从芜湖原“水煤气”侵权案件浅析国家赔偿义务主体

（一）

　　所谓的国家赔偿制度是指国家对其工作人员在执行职务过程中，损害公民、法人或其它组织的合法权益，依法予以赔偿的法律制度。国家赔偿可以分为立法赔偿、司法赔偿和行政赔偿三种。

　　立法赔偿在我国目前暂无实际案例，司法赔偿与行政赔偿则已屡见不鲜。由于我国的行政诉讼是从民事诉讼中脱离出来的，相应的国家行政赔偿也是从一般民事赔偿中逐渐分离的。我国1954年宪法第97条就规定：由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。1982年宪法第41条规定：由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。1986年我国民法通则第121条则明确规定：“国家机关或国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”虽我民法通则至今仍在适用，但此条款随着1989行政诉讼法及1994年国家赔偿法的出台而名存实亡。

　　国家行政赔偿与一般民事赔偿有一定的区别：第一，损害发生环境不同。行政赔偿发生在执行职务过程中，因公务员或行使公权力的人员在执行职务、行使行政管理职权时而发生，通常是执行职务时的违法行为所引起；而一般的民事赔偿则没有此要求。第二，加害人与被害人地位不一样。国家行政赔偿中加害人与被害人原处于一种管理与被管理地位，加害人的强制性、单方面性、职权与职责的统一性较为明显；而一般民事赔偿中双方的地位是平等的，看不到公权力的介入。第三，在归责方法上不同。国家行政赔偿中行政主体无过失也须承担责任，即使行政主体对人员的任用与监督没有过失，如果发生了损害且是由人员职务行为所导致，国家也要承担赔偿责任。而一般民事赔偿被代理人无过失可不负赔偿责任。另在无过失责任适用范围上，国家行政赔偿适用无过失责任的范围要远远大于一般民事赔偿。

　　在通常的情况下，某种损害发生后到底是该国家行政赔偿还是一般民事赔偿是很容易区别的。但有些案件因对侵权主体的认识不同结果也有所不同，到底该适用国家行政赔偿还是一般民事赔偿则有一定的分歧。比如承担一定公共职能的供电、供水与城市燃气公司等致人损害的赔偿就兼有一般民事赔偿与国家行政赔偿之性质。

　　（二）

　　1997年前后，发生在安徽省芜湖市的“水煤气”事件就具有一定的典型意义。当时，有不少居民因水煤气中毒而死亡，并且有几个案件诉讼到人民法院。其中，有一对新婚50多天的成姓小夫妻死于煤气中毒，另有一户俞家老、中、小三代六口人同一晚上死于煤气中毒。这两家诉讼到法院后，法院是按民事案件受理的，案件裁判结果是：成家索赔约20万元，后被一审法院判决赔偿约2万元并被二审法院维持；俞家索赔约60万元，后被一审法院判决赔偿约5万元。俞家上诉，最终调解由芜湖市燃气总公司赔偿俞家8万余元而二审结案。两案的争议焦点是“水煤气”是推荐性标准还是强制性标准，能否可以直接供给居户使用。在政府供给居民使用造成了严重损害后果的情况下，加害人与被害人如何分担责任及是什么性质的责任。

　　法院经审理查明：1996年4月份至1998年7月份，芜湖市民的确在使用水煤气，但芜湖市的水煤气有其特定背景：1991年2月份一开始芜湖市供应的是水煤气与焦炉气掺合使用气体，到1995年底，焦炉老化，焦炉气就停止使用。因煤气是政府公共福利事业，与群众生活息息相关，事关社会稳定，处在当时的条件下，就使用纯水煤气作为过渡气源，等待三期工程投产完工后再恢复原气源。由于资金等原因一直到1998年7月三期工程才投产使用。芜湖供应水煤气是当时的“无奈”之举，但供气无疑是发展城市公共事业、为市民谋福利之公益之举。

　　结果，法院按原、被告六比四的比例判决分担了损害赔偿责任。尽管芜湖供应的水煤气与当地政府有关，但作为案件被告的仍然是芜湖市燃气总公司。尽管水煤气的供应有当地政府公权力的介入，但法院并没有以行政赔偿诉讼案件立案，仍是一般的民事损害赔偿。管道煤气在一座城市通常只能有一家经营，煤气及设施当属公产范畴。政府支配公产的目的主要不是为了营利，而是为公众提供服务，提高社会的整体福利。像供水、供电等企业亦都带有一定公益性质。它们是企业，但亦具有一定的行政职能，主要是服务职能，可以成为行政主体，行使法律、法规授予的行政管理职权。

　　（三）

　　十七、十八世纪的自由资本主义时期，奉行“管得最少的政府是最好的政府”之理念，政府主要任务是警察和卫士，没有必要干预经济生活，政府消极行政，亦被称为“守夜警察”。十九、二十世纪政府事务渐多，人们观念渐变并希望政府成为“超人”。于是，消极行政变为积极行政，政府而成为“万能政府”。扶助功能、管制功能、服务功能等应运而生。特别在服务功能上，要求政府提供社会救济，提供各种服务设施。城市交通、环境卫生、住宅建设、供水、供电、供气等等。以后，因政府开支庞大，须精简机构，分解职能。于是，又成立了许多公益性公司，通过私法方式执行行政任务，如政府通过设立自来水公司为居民供水，设立煤气、天然气公司为居民供气。它们是企业，同时又有一定的行政管理权，可以代行某些政府职能。

　　这此公益性组织，学理上可称它为行政法人。所谓行政法人是一种与法律地位相联系的法律资格。它表明该机关和组织具有行政职权，并履行行政职责，能以自己的名义实施行政行为，并承担引起的法律后果，亦可参加行政诉讼。行政法人可理解为是行政主体的一种，行政主体是经国家授权依法以自己的名义实施国家行政管理行为并对其负责的组织。这种公益性组织，在国外研究较多。法国行政法上就存在大量私法主体从事公务活动的现象，此类公务主体在王名扬教授的《法国行政法》一书中，未被纳入行政主体。像公有商业公司、同业公会以及通过特许和租赁等方式取得公务管理权的私法组织，归属于实施公务的特殊组织。

　　在日本，将行政主体分为如下类型：1.国家；2.地方公共团体；3.特别行政主体。特别行政主体具体包括：（1）行政法人或营造物法人，即根据法律直接设立或根据法律以特别的设立行为而设立的，以企业经营方式实施行政的公共财团法人，如：住宅都市整备公用、日本道路公用、国民金融公库。（2）公共组合，即以实施某种行政为存在目的，由具有一定资格的成员构成的公共社团法人，如：商工组合、农业共济组合、律师会等。（3）“延伸了的公共之手”，指采取株式会社等私法组织形态，但在实质上承担一定公共服务任务的团体。例如：废弃物处理公社等。[1][page]

　　我国当借鉴吸收国外有关特别行政主体的研究成果及实践做法，完善我国的公益法人制度。像“芜湖市燃气总公司”这样的机构，无论从组织还是功能上都具有其自身的特点，它不是政府机关但又代表了政府权力行政向服务行政的转化与拓展，符合政府转换传统公共职能的承担模式。随着机构改革逐步进行，从国家垄断公共职能到政府的逐渐退步抽身，以及公共职能的社会分担，类似地组织还要摆脱政府的直接管理模式，使其具备独立地法律地位。所以，研究此类公益性组织更具现实意义。

　　（四）

　　现代行政的复杂性与灵活性，具体到诉讼领域，可民事诉讼，亦可行政诉讼。值得一提的是行政主体这一概念也已突破了行政诉讼的范畴，这种实体与诉讼判定标准的分离也恰恰是现代行政复杂化、手段多样化的产物。

　　国家行政赔偿无疑当由行政主体来承担。但目前行政主体的概念行政法学界亦正在全面检讨。有学者认为现行政主体最主要的缺陷在于没有考虑行政主体内部机构和工作人员的法律地位。有时使得行政相对人无所适人，不便于相对人可能受到侵犯的合法权益之维护。杨解君教授曾这样界定行政主体：“行政主体是指行使行政职权的组织及其个人”。以此为依据，并尝试将行政主体分为名义主体、过渡主体和实际主体。[2]名义主体即通说所指的行政主体，即以自己名义实施行政职权活动并对其行为效果承担责任的组织；过渡主体是指不能以自己的名义从事行政活动的组织或机构；实际主体是指具体实际作出行政活动的工作人员。

　　笔者拙见，为更好的保护相对人的合法权益，为更好的解决司法实践中诉讼被告问题，为更方便侵犯相对人权益案件的查处，解决行政违法主体与责任承担主体的关系，利于诉讼赔偿及依法行政及人们理解，可将行政主体再进一步分化。行政主体可细分为四个层次。第一层次是经办人员，第二层次是操作组织，第三层次是法人单位，第四层次是国家财政。

　　所谓经办人员，是指具体的直接与行政相对人打交道的人员。经办人员主要是指公务员，亦包括享受行政管理权的其它人员。经办人员有一定的姓名，工作证件，代表所在机关或部门执行职务并通常要求两人以上。这样，在某些职、权、责不清的案件中，可由经办人员作表面意义上的被告，追根求源。同时，也便于国家行政赔偿完成后，国家事后行使追偿权。所谓操作组织，依法是不能以自己名义的，但有时因为经办人员的误解，有时因经办人员故意不愿吐露法人单位，有时因其它原因，经办人员就以“操作组织”的名义对外进行了活动。实质上不能代表所在法人单位。“操作组织”尽管不能对外，但在不依法行政及侵权的前提下，亦可作表面意义上的被告。这种“操作组织”是经办人员的多人组合，是经办人员所在的小集体，一般是法人单位的内设机构。如单位的各种临时指挥部、办公室及常设的具体执法部门等等，亦包括受委托的组织。所谓法人单位，即通常所说的行政主体，也是可能诉讼的适格被告。法人单位最明显的表现是有“公章”，对外能以自己名义发号施令并承担一切责任，一般也是单位“操作组织”或经办人员对相对人所打的招牌（即公章名全称）。我国行政诉讼法第68条第1款规定：行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由该行政机关或者该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。公务员之于行政机关，犹如部分之于整体，说公务员拥有行政职权实质上就是行政机关拥有职权，而行政机关拥有职权不可能否认公务员的职权，二者是一体化的。[3]最后层次是国家财政，国家行政赔偿最后要以国家财政经费对外承担赔偿责任。上列经办人员、操作组织、法人单位三层次行政主体无论如何对外，以谁的名义对外活动，其体现的是国家意志，是受国家委托并最终以国家名义为实现国家职能代表国家行事。但国家又是较虚的摸不着的主体，国家承担责任较实在的体现就是赔偿的费用由各级财政列支。国家行政赔偿无疑由国家来埋单，具体到每个案件的赔偿时，当由一个个被告的法人单位来付帐。

　　（五）

　　有关公益性组织致人损害的赔偿，司法实践中，都被当作一般意义上的民事赔偿。在笔者撰写本文时，中央电视台《经济与法》栏目2004年6月7日正播出了《难以查明的火灾案》一案。[4]该案因供电公司电表起火致财物被毁，受害者吴福建诉安溪电力公司，要求赔偿。索赔约23万元，后被一、二审法院判决赔偿约17万元。当地法院也是以民事案件审理并以一般意义上的民事损害赔偿判赔的。然而，对于这种服务性的高风险的公益性公司致人损害之巨额赔偿，人们也觉得电力公司有些委屈。（编导李健从社会保险角度呼唤公众责任保险。）再看一下泸州5.29天然气爆炸事故：[5]2004年5月29号晚泸州市纳溪区炳灵路一起天然气泄露大爆炸事故共造成5人死亡、35人受伤、10多户家园被毁、80多户居民受灾，数万人生活受到影响。由于当地有关部门和有关人员缺乏基本的责任心和严重违反国家有关城市燃气设施的运行、维护以及抢修安全规定违规操作，“低级错误酿成人祸”！笔者想反问一下，受害人如果索赔，泸州市天然气公司作为一般民事赔偿的被告能赔得起吗？

　　笔者则认为，类似的案件可考虑国家赔偿，尝试行政诉讼，最后由国家给予一定的行政赔偿或补偿。主要原因在于这种服务性的高风险的公益性公司不是一般意义上的公司，不能单纯适用私法。如果适用私法，则无法解释电表配置、煤气灶具转换等存在的行业垄断，无法解释其它企业不能正常参与公产领域的正当竞争。这些公益性组织“幕后的政府行为”是不言而喻的，是“延伸了的公共之手”。

　　我们再回首芜湖的“水煤气”事件，芜湖市燃气总公司现已更名为安徽省芜湖中燃城市燃气发展有限公司。芜湖的水煤气早已成为历史，近几年的焦炉气也一切正常。随着西气东输工程进展，芜湖现正受益天然气。近期，西气东输工程宁芜支线已全线贯通，芜湖所有煤气用户都将转换使用天然气，全市天然气转换完毕后不再供应管道煤气。

　　2004年5月24日，芜湖市政府向全市居民发出公告《芜湖市人民政府关于芜湖市煤气用户转换使用天然气的通告》（芜政[2004]14号）[6].其中，该通告第二条规定“全市煤气用户转换使用天然气工作自2004年5月18日开始实施，按照统一部署、分步实施的原则，对所有煤气用户逐步进行转换”；第五条“用户原有的燃器具不得直接使用天然气，必须改造或更换后方能使用，符合改造范围内的燃器具由芜湖中燃公司（芜湖中燃城市燃气发展有限公司）组织技术人员上门改造”；第八条“安全检查和天然气置换期间，各有关部门要切实履行职责，积极支持配合，确保气源转换工作按期、安全、高质量完成”。从公告内容上看，政府公权力的介入是较明显的。从形式上看，有关天然气的改造市政府是以当地政府名义下发文件。这里也的确存在“延伸了的公共之手”。有关以后这种公益性公司可能造成的损害，是按一般民事赔偿还是按国家行政赔偿对待，还很难说。现实生活的复杂性、行政管理的多样性和行政主体的难统一性等也使得行政赔偿与一般民事损害赔偿互有交叉，特别在公产领域的区别不是很明显。笔者拙见，公益性组织侵权造成的损害赔偿，或者说有关煤气及其设施、道路及桥梁等公产管理、使用中致人损害之赔偿当是国家行政赔偿的一种；引发的诉讼，亦可考虑适用行政诉讼程序，并以此而扩大我国的行政赔偿诉讼范围。当然，上述见解用之于司法实践暂无法律依据，理论上还属于初创及探讨阶段。笔者撰写此文[7]，主要目的也在于抛砖引玉，不妥之处还请母校老师见谅及指教。[page]

　　参考文献

　　（1）参见（日）盐野宏著。杨建顺译《行政法》，法律出版社1999年版。

　　（2）参见杨解君等著《行政法学》，法律出版社2000年8月版。

　　（3）参见应松年著：《行政法与行政诉讼法词典》，中国政法大学出版社1992年8月版。

　　（4）详见“难以查明的火灾案”2004年6月7日，中央电视台《经济与法》。

　　（5）详见“低级错误酿成人祸”2004年6月8日，中央电视台《焦点访谈》。

　　（6）详见“芜湖市人民政府关于芜湖市煤气用户转换使用天然气的通告”（芜政[2004]14号）2004年5月26日《芜湖日报》。

　　（7）说明本稿件撰写时参考了王连昌、莫于川、王名扬、应松年、张焕光、张树义、杨解君等老师的教材或专著，笔者在此一并致谢！

　　作者简介：冯其江，男，河南信阳人，35岁，法学硕士，在《行政法学研究》、《法学杂志》（核心）、《西南政法大学研究生学报》、《检察日报》、《人民法院报》、《人民政协报》、《安徽法学》、《法庭透视》等报刊杂志上发表文章70多篇，20余万字。