关于国家赔偿工作存在的问题及对策
《国家赔偿法》颁布施行八年以来，对保障公民、法人和其他组织依法取得国家赔偿起到十分重要的作用。但是，由于我国确立国家赔偿制度起步较晚，《国家赔偿法》本身规定的过于原则，因此，在司法实务中，国家赔偿特别是刑事赔偿和非刑事司法赔偿工作，仍然存在不少问题，使请求人难以得到赔偿，一部分人甚至因此对国家赔偿制度产生怀疑。认真分析问题及其原因，采取相应措施完善我国国家赔偿体制，是当务之急。笔者试就其中的一些问题谈谈个人的认识。
一、赔偿机构的设置问题
根据赔偿法规定，人民法院设立赔偿委员会审理国家赔偿案件，赔偿委员会下设办公室作为具体的办事机构。从赔偿法实施八年以来的情况看，目前赔偿机构的设置值得反思和研究。
对赔偿工作定性直接关系到赔偿机构的科学设置。赔偿法对国家赔偿工作的性质界定不清，司法实务部门也持不同认识。2002年元月，在江苏无锡市召开的第三次高级法院赔偿委员会主任会议上，最高法院将人民法院办理国家赔偿案件定性为审判工作，但遭到以检察机关为代表的很多部门强烈反对。他们认为，国家赔偿案件完全不具有诉讼性质，人民法院办理赔偿案件仅是具有司法性质的行政工作，不能称为“审判”工作。
笔者认为，“审判”一词，有着特定的程序内容，专指人民法院审理案件的活动。从我国诉讼法的具体规定看，审判工作一般包括立案审查、受理、一审、二审、申诉、再审等程序，可以采取诉讼保全和强制措施等。而国家赔偿法所规定的刑事赔偿和非刑事司法赔偿的办理程序基本上不具备上述内容。从赔偿法具体条文看，只是规定赔偿请求人“可以申请赔偿委员会作出赔偿决定”，并没有规定为向赔偿委员会起诉，也没有规定赔偿委员会对赔偿请求人的申请进行裁判。虽然国家赔偿法规定赔偿委员会的决定具有法律效力，但由于赔偿委员会并没有被赋予对侵权行为的确认权力，因此，赔偿委员会对刑事赔偿和非刑事司法赔偿只具有有限的最终决定权。而且，赔偿法也没有赋予人民法院强制执行权。所以，就现行赔偿法理解，人民法院赔偿委员会办理赔偿案件不属于审判工作。
将赔偿案件办理机构设置于法院还存在以下三个方面的现实问题：一是缺乏权威性，一些赔偿义务机关，特别是检察机关对人民法院赔偿委员会的工作不支持，不配合，不执行，甚至通过有关部门施加压力，人民法院赔偿委员会对此往往无能为力，只能被动应付。二是缺乏中立性。由于法院自身也可能成为赔偿义务机关，所以时常会出现赔偿委员办理法院为赔偿义务机关的赔偿案件，赔偿请求人很难产生信任。三是缺乏独立性，赔偿委员会的性质并无定论，各地法院对赔偿办的认识和人员配备也不一致。有的将赔偿办视为法院内部独立的工作部门，单独设置，配备专门工作人员；有的认为赔偿办属于松散性机构，将其挂靠在内部其他职能庭处室。实际上，由于法院自身对国家赔偿工作没有予以应有的重视，赔偿委员会也不具有权威，其办事机构工作人员的积极性和主动性难以调动。
因此，建议立法机关考虑将处理国家赔偿的工作职能调整到其他权威部门。
二、刑事侵权事实的确认问题
对侵权事实的确认是能否取得国家赔偿的前提。在理论界和司法实务界，关于刑事赔偿的原则主要存在两种不同的观点。一种观点认为，在国家赔偿法的总则部分已经确立了国家赔偿适用的违法赔偿原则，只有经依法确认才能导致刑事赔偿。另一种观点认为，违法赔偿原则只适用于行政赔偿，根据国家赔偿法的立法原意，在刑事赔偿中应当遵循无罪结果归责原则。这两种观点分别为最高法院和最高检察院所采纳，从而形成两院的确认之争，最为典型的是对存疑案件是否给予赔偿的不同处理。
根据刑事诉讼法第一百四十条第四款、第一百六十二条第（三）项的规定，犯罪嫌疑人被逮捕后，因事实不清，证据不足，人民检察院可以作出不起诉或者撤销案件的决定；证据不足，不能认定被告人有罪的，人民法院应当作出证据不足、指控的犯罪不能成立的无罪判决，这些案件被统称为存疑案件。国家赔偿法实施前的刑事诉讼法并无存疑判决一说，因此，在赔偿法中不可能涉及该问题。由此，导致两院在存疑案件被告人申请国家赔偿时，是否需要另行确认问题上产生巨大的分歧。2000年1月11日，最高法院颁布《关于刑事赔偿和非刑事司法赔偿案件立案工作的暂行规定（试行）》，规定人民检察院因事实不清，证据不足作出的不起诉或者撤销案件的决定和人民法院作出的无罪判决都是对侵权事实的确认。而2000年11月6日，最高检察院检察委员会会议通过《人民检察院刑事赔偿工作规定》，针锋相对地规定：“对人民检察院因证据不足作出撤销案件决定书、不起诉决定书或者人民法院因证据不足作出已经发生法律效力的刑事判决、裁定书申请赔偿的，人民检察院的逮捕、拘留决定有无违法侵犯人身权情形，应当依法进行确认。”该规定第八条第（三）项规定：“对有证据证明有部分犯罪事实的人拘留、逮捕，或者有证据证明有犯罪重大嫌疑的人拘留的，不予确认。”
最高检察院作出与最高法院截然相反的解释，给存疑案件赔偿请求人的求偿设置了障碍。笔者认为，无论是从刑事诉讼法规定的“疑罪从无”的司法原则，还是从刑事赔偿工作应遵循的“无罪归责原则”来认识，对于存疑案件，人民检察院因事实不清，证据不足作出的不起诉或者撤销案件的决定和人民法院作出的无罪判决即是对侵权事实的确认，赔偿义务机关应当履行赔偿责任。但是，司法实务中，在赔偿委员会作出赔偿决定后，检察机关常常以最高检制定的《刑事赔偿工作规定》为理由，指责赔偿委员会超越职权，拒绝执行决定。因此，在目前国家赔偿法尚未修改情况下，建议最高法院尽快提请全国人大赋予最高法院唯一的司法解释权，同时，有权部门对已经出台的司法解释进行清理。
三、刑事赔偿的范围问题
根据国家赔偿法第二十六条、第二十七条和第二十八条的规定，只有公民的人身权或者公民、法人和其他组织的财产权受到侵犯，受害人才有取得国家赔偿的权利。
但是由于国家赔偿法对赔偿范围的规定比较原则，在司法实践中，对有关条文的理解和认识不够统一，赔偿请求人某些损失及支出能否得到赔偿具有不确定性。主要表现是：在财产损害赔偿方面，对资金的利息损失及机器设备、交通工具的自然损耗或折旧损失、对赔偿请求人在申请赔偿的过程中支出的交通费、住宿费以及律师代理费等费用是否应当给予赔偿等。笔者认为，因侵权行为导致赔偿请求人的资金利息损失及机器设备、交通工具的自然损耗或折旧损失，赔偿请求人因申请赔偿而支出的交通费、住宿费和代理费等，虽然不是赔偿义务机关的侵权行为直接造成的，但却与赔偿义务机关的侵权行为有着直接的关系。这些损失和费用，应当给予赔偿。可以国家赔偿法第二十八条第（七）项规定的对财产权造成的“其他损害”为依据，按照一定标准，确定赔偿数额。[page]
四、赔偿费用的列支问题
根据赔偿法的规定，国家赔偿的方式有三种，即支付赔偿金、返还财产和恢复原状。国务院根据赔偿法的规定，于1995年1月制定颁布《国家赔偿费用管理办法》，该规定第七条规定：“国家赔偿费用由赔偿义务机关先从本单位预算经费和留归本单位使用的资金中支付，支付后再向同级财政申请核拨。”但现实是，很多赔偿义务机关由于经费紧张，无力先行支付，大多是向财政申请核拨，财政拨付后再行支付。而很多财政部门又以地方财政吃紧、预算不到位以及各部门财政经费包干为由，不予核拨。从而最终导致赔偿请求人不能及时取得赔偿，赔偿委员会的决定成为一纸空文。
赔偿款不能及时到位，赔偿决定无限期延迟履行，不仅侵犯了赔偿请求人的合法权益，而且严重破坏了人民法院的权威。国务院应尽快对《国家赔偿费用管理办法》进行修改，规定对于决定支付赔偿金或者返还财产的，在赔偿义务机关逾期执行的情况下，赔偿请求人可以直接向赔偿义务机关同级财政部门申请支付赔偿金或者返还财产。同级财政部门必须及时办理，不得以任何理由拒绝支付。
五、赔偿决定的执行问题
《国家赔偿法》第二十三条第三款规定，赔偿委员会作出的决定，是发生法律效力的决定，必须执行。但是在司法实践中，赔偿义务机关因对赔偿委员会的决定存有异议，比如刑事司法赔偿案件中的赔偿义务机关认为人民法院的无罪判决错误或侵权事实未经确认等，而拒绝执行赔偿决定。当赔偿请求人申请强制执行时，赔偿委员会因法律没有赋予相应的执行权力而不能采取任何执行措施，陷入尴尬境地。
建议修改赔偿法或者由最高法院作出司法解释，确定赔偿义务机关履行赔偿决定的期限，自赔偿决定书送达之日起三十日内必须履行完毕，逾期履行的，赔偿请求人可以申请人民法院赔偿委员会强制执行；作出赔偿决定的赔偿委员会可以针对不同情况采取下列措施：
1、对决定支付的赔偿金、应当返还金钱，通知银行从该赔偿义务机关帐户内划拨；
2、从期满之日起，对赔偿义务机关按日处以50元到100元的罚款。
六、国家赔偿案件的审判监督问题
《国家赔偿法》施行后，最高人民法院先后颁布了《人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》和《最高人民法院关于刑事赔偿和非刑事司法赔偿案件立案工作的暂行规定（试行）》，对赔偿案件的审理程序和立案工作加以规范。但是，对于赔偿委员会的决定生效后，如果原决定确有错误，必须改变原决定的，应当按照何种程序处理缺乏具体而明确的规定。
笔者认为，在目前办理赔偿案件仍属于法院职能情况、最高法院坚持国家赔偿案件的审理是审判工作情况下，对确有错误的赔偿决定也应当按照审判监督的原则处理。宜以司法解释形式规定，院长对赔偿委员会已经发生法律效力的赔偿决定，认为违反法律规定需要再审的，应当提交审判委员会讨论重新作出赔偿决定；上级法院发现对下级法院赔偿委员会已经发生法律效力的决定违反法律规定的，有权直接撤销原决定并作出新的赔偿决定，或者指令下级法院赔偿委员会已经发生法律效力的决定违反法律规定的，有权直接撤销原决定并作出新的赔偿决定，或者指令下级法院赔偿委员会重新作出决定。
陈万新
