关于行政赔偿案件审理中的几个问题

　　内容提要：近年来，法院受理的行政赔偿案件呈明显增长趋势。本文作者选取了东营市两级法院审理该类案件中的几个典型案例，针对这些案件审理中遇到的法律问题进行了分析和研究，并就如何科学地理解和适用法律，正确处理该类案件提出了自己的观点和意见。

　　关键词：行政赔偿，举证，审理

　　《行政诉讼法》、《国家赔偿法》的颁布实施，对于公民基本权利的保障，对于国家行政权力、司法权力的合法运用和监督制衡都起到了不可忽视的作用。虽然理论界和司法界对这两部法律都提出了不少批评意见，但笔者认为，作为执法者，应善于从法律的精髓出发，根据社会现实的需要，正确、科学地理解和适用法律，从而不断为发展和完善行政诉讼制度作出自己的努力。以下就我院在审理行政赔偿案件中遇到的法律问题进行总结如下：

　　一、关于举证责任问题

　　笔者审理过这样一个案件，原告李某因运输琥珀王香烟，被被告某县烟草专卖局工作人员查获，被告以原告无准运证为由将原告的香烟一宗、面包车一辆扣押。132天之后李某始从被告处提走被扣押的车，遂向法院提起行政赔偿诉讼，要求赔偿扣押车辆造成的经济损失26400元、车辆折旧费2500元、车辆维修费1500元等。本案被告的扣押行为因没有法律依据，被依法确认违法。这里重点探讨的是关于原告主张的“折旧费”的举证责任的问题。原告主张的折旧费是根据原告车辆在被扣押前后里程表的差值。即原告认为其车辆在被扣押期间被告曾使用过，故依据该差值计算出折旧费。首先对原告主张的该部分损失，如果能查证属实，法院应否支持呢？

　　笔者认为，应该得到支持。行政机关对其扣押的财物应当予以妥善保管。如果该类损失不属于国家赔偿范围，相当于就放任了行政机关对被扣押的财物的随意损毁或使用，这当然是不符合立法本意和社会的基本价值取向的。那么该类损失的举证，应由谁来承担举证责任呢？如果原告承担该举证责任，首先，原告在其被采取强制措施或被处罚时，可能难以意识到为以后的诉讼去主动保存哪些证据，即使意识到了，而且主动去搜集、保存了，但如果被告不承认，原告的证据效力仍然很低。那么被告是否应承担其没有造成该损失的举证责任呢？这是可以办到的。行政机关扣押相对人财物，应当进行清点，详细记录在案，而扣押车辆，亦应就车况及重要数据进行登记，行政机关要求相对人对扣押清单进行核实并签字认可是能做到的，如果行政机关对被扣押财物进行了妥善保管，该扣押清单应是对抗该赔偿请求的最有效证据。所以笔者认为，如果相对人认为其被查封、扣押、冻结的财产有损毁、遗失，行政机关不予认可的，应由行政机关承担举证责任。[page]

　　二、因行政机关迟延履行法定职责，造成当事人没有了其他救济途径，直接损失的认定问题

　　笔者曾审理过这样一个案件，原告于1992年发生交通事故，但交警部门迟迟未作责任认定，这期间，原告多次到交警支队要求就事故作出责任认定，直到2000年，原告终于收到了交警支队作出的责任认定书，该认定书认定原告在该次事故中不承担责任。该认定书送达原告的时间虽是2000年，但落款却是1992年。责任认定虽然作出来了，但经过了8年的时间，当年的责任人早已不知去向，且当年扣押的一部高级轿车现也几近一堆废铁。原告的医疗费、残疾生活补助费等费用已无法主张民事赔偿，原告认为被告的迟延履行职责是造成原告无法主张民事赔偿的原因，遂以该交警支队为被告提起行政赔偿诉讼，请求判令被告承担其医疗费、误工费、残疾生活保障金等费用。

　　在审理该案件时，出现两种意见：一种意见认为，被告迟延履行职责的行为应确认违法，但该违法行为与原告主张的医疗费、残疾生活保障金等费用并无直接因果关系，所以不属于国家赔偿的范围。第二种意见认为，被告的违法行为虽然与原告的医疗费、残疾生活保障金等费用无直接因果关系，但却与原告丧失了主张以上损失的救济途径有直接关系，故被告应承担原告由此遭受的损失。笔者同意第二种意见。本案中，交警部门存在违法行为，而且该违法行为直接导致了原告本可以通过民事途径获得的赔偿而救济不能，所以由于交警部门迟延履行职责而造成原告主张不能的损失应当认定属于国家赔偿法规定的直接损失的范围。

　　三、对需要移送有关部门的案件，法院应否依据查明的事实先行裁判的问题

　　我们审理过这样一个案件，涉案的公民王某已死亡，原告是其近亲属。被告是某县公安局。王某因与他人发生口角，被该公安局派出所民警传唤到派出所，传唤到派出所的时间是8月19日的20时40分，23时左右，派出所通知王某所在村到派出所接人，当时王某已成昏迷状态，接王某的人到村口后将王某从车内拖下随即离去，20日凌晨村民在路边沟里发现了王某并通知其家人。21日凌晨4时，王某因救治无效死亡。关于王某的死因，山东省高级人民法院的鉴定结论为：“脑血管畸形并发脑血管破裂出血而死亡。情绪激动等因素可为脑血管破裂而死的诱发因素。”本案因涉及到相对人在接受了公安机关传唤后发生死亡的情况，我们最初的意见是依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条的规定，人民法院在审理行政案件中，认为行政机关直接责任人员有可能有犯罪行为的 ，应当将有关材料移送公安、检察机关。遂决定将案件移送检察机关，对行政赔偿案件裁定中止审理。[page]

　　后来，合议庭经反复评议，还是决定应就当事人提供的现有证据进行审理，并依据查明的事实作出裁判。理由是一、公安机关对王某实施的行为是治安管理行为，基于该行为引起的赔偿属于行政赔偿案件的受案范围。二、该案从案发到相对人提起行政赔偿诉讼已有近2年的时间，这期间，相对人曾就该案到公安、检察机关进行过申诉，如果参考“先刑事，后民事”的做法，中止行政赔偿案件的审理，等待检察机关的调查结果，势必造成一种部门之间相互推诿的情形，当事人的权利得不到及时有效的保护和救济。三、就公安机关所实施的行为，明显违法之处在于被传唤人在身体状况明显不佳，处在危难状态时，公安机关工作人员未尽到救助义务。另外，王某的死亡虽有自身身体状况的原因，但病的发作却是因该次被传唤引起的。在王某发病是因其个人心理素质的原因还是公安机关工作人员存在违法办案情形无法查清的情况下，在确定赔偿数额时，应依据认定的事实确定应承担责任的比例。四、如果经检察机关立案侦察，发现王某的死亡确系公安机关工作人员违法办案所致，亦可以通过审判监督程序对原判予以纠正，相对人的合法权益仍可以得到保护。

　　四、程序违法是否必然引起国家赔偿

　　基于认定事实、适用法律、法定程序三个方面的任何一个方面违法，被诉具体行政行为都将被确认违法。那么行政机关因违反法定程序导致的被诉具体行政行为违法，是否必然引起国家赔偿呢？笔者认为，程序违法并不必然引起国家赔偿。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，违法行为只有对公民的合法权益造成损害的，受害人才有取得国家赔偿的权利。

　　国家赔偿法的赔偿范围限于人身权和财产权。违法行为侵犯公民人身权的，国家应承担赔偿责任。而违法行为侵犯公民、法人或其他组织财产权的，则应看该财产权是否属合法权益。如原告王某诉被告某县公安机关治安行政处罚案，县公安局对王某作出治安拘留15天的处罚决定，王某不服提出复议，复议机关予以维持，王某提起行政诉讼。该公安机关在应诉时，法定期限内仅向法院提交了事实证据，未提交程序证据。法院遂以程序违法为由撤销了该拘留决定。由于拘留决定已实际执行，王某遂提起行政赔偿诉讼。本案中，公安机关对王某作出的拘留决定的认定事实是清楚的，但法院以程序违法为由予以撤销即确认了该拘留决定的违法性。而人身权是当然的合法权益，依据《国家赔偿法》第三条第（一）项的规定，王某有取得国家赔偿的权利。而对财产权利的主张，则应对该财产权的合法性进行审查。如强制拆除违章建筑的情形。行政机关在实施该拆除行为时存在程序违法，则该拆除行为应确认违法。但如果被拆除的建筑物确属违章建筑，那么相对人主张的损害就不属于合法权益的损害，就不应得到国家赔偿。所以说，对于损害事实，需要审查的不是相对人有无违法行为，而是其主张的权利是否合法。[page]

　　五、如何界定直接损失和间接损失

　　《国家赔偿法》第二十八条第（七）项用了直接损失的概念，国家赔偿法没有就什么是直接损失作出一个明确定义，也没有相关的司法解释作出明确的定义。那么如何界定直接损失和间接损失呢？我们受理过这样一个案件，某市交通局非法扣押相对人用于营运的出租车长达1年的时间，该相对人向法院提起的40000余元的行政赔偿请求中，营运损失一项占了38000元（以当地出租车行业的日平均收入为标准）。那么营运损失是否属于《国家赔偿法》规定的直接损失的范围呢？

　　根据民法学上的一个通用的观点，直接损失是现有财产的减损，也就是既得利益的损失，间接损失是未来财产的减损，是可得利益的减损，就是说直接损失在民法学上相当于实际损失，而间接损失相当于可得利益损失。营运收益属未来可能得到的收益，营运损失就属于可得利益的损失，属于民法学上的间接损失的范畴。实践中我们通常还会从行为和损害结果之间的关系来判断直接损失、间接损失。如果损失是直接由侵害行为造成的，中间没有介入其他因素，那么被认为是直接损失，如果当中介入了其他的因素，就被认为是一种间接损失。

　　由此，笔者以上所举案例中的当事人主张的营运损失就得不到支持了。所以，在审理行政赔偿案件过程中，经常会有这种感觉，《国家赔偿法》对于国家承担赔偿的范围和标准要求过于宽松，对相对人则过于苛刻。可得利益的损害在平等主体的民事法律关系中是能够得到支持的，而国家一旦成为赔偿主体，却不必对这类损失承担责任，于法于理似乎都不通。随着行政诉讼制度的不断发展可得利益损害有望能逐步纳入国家赔偿范围。

　　六、关于赔偿金过低的问题

　　最近不断的从新闻媒体中看到有关国家赔偿案例的报道，有些受侵害人因违法行政行为遭受的伤害可能是身心的，但得到的国家赔偿却是微乎其微的。如麻旦旦“处女嫖娼案”，二审判决的赔偿金只有74.66元。我们在审理行政赔偿案件中，对此也有较深的体会，当事人认为自己遭受的主要损害，常常恰恰不属于国家赔偿的范围，如麻旦旦的案件，她可能认为自己遭受的主要是精神上的损害，上面我们提到非法扣押出租车的案件，当事人认为自己主要损失的是车辆被扣期间的营运上的收益，但这一类损害都是不属于国家赔偿范围的。贺卫方教授在他的一篇《为什么“口惠而实不至”》的文章中曾这样写道，这些少得可怜的赔偿“不但不能弥合受害人原有的创伤，反而更是伤口上撒盐，杯水车薪般的赔偿让人在伤害之外又添加羞辱。”这些言辞也许有些过激，但却反映了我国国家赔偿金过低这一现实问题。实际上，与国外动辄几十万、几百万美元赔偿相比，我们的赔偿几乎等于不赔偿。[page]

　　笔者认为，高额赔偿决不是“加重国家负担”，而是为了实现更远大的法治目标必须付出的成本，不付出成本就不会进步，高额赔偿是为了以后少赔偿。这就是赔偿的进步意义。赔偿金多并不是一件坏事，政府会因此变得更聪明一点，它是国家法治建设取得成果的象征。怕就怕根本不赔或象征性的赔偿，那才是法治的悲哀。