规避赔偿责任。例如，国家赔偿法规定，“自己故意作虚伪供述”而被羁押或被处刑罚的，国家不承担赔偿责任。刑事赔偿实践中，赔偿义务机关往往以赔偿请求人曾经作过“有罪供述”为由主张免责。由于赔偿请求人无法证明自己是在刑讯逼供、诱供、骗供的情况下违背本意作出的“有罪供述”，赔偿义务机关很容易理直气壮地不赔。如果将该免责条件修改为“为干扰刑事诉讼活动而故意作有罪供述”，把相关的举证责任倒置给赔偿义务机关，只要不能证明赔偿请求人存在替人顶罪等干扰刑事诉讼情形的，就必须赔偿。这样既有利于更好地保障赔偿请求人的合法权益，也兼顾了降低刑事司法风险的需求。

　　之所以出现“十赔九不足”，除了经费管理和支付方式方面的问题外，主要是因为现行国家赔偿的标准偏低，“同时同价”、“同命同价”的计算方式不能客观反映受侵权损害程度的差别，利息等一些必然的损失未予赔偿等，造成赔偿请求人对赔偿金额不满意现象普遍存在。这次修改中，也有必要进行相应的调整。