行政复议制度的发展

　　随着行政权的膨胀和行政国的出现，行政纠纷日益增多，公民的基本权利受到诸多威胁；然而，行政权的这种发展趋势又为社会发展所必需，日益复杂的社会关系需要行政权的介入。因此，现代世界各国普遍面临这样的两难选择：不扩大行政权，繁杂的现代社会秩序就无法管理；扩大行政权，公民的基本权利就可能受到威胁。面对这种两难选择，各国的普遍作法是：一方面不断扩大行政权，以维护社会的良性发展；另一方面建立各种监督制度，以防止行政权的滥用。行政复议制度在世界各国的普遍发展，正是这种现象的典型例证之一：它既反映了行政权的扩大，又体现了对行政权的监督。

　　一、行政复议制度的历史演变

　　（一）、西方主要国家行政复议制度的历史演变

　　行政复议作为一项与行政诉讼相衔接的用以解决行政争议的法律制度，普遍存在于世界各国的法律体系之中。由于各国的社会政治制度、历史文化传统和具体法律制度的差异，决定了各国的行政复议制度名称和内容各不相同； 因此，对西方国家行政复议制度的论述和考察，只能从宏观上选取相近似的制度加以比较，而不可能有完全对等的制度相比较。

　　行政复议制度是近代资产阶级民主政治发展的产物。它的出现和发展体现了对公民基本权利保护的加强，有利于实现社会公平。在自由资本主义时期，由于奉行“管得最少的政府是最好政府”的原则，政府很少干预经济，充当“守夜人”的角色；因此，行政机关很少与行政相对人发生争议，行政复议制度没有存在的现实基础。但进入资本主义垄断时期，尤其是本世纪30年代以后，凯恩斯主义开始盛行。政府为了控制和调整本国经济，以便有更大的实力参与国际竞争和垄断，由原来的不干预主义转向广泛地干预社会经济生活。政府干预活动的大幅度增加，使得行政机关与行政相对人之间的争议急剧增多。为了使广泛扩充的行政权不至于威胁公民的基本权利，西方主要国家纷纷在行政系统之外建立和加强司法审查制度。大量的行政争议案件涌向法院，司法资源的有限和司法程序的特殊，又使法院无力承担这么多的案件，导致许多行政案件久拖不决，严重影响行政效率。行政复议，“由于其提供的行政裁决的办法比法院提供的更为廉价、更为方便、更为迅速”， 而日益受到社会实践的青睐。这样，行政复议制度便以其特有的功能，在这种历史背景下应运而生。各国纷纷在行政系统内部建立和加强行政复议制度。以英美为代表的普通法系国家和以法德为代表的大陆法系国家，在行政复议制度上各有特点。而日本从其整个法律体系角度而言，更接近大陆法系，但从其行政法角度而言，更像英美法系 ；日本的行政复议制度有其不同于大陆法系和英美法系的独特之处。

　　1、英国的行政裁判所制度

　　英国行政法上的救济包括议会救济、司法救济、行政救济三种。在英国，类似行政复议的相应制度应该是行政救济，它主要包括部长救济和行政裁判所救济。 部长救济的程序性较差，随意性太强，与本文所要讨论的制度缺少可比性，故略去。以下将着重分析英国行政裁判所制度的发展。

　　在英国，自十七世纪资产阶级革命以来，布莱克斯通（Blackstone）、科克（Coke）、戴雪（Dicey）等人的“法治”理论一直被作为英国政治制度的理论基础。戴雪在《英宪精义》一书中认为，“行政法”是大陆法系的产物，在英国宪法中从不存在，而且也不符合法治原则和普通法原则，不符合英美人所理解的宪法权利等观念；因此，“人民应受普通的法院和法律之管辖，毫无差别。无论何人，无论何事，只有一种法律-普通法，一种法院-普通法法院，可以加以处理。特殊的法律及法院皆为英国法制所不许。”长期以来，英国的司法传统即是由普通法院依照普通法原则来审理各种行政案件。在这样的法治观念和司法传统之下，行政裁判制度极难发展。

　　十九世纪以后，随着科技进步和社会发展，自由资本主义逐渐向国家垄断资本主义过渡。由于行政争议数量多，专业性强，普通法院难以及时公正地予以处理，于是英国的行政裁判制度应运而生。尽管“普通法院在英国享有崇高威信，一切诉讼原则上由普通法院受理，行政裁判所在英国经常受到一些人士的反对。然而，反对的意见并没有阻止英国议会不断地在法律中规定建立行政裁判所以解决行政上的争端。” 从1846年建立“铁路专员公署”和l888年建立“铁路运河委员会”以来，行政裁判所很快发展起来。英国的行政裁判所都是根据议会制定的法律设立的，它由精通法律和具有行政经验的人士组成，裁决案件适用具有司法性质的行政裁判程序。这些裁判所不属于普通法院系统，在组织上与行政机关联系，在活动上则保持独立性。由于各部门裁决案件的特殊性，各行政裁判所的程序规则不尽一致，但通常都经过案件的受理、证据的收集、庭审辩论等环节，根据事实和法律作出裁决，不受其他机关的干涉。行政裁判的程序方便、迅速，费用低，且裁判所的成员具有专门的知识，善于解决行政纠纷；因此，行政裁判所的出现和发展满足了社会发展的需要。但行政裁判所只受理某一类特定性质的争议，无法形成一个有系统的救济途径。二十世纪以后，英国的行政裁判所急剧增加，带来诸多问题：裁判所的设立毫无计划，裁判员缺乏训练，裁判所之间管辖不清，裁判规则混乱等。为了统一对各行政裁判所的管理，英国议会在1958年和1971年两次颁行了《行政裁判所与调查法》，对各类行政裁判所的组成原则、裁判基本程序、上诉以及普通法院对裁判所的司法审查等问题作了明确规定。同时为了协调、监督各行政裁判所的工作，对行政裁判所的立法事项进行研究、提出报告和建议，还规定设立全国裁判所委员会。总之，英国行政裁判所的出现和发展适应了社会经济的发展，并随着社会实践的改变而不断完善。

　　2、美国的行政复议和裁判制度

　　美国是一个行政复议和裁判比较完备的国家。在美国，几乎所有的行政争议在诉诸法院解决之前，都必须经过行政机关的行政复议或行政裁判机构的裁决。行政复议是司法复审（行政诉讼）的前奏。在对行政案件进行司法复审的过程中，行政诉讼的“成熟”原则和“穷尽”原则体现了行政复议在解决行政争议中的作用。对于可以复审的行政决定，原告也具备了起诉资格，但如果他在不当时间提出诉讼，仍然不可能取得司法救济。如果请求司法 复审的当事人过早地来到法院，那他会被告知他尚未穷尽他的行政救济或事情本身尚未成熟到取得司法复审的程度。“成熟”和“穷尽”是确定提起诉讼的适当时间的两个原则。它的目的是为了防止不必要和不适时地使司法干预行政活动。强调时机的成熟是美国现代行政法的特点。[page]

　　“成熟”原则的基本机理是：避免过早裁决，以免法院自身卷入有关行政政策的争议之中，同时也是为了在行政机关正式作出行政裁决和在原告当事人事实上也感受到这种裁决效力之前，保护行政机关免受司法干预。成熟原则要求，受指控的行为的效力不应是模糊不清的、不确定的，相反，这种效力应当成熟到具有最终性。只有在受指控的行政行为发生了事实上的而不是假定的影响时，时间才算成熟。联邦最高法院认为，要判断行政行为是不是最终行为，就要看行政裁决的程序是否达到了司法复审不会打断行政裁决正常程序的阶段；也就是说，要看行政救济是否终结，还要看权利义务是否确定，或者说从该行政行为中是否会产生法律效果。裁决行政行为是否成熟到可以复审的阶段，主要取决于行政行为的效力。如果行政行为仅是最初的或程序上的措施，对私方当事人还没有发生影响，那就不能予以复审。

　　“穷尽”原则强调的是请求复审的当事人的立场。在本质上，它考察和约束当事人企图缩短行政程序或者在保护其权利时，是否曾经作了适当的努力。《美国联邦侵权求偿法》规定：“诉合众国的，因政府雇员在其职务或雇佣范围内活动时的疏忽或错误的作为或不作为引起的财产损坏、损失或人身伤害、死亡而提起的金钱赔偿请求，只有首先向适当的联邦机关提起并被该机关以书面形式最终拒绝，该拒绝以证明或挂号邮件送达时，法院才予受理。有关机关在申请提出后6个月内未作出最终决定，那么在那以后申请人选择的任何时间都可以被视为在本条意义上的对申请的最终拒绝。”就是说，行政争议当事人向法院提起行政诉讼必须在“穷尽”了行政机关的所有处理之后方被允许。这在我国称为“行政复议前置”原则，美国学者则称之为行政救济“穷尽”原则，它表明美国的行政复议和裁判制度在解决行政争议的整个机制中占有极为重要的地位。1946年6月制定的《美国联邦行政程序法》对行政复议亦有明确的规定。行政机关在受理当事人对初审裁决提出的上诉时或复议初审裁决时，拥有作初审裁决所应有的一切权力。

　　美国自1887年根据州际贸易法创置了“州际贸易委员会”以后，出现了英国式的行政裁判所，称为“独立管制机构”。在美国联邦政府，现在约有50多个这种机构，主要的如州际商业委员会、联邦电讯委员会、联邦动力委员会、证券交易委员会、民航局等。在组织上，它们多实行委员会制，享有对总统的相对独立性。它们根据国会的法律而设立，委员和主席由总统提名，参议院同意后任命。但非经法定程序和依法定理由，总统不得随意免职。它们的活动虽受普通法院的司法复审，但不受总统的控制，不向总统负责。这些机构拥有制定具有法律效力的规章的权力（准立法权）、裁判因实施执行法律和规章而发生的各种纠纷案件的权力（准司法权）。因此，有些学者称他们为立法、司法、行政三权之外的“第四种权力”。这些机构的行政活动依据美国《联邦行政程序法》进行。

　　美国为了防止独立管制机构的准司法权滥用，逐步建立了一套完善的制约机制。美国行政法官 的独立化过程就是其典型代表。同时，美国行政法官的独立化过程也是美国“行政复议制度”完善的最好体现。从法律上说，行政机构的行政裁判权属于行政首长；但是，行政首长通常很忙，他们必须委托其所属的工作人员来主持裁判。在《联邦行政程序法》制定之前，行政首长通常是临时和任意指定行政机构工作人员主持裁判；后来，主持人员相对固定，由行政首长加以委任，称“审查官”（examiner）。当时的审查官完全隶属于行政首长，被行政首长随意任命和免职；因此，其裁决案件完全屈从于行政首长。1946年制定的《联邦行政程序法》规定，各行政机构根据行政裁判的需要委任“听证官”（hearing examiner）。听证官轮流审案，不得履行与行政裁判不相干的职责，非有正当理由并经过文官委员会审议决定，听证官不得被免职。后来，文官委员会进一步解释，《联邦行政程序法》的保护不仅适应于听证官的免职，还适用于对听证官的降级、停职或听证官不自愿的其他地位变更。这样，听证官主持行政裁决就可以不完全受行政首长意志决定。到1972年，文官委员会又颁布一项规章，将听证官这一名称改为“行政法官”（administrative law judge），使之具有更高的独立地位。1978年，美国国会修改《联邦行政程序法》，正式在法律上确立了行政法官的地位，规定行政法官的职责是专门审理案件，非有文官功绩制委员会的正当理由和经过其审议决定，行政法官不得被免职、停职、降级、降薪或临时解雇；而且，行政法官的薪俸由法律规定，行政首长不得任意变更。这样，行政法官就可以独立地、不偏不倚地行使自己的裁决权。概而言之，美国行政法官制度的建立和发展是为了保证行政法官的地位逐步趋于独立化，以保障行政法官能公正办案，从而有效制约行政权的滥用 .行政法官地位的独立化过程，是与其名称演变相伴随的。美国行政法官的称谓先后经历了examiner、 hearing examiner、administrative law judge三个阶段。每一次名称的改变，均标志着行政法官独立性和公正性的增强，也标志着美国“行政复议制度”公正性的增加。

　　值得注意的是，美国不仅联邦行政裁决（行政复议）程序有正式程序和非正式程序之分， 而且各州的行政裁决程序也差异极大，如纽约州较多地采用非正式程序，加州则较多地采用审讯式的正式听证程序。

　　3、法国的行政复议制度

　　在法国，类似行政复议的相应制度应该是法国早期的国政院裁决制度和稍后发展起来的善意救济和层级救济。从历史演变轨迹来看，法国的行政复议制度有一个转轨的过程。法国最初的行政法院（国政院）制度与英美国家的“行政裁判制度”相仿，因为行政法院在组织上完全属于行政系统（现在形式上依然如此，只是在实质上是独立的），独立性很差。只是随着行政法院的独立化和司法化，才逐步发展称为类似于英美的司法审查制度。

　　与英美国家不同的是，法国的行政机构享有行政裁决权完全是迫于革命的需要。资产阶级革命前的法国，是一个高度中央集权的封建国家，以皇帝为代表的封建贵族集立法、行政、司法大权于一体。1789年资产阶级革命以后，法国资产阶级根据洛克、孟德斯鸠的分权理论，确立了以立法、行政、司法“三权分立”为基础的政治制度。但当时现实情况是，新兴的资产阶级取得了立法权和行政权，而司法权仍为封建势力所把持，封建的司法机关常利用手中的审判权阻碍和破坏革命政府政策的实行，任意宣布革命政府的政策和措施“违法”或“无效”。因此，为了防止封建势力的复辟和司法权力对行政机关的干涉，资产阶级提出了司法机关不得干预行政事务，不得受理行政诉讼的主张，强调行政事务上的争执应由行政机关自身来处理，从而剥夺了普通法院审查行政行为是否合法的权力以及控制政府官员行政行为的权力，奠定了行政裁判权与普通司法权相分离的基础，为行政裁判制度的建立创造了理论前提和法律根据。在拿破仑第一执政时期，为了进一步实行“法国时的分权”原则，在巴黎设置了国政院，在各省设置了省级长官参事院，作为对中央政府和各省政府部门的行政监督机关，它们有权判决涉及行政的诉讼案件。1799年宪法第52条规定：“在执政的指挥下，设国政院担任撰拟法律草案和行政规章，以及解决行政上所发生的疑难事件。”[page]

　　随着行政法院独立地位的增强，其审判活动演变为实际意义上的司法审查。于是，法国又建立了新的善意救济和层级救济制度。所谓善意救济，又称原行政机关的自我监督，是指行政行为的受害人向原行政机关提出申诉，请求撤销或变更原行政行为的活动。所谓层级救济，又称上级行政机关监督，是指行政行为的受害人向作出行政决定的行政机关的上级机关申请救济的活动。法国行政救济有诸多优点，它与法国的行政诉讼一起，为法国公民权提供了完善的保障。对于行政机关而言，由于行政救济的存在，对于自己的错误行为有一个自我改正的机会，避免了法院的审查；对于行政法院而言，由于行政救济的存在，许多行政争端已由行政机关自我解决，减轻了法院的负担；对于公民而言，两种救济同时存在，权利的保障更加充分。

　　4、德国的异议审查制度

　　在德国行政法中，行政申诉是一种重要的法律救济手段，它包括通过“申诉委员会”向“议会机构”提出的申诉和行政“主管部门”提出的“异议审查”制度。前者的受理机构“申诉委员会”在性质上属于议会系统，因而不属于本文的研究对象。学界普遍认为，异议审查制度就是德国的行政复议制度。

　　异议审查制度建立于联邦德国成立之后，它是在废除旧德国的诉愿制度的基础上，把诉愿和声明异议合而为一。在新的制度中，异议人对行政主体所作出的行政处分不服时，可以先向原处分机关提出，请求审查，这称之为声明异议。如果原处分机关认为异议人的请求有理由，则应给予救济；如果原处分机关认为异议人的请求没有理由，则不予救济，该请求可移送上级机关或者其他有管辖权的机关进行再审查，这称之为诉愿。德国《行政法院法》规定，异议人在收到处分决定后1个月之内，可以向原处分机关的直属上级机关提出诉愿，该上级机关必须在3个月内作出决定。如果异议人对该上级机关的决定仍然不服，便可以向行政法院提起行政诉讼。 在二战以前的德国，行政诉讼与异议审查制度不是紧密相连的。二战以后，德国把行政诉讼与声明异议进行了合并，从而大大减轻了行政法院审理行政案件的负担。总体而言，这种新的行政救济制度适应了联邦德国现代行政管理的需要，能够提高解决行政诉讼案件的效率；同时，也使上级行政机关能够有效地监督下级行政机关。“复议程序产生于法院提供的权利保护尚不完善的时代。当有人不同意其所受的行政决定时，他有可能在行政内部-一般向上级机关表示不服。同时，行政机关也有机会自我纠正错误；法院则免除了这一负担。”

　　德国行政复议制度还有一点值得注意：这就是实行复议前置。德国《行政法院法》规定，当事人在向行政法院提起撤销之诉和承担义务之诉之前，必须经过异议审查程序。

　　5、日本的行政不服申诉制度

　　在日本，类似行政复议的相应制度应是行政不服申诉制度，它包括行政不服审查、行政裁判和苦情处理。所谓行政不服申诉，是指国民向行政厅请求撤销或者采取其他方法纠正违法或者不当的处分及其他行使公权力的行为。概而言之，日本的行政不服申诉制度独具特色，值得研究。

　　日本的行政不服审查制度可以追溯到1876年公布的《诉愿法》，该法首创日本的诉愿制度。但由于该法具有严重的缺陷，日本于二战后的1962年废止了旧的《诉愿法》，制定了现行的《行政不服审查法》，从而确立了日本的行政不服审查制度。日本的行政不服审查制度是指国民认为行政厅的行政处分行为或者其他事实行为违法或不当而向有关行政厅提出请求，以求改变或撤销该行政行为。依据《行政不服审查法》，日本的行政不服审查共有三种：审查请求、异议申诉、再审查请求。所谓审查请求是指当事人向处分厅以外的行政厅提出不服申诉；所谓异议申诉是指当事人向原处分厅提出的不服申诉；再审查请求是指当事人对经过审查请求作出裁决后提出的不服申诉。其中后两者是日本行政不服申诉制度的核心。《行政不服审查法》以“简易迅速程序谋求对国民权益的救济”和“确保行政公正运行”为目的，它是日本现行关于行政不服申诉审查制度的基本法律，充分体现了日本行政不服申诉制度的特色。

　　日本的行政裁判是在第二次世界大战后模仿美国的制度而建立的。它是指独立于一般行政机关之外的行政委员会或相当的行政机关，按照准司法程序处理某些特定争议的法律制度 .但后来由于这种制度并不太适合日本的社会现实，大部分行政裁判机构被撤销，只有少量的保留下来，如公正交易委员会和劳工委员会。日本的行政裁判制度没有可适用的基本法，仅依赖分散的具体规定。

　　日本的苦情处理程序是一种非正式程序，类似于中国的信访。 它是日本政府为市民提供咨询、解决与切身利益有关问题的一系列程序，是政府部门主动而自觉地接受国民的苦情陈述，以谋求改善行政管理的事实上的对策。在现代社会，行政与市民生活关系非常密切，苦情处理作为保护人权不受行政活动侵害的手段和行政救济的途径，具有非常重要的意义。在日本，无论何种政府机关，都或多或少地在事实上存在着苦情处理程序。最近，又出现了在某种程度上将苦情处理程序制度化的现象。

　　综观西方主要国家行政复议制度的历史演变，总体呈现出以下发展特点：（1）行政复议权是社会发展的必然要求，各国普遍建立了行政复议制度，而不是刻板地理解和运用三权分立；（2）各国在赋予行政机关以行政复议权的同时，普遍建立了相应的监督制度，以防止行政复议权的滥用和侵犯公民的合法权利；

　　（3）行政复议裁决权的本性质是要求具有相应的公正性，为了公正地进行行政复议，各国都注意增强行政复议机构的相对独立性，尤其是英美法系国家；（4）司法裁决权是社会公正的最有力保障，为了使行政复议能够接受司法权的监督，各国普遍确立了司法裁决最终原则；（5）公民权利的救济应该系统化，形成相互协调的救济体系，各国为了建立完善的救济体系，均注意司法救济与行政复议的相互协调。

　　（二）、我国行政复议制度的历史演变

　　1、旧中国的行政复议制度

　　中国古代行政与司法合一制度的历史十分悠久，各级官吏既有行政职能，又有司法职能；因此，中国法制史上曾有绵延长久的行政裁判制度，即由行政官员解决纠纷，但其与现代行政复议制度不可同日而语。

　　旧中国行政复议制度始于辛亥革命之后。1912年《中华民国临时约法》第10条规定：“人们对于官吏违章损害权利之行为，有陈诉于平政院之权。” 《中华民国约法》第8条规定：“人民依法律所定，有请愿于行政官署及陈述于平政院之权。”1914年的《行政诉讼条例》规定，处理官吏违法行为的平政院隶属于大总统。可见，当时的平政院类似于法国早期的行政法院，实际上当时的行政诉讼就是现代意义上的行政复议制度。1930年民国政府公布实施了《诉愿法》，确立了行政诉愿制度（行政复议）。根据该法规定，行政相对人因行政官署违法或不当处分致其权利受到损害时，可以向原官署或其上级官署请求撤销或变更原处分。这种诉愿分为诉愿和再诉愿两级，不服再诉愿的可以提起行政诉讼。需要指出的是，旧中国法律虽然在形式上规定了行政复议制度，但并未真正实施，作用极其有限。[page]

　　2、新中国的行政复议制度

　　（1）初创时期：新中国行政复议制度初创于20世纪50年代。1950年政务院批准、财政部公布的《财政部设置财政检查机构办法》第6条规定：“被检查的部门，对检查机构之措施，认为不当时，得具备理由，向其上级检查机构，申请复核处理。”这里的“申请复核处理”，实际上就是行政复议。这是我国行政复议制度最早的雏形。随后，行政复议的范围不断扩大。1950年政务院颁布的《税务复议委员会组织通则》和《印花税暂行条例》，首次使用“复议”一词。50年代中后期，行政复议制度得到初步发展，规定行政复议制度的法律、法规越来越多。这一时期行政复议制度的突出特点是行政复议决定为终局决定，当事人对复议决定不服，不能提起行政诉讼。

　　（2）停滞时期：20世纪60年代至70年代，受极“左”思想的干扰和法律虚无主义的影响，特别是十年浩劫对社会主义法制严重破坏，我国行政复议制度处于停滞状态，仅有个别规章对行政复议制度加以规定，如交通部1971年发布的《海损事故和处理规则（试行）》第14条。

　　（3）恢复和发展时期：党的十一届三中全会以来，特别是80年代后期，行政复议制度作为社会主义法制建设的一项重要内容得到迅速发展，规定行政复议制度的法律、法规越来越多。据统计，到1990年12月为止，我国已有100多个法律、法规规定了行政复议。这些规定不仅立法技术日趋成熟，而且还注意了有关法规之间的衔接和协调，对有效解决行政争议，加强行政系统内部的自我约束，发挥了积极作用。但由于没有对行政复议制度进行统一规范的法律，关于行政复议的范围、管辖、审理、程序、时限等，都缺乏统一的法律依据。此时的行政复议案件还不多，行政复议制度尚不健全。

　　1989年4月4日我国《行政诉讼法》的颁布，使行政复议立法排上日程。为了适应和配合行政诉讼制度的实行，在制定行政复议法时机尚不成熟的情况下，国务院于1990年颁布了《行政复议条例》，并于1994年又对该条例进行了修改。《行政复议条例》的颁布和实施，为我国行政复议工作提供了最直接的行政法规依据，极大地促进了我国行政复议制度的发展和完善，标志着我国行政复议制度进入了一个全新的发展时期。

　　《行政复议条例》颁布实施后，行政复议案件随之大量上升。据统计，从1991年1月至1997年底，全国共有行政复议案件约22万件，平均每年约3万件。《行政复议条例》实施8年多来，对监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，起到了积极的作用。但是，在8年的行政复议实践中，也暴露了《行政复议条例》的诸多不完善之处。因此，认真总结《行政复议条例》实施8年的经验教训，制定《行政复议法》，进一步完善行政复议制度就显得十分迫切。经过多年不懈的努力，第九届全国人大常委会第九次会议终于在1999年4月29日全票通过了《中华人民共和国行政复议法》。该法的颁布和实施，标志着我国独立的行政复议制度正式诞生，它必将推动我国行政复议制度在21世纪迅速发展和完善。

　　二、我国行政复议制度的发展成就和面临的问题

　　（一）我国行政复议制度的发展成就

　　十年磨一剑，我国行政复议制度从《行政复议条例》制定到《行政复议法》实施，其间取得了巨大的成就。择其要者，表现在以下几个方面：

　　1、行政复议的功能定位更加合理和明确

　　《行政复议条例》第1条对行政复议的功能定位是：维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。从该条的规定可以看出，“维护”行政机关依法行使职权是其首要目的。笔者认为，行政复议制度作为一种行政救济制度和行政系统的层级监督制度，其首要功能应当是防止和纠正行政机关违法或者不当行使行政权力，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，通过行政复议对合法权益受行政机关侵犯的公民、法人或者其他组织给予救济。如果行政复议首先是为了“维护行政权”，这种制度就失去了其存在的意义和价值，因为行政机关依法行使职权的行为主要不是通过行政复议制度来维护的。《行政复议法》在总结复议经验的基础上，对行政复议的功能进行了较为合理的定位，把“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益”置于首要地位。虽然《行政复议法》也规定了“保障和监督行政机关依法行使职权”，但其地位明显降低，而且“维护”与“保障”的含义也有一定的区别，“保障”更多地体现为对合法行为的支持。

　　2、行政复议范围有了较大突破

　　行政复议范围的放宽，意味着公民、法人或者其他组织的权利救济更加充分。回顾历史，我们可以看到，我国行政复议制度的发展史就是行政复议范围逐步放宽的历史。《行政复议法》对现行行政复议制度的健全和完善就充分体现了这一点。根据原《行政复议条例》的规定，行政复议申请的范围，限于法律、法规明确规定涉及人身权和财产权的具体行政行为，与行政诉讼的受案范围大体相同 .为了充分发挥行政复议制度在解决行政争议方面的作用，真正做到依法行政，《行政复议法》大幅度扩宽了行政复议的范围，规定只要公民、法人和其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，就可以依照《行政复议法》向复议机关申请复议，取得法律救济。同原来的复议申请范围相比，《行政复议法》明确增加可复议的内容主要有：对行政机关作出的有关资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用的；认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；申请行政机关履行保护受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；申请行政机关依法发放社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的。《行政复议法》规定的复议申请范围大大突破了行政诉讼的受案范围，使行政相对人的合法权益受到更为全面的保护。

　　3、抽象行政行为开始受到复议监督

　　行政复议是重要的行政机关自我监督制度，但原来的行政复议只限于对具体行政行为的监督，而实践中行政机关制定规范性文件的抽象行政行为影响面更加广泛，并且行政机关的许多具体行政行为都是根据上级指示、命令作出的。如果这些指示、命令本身违法，据此作出的具体行政行为也必然违法。有些地方、部门受利益驱动，乱发文件，违法对审批、发证、罚款、收费等事项作出规定，严重侵犯了相对人的合法权益，出现了令人深恶痛绝的“白色腐败”。因此，对抽象行政行为进行监督是非常必要的。我国宪法和有关法律虽然早就规定，上级行政机关有权改变或者撤销下级行政机关制定的不适当的决定、命令；但是，这种审查的启动权不属于行政相对人，而是由上级行政机关自己掌握，且执行得很不理想。鉴于此，《行政复议法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。《行政复议法》的这一规定，是对现行行政复议制度的重大突破。它将对抽象行政行为的审查启动权交给行政相对人，使行政相对人拥有了更广泛、更真实的权利救济。

　　4、便民原则得到更加充分的体现

　　便民原则是行政复议的一条基本原则，原《行政复议条例》也遵循了这一原则；但由于一些规定不甚合理，限制了公民、法人行使复议权利。《行政复议法》对此做了重大修改。《行政复议法》第9条将行政复议申请期限从原来的15天延长到60天；第11条规定行政复议可以书面申请，也可以口头申请；第12条规定对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议，这样，行政相对人就有权对涉及政府部门的复议案件管辖机关进行自由选择；第15条规定在行政相对人不清楚应向哪一个行政机关申请复议时，可以直接向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出复议申请，由该县级地方人民政府依法向有管辖权的行政复议机关转送。《行政复议法》的上述规定，更好地体现了便民原则，是对《行政复议条例》的重要完善。只有便于行政相对人行使复议权，行政复议制度的功能才能更好地发挥。从特定意义上说，便民原则的真正落实是行政复议制度良性运行的基础。

　　5、行政复议机关级别升高

　　原《行政复议条例》规定，行政复议机关最高为省、自治区、直辖市人民政府和国务院各部门。对由省级和部级行政机关作出的具体行政行为引起的行政争议，由省级或部级行政机关自己作为行政复议机关，对原具体行政行为进行审查。这种“自己作自己案件的法官”的复议，是对自然公正原则（natural justice）的最大违背，很难保证复议的公正性。《行政复议法》在总结原《行政复议条例》实施的经验教训的基础上，提高了行政复议机关的级别。该法第14条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”这一规定将国务院作为行政复议的管辖机关，使省部级行政机关的行政活动直接受到国务院的监督，从而将极大提高了行政复议的权威性和公正性。

　　6、行政复议管辖体制更为科学

　　《行政复议法》合理地规定了行政复议的管辖体制，扩大了行政复议当事人对行政复议管辖机关的自主选择权。1990年颁布的《行政复议条例》规定的是以上一级行政主管部门管辖为原则的“条条”管辖体制。1994年国务院对该条例进行了修改，规定了实行行政复议申请人选择管辖原则；但修改后的规定实施却很困难，管辖问题仍没有能很好解决。《行政复议法》在总结实践经验的基础上，规定了以“块块”为主、“条条”为辅的行政复议管辖体制。第一，它明确了申请人的管辖选择权；第二，从它的规定顺序来看，《行政复议法》倾向于鼓励申请人向本级人民政府提出复议申请；第三，对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关规定了“条条”管辖原则。笔者认为，新的复议管辖体制是合理的，它既可以克服原来管辖体制的弊端，又可以体现行政复议的便民原则。

　　7、行政复议证据制度得到确立

　　《行政复议法》规定了行政复议的证据制度，是对原《行政复议条例》没有证据制度规定的重大创新。由于“先取证、后裁决”是对行政机关作出具体行政行为的最基本的程序要求，因而设立行政复议的证据制度，对举证责任、举证时效等问题作出明确规定，就显得至关重要。《行政复议法》对行政复议的证据制度作了较全面的规定。首先，该法第23条规定了举证责任问题，即“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”。其次，第24条规定了取证的时效问题，即“在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据”。再次，第28条第1款第4项中规定了不承担举证责任的法律后果，即“被申请人不按照本法第23条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为”。上述规定虽然条文不多，但却包含了证据制度的主要内容，对监督行政机关具体行政行为的合法性具有重大意义。

　　8、明确了行政复议的法律责任监督机制

　　《行政复议法》充实了法律责任一章的内容，加大了对行政复议活动中法律责任的监督力度。原《行政复议条例》第九章关于法律责任的规定只有三条，内容过于简单笼统，不便于法律责任的分担和确认，从而导致对行政复议活动缺乏有力的监督。在实践中，有些复议机关对该受理的复议申请不受理，该撤销的具体行政行为不撤销，还有的在法定期限内不进行复议，使行政复议制度无法发挥保护公民、法人和其他组织合法权益的作用，甚至侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益。《行政复议法》第六章关于法律责任的规定，不但条文有所增加，而且其内容更加丰富，对实践中存在的问题有针对性地具体规定了严格的法律责任。如《行政复议法》第20条规定：“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。”第31条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。”与此相呼应，《行政复议法》第34条规定：“行政复议机关违反本法规定，无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令受理仍不受理或者不按照规定转送行政复议申请，造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。”《行政复议法》关于上述法律责任的规定，强化了对行政复议活动的监督，起到了促使行政机关认真履行行政复议职责的作用，从而保证行政机关真正做到有错必纠，实现依法行政。[page]

　　9、法律文本结构趋向合理化

　　行政复议所适用的程序，虽然与其他行政行为的程序相比较为司法化，但性质上仍属于行政程序。而行政程序与司法程序最大的区别在于，行政程序相对而言更注重效率，司法程序则更注重公正，两者的价值取向不同。行政复议程序作为一种行政机关的内部监督程序，虽然它应该吸收司法程序的优点，但不必照搬司法机关办案的程序，使行政复议过分“司法”化；而应在复议程序的规定中。体现行政复议程序的行政性质。原《行政复议条例》在体系结构上，完全模仿《行政诉讼法》的规定，包括总则、申请复议范围、复议管辖、复议机构、复议参加人、申请与受理、审理与决定、期间与送达、法律责任、附则等十章。而《行政复议法》则将这些繁琐的程序规定大大予以简化，仅包括总则、行政复议范围、行政复议申请、行政复议受理、行政复议决定、法律责任、附则等七章，从而更加体现了行政复议自身的特点。

　　（二）我国行政复议制度面临的问题

　　无庸讳言，由于我国正处于从计划经济向市场经济转变，从依政策治国向依法治国转变的制度变革过程中，民主和法制尚不健全；因此，我国行政复议制度在取得长足进步的同时，也还面临着如下亟待解决的问题：

　　1、行政复议制度的功能难以发挥

　　在行政复议制度的实际运行中，某些行政复议机构形同虚设：一方面，这些行政复议机构没有起到化解纠纷的功能；另一方面，公民对这些复议机构信任程度不够。造成这种现象的原因主要有：首先，复议机关与作出具体行政行为的行政机关具有行政隶属关系，这就决定了复议机关在裁决行政纠纷时难以十分公正；复议机关有时出于照顾上下级关系或整体与部门的关系而“支持”原行政机关的“工作”，有时甚至行政行为在作出之前就已经先行请示过上级（复议）机关，这样原行政机关的决定实际上就已经体现了复议机关的意志。其次，复议机关不愿当被告的心理，也影响了行政复议决定的公正性。我国《行政诉讼法》规定，复议机关改变原具体行政行为的，一旦被起诉，复议机关将成为被告；因而有些复议机关为了不当被告，对于受理的复议案件，常常不问青红皂白，维持了事；另外，在实践中某些领导人观念落后，把是否被起诉和否败诉作为行政机关政绩考核的标准，这也是复议机关草率维持原具体行政行为的原因之一。再次，复议机关从事复议工作的人员不足，素质不高，专业化不强，是行政复议决定公正性不够的内在原因。直到目前，我国尚没有法律对行政复议人员的任职资格作出规定。没有高素质、专业化的复议人员，就不可能有高质量的复议裁决。

　　2、行政复议机构不统一、不独立

　　没有相对统一和独立的行政复议机构，既不利于公正地进行行政复议，也不利于机构精简。我国的行政复议机构分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门。各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构，没有一套统一的行政复议机构体系。这样就很容易产生各种弊端。首先，不能公正地进行行政复议裁决。主持复议的行政机构完全听命于其所属的行政首长，没有自主决定权；而其所属的复议机关又与作出具体行政行为的行政机关有千丝万缕的联系。其次，没有统一的复议机构体系，违背了行政机关的精简效能原则，造成机构臃肿，加重了各级各类行政机关的负担。“同时，在各级政府和各类职能部门设立行政复议机构，造成了人员一定程度的浪费，不利于行政机关工作效率的提高。”

　　3、公务员合法权益受到侵犯得不到行政复议的救济

　　《行政复议法》没有将内部行政行为纳入行政复议范围，公务员合法权益受到侵犯不能得到及时、有效的救济。行政机关的行政行为按照其行使职权的范围和与行政管理相对人之间的关系来分类，可以分为内部行政行为和外部行政行为。内部行政行为最大的特点是管理者与被管理者之间具有行政隶属关系。《行政复议法》规定，行政机关工作人员对行政机关的奖惩、任免等决定不服的，不能申请复议。“在理论上和实践中（甚至立法意图上）此类行为并不局限于‘奖惩、任免’，而是将其扩充到‘内部行政行为’” 实际上，保护公务员的合法权益与保护普通公民的合法权益一样，两者都应该有充分的救济途径和救济手段。国家公务员虽然可以通过行政申诉来维护自己的合法权益，但申诉与行政复议制度的功能不可同日而语，后者的救济更加有效。《行政复议法》将公务员合法权益的救济排除于复议之外，这是我国行政复议制度的一大缺陷。

　　4、行政复议只能对部分抽象行政行为发挥有限的监督作用

　　《行政复议法》只是将规章以下的抽象行政行为有限纳入了行政复议范围，对于行政法规和规章，行政复议仍然不能发挥监督作用。对抽象行政行为进行复议监督问题，是法学界、实际部门以及社会公众十分关注的问题。从1990年起草《行政复议条例》时，就有人主张将抽象行政行为纳入复议范围，但由于当时条件所限及认识上的不统一等原因，最终未能如愿。在制定《行政复议法》时，抽象行政行为的复议监督问题再次被提上日程。在我国，对抽象行政行为的监督是十分有限和薄弱的。从理论上说，对抽象行政行为有下列监督形式：人大和上级行政机关的监督；备案审查的监督；人民法院和行政复议机关审查具体行政行为时的间接监督。但是，这些看似完备的监督制度，实际上却收效甚微。究其原因无外乎两点：一是有权监督的机关没有真正实施监督；二是没有行政行为的利害关系人参加，缺少程序的发动者和监督的原动力。

　　5、临时权利保护的法律规定流于形式

　　在实践中，复议期间具体行政行为不停止执行的规定流于形式，制度规定与实际运行相脱节。《行政复议法》同原《行政复议条例》一样，作了类似于《行政诉讼法》的规定：复议期间具体行政行为不停止执行是原则，停止执行是例外。但是，复议期间，甚至包括诉讼期间，具体行政行为停止执行究竟是原则还是例外？根据传统的行政法理论，行政行为具有公定力，即行政行为即使违法，在法律上仍然有效并且具有拘束有关人员的效力； 因此，具体行政行为在复议和诉讼期间不停止执行。但是，在执法实践中却与此相反，停止执行是原则，不停止执行是例外。对复议期间具体行政行为不停止执行是原则的规定，有学者从理论层面和操作层面进行了分析，认为该原则在理论上欠逻辑性、在操作上缺少可执行性。 事实上，在西方发达国家，如在美国和行政行为公定力理论盛行的德国，已经开始实行在行政复议和行政诉讼期间停止执行行政行为为原则。 因此，复议不停止执行原则的规定应该在今后的立法中加以修改。这样，既可以突出对公民权利的保护，又可以避免制度规定与实际运行的不一致。[page]

　　6、律师代理行政复议缺少规定

　　原《行政复议条例》没有规定委托代理制度。《行政复议法》虽然规定了委托代理制度，但是对律师能否介入行政复议活动并没有明确规定，这就不能很好地发挥律师在行政复议中的积极作用。实际上，律师介入行政复议有着非常重要的作用：第一，有利于更好地维护公民、法人或者其他组织的合法权益，因为律师精通法律，享有比一般委托代理人更广泛的权利，如可以向有关单位调查取证。第二，有利于制约行政复议机关依法公正地进行裁决，因为律师更善于发现行政机关具体行政行为的违法之处。因此，我国亟需对律师代理行政复议案件的规则作出规定。

　　此外，我国行政复议制度也还存在其他一些问题，如行政复议制度健康发展的社会环境尚不够理想，对复议活动本身的监督机制尚没有形成，少数终局复议制度仍然存在，等等。

　　三、我国行政复议制度的前瞻

　　瞻望21世纪我国的行政复议制度，笔者认为，需要在以下若干方面进一步完善：

　　1、营造行政复议制度健康发展的社会环境

　　行政复议制度的健康发展离不开良好的社会环境。从某种角度而言，没有良好的社会环境，行政复议制度就会变成空中楼阁。因此，我们需要在政治体制、经济体制、法治意识等方面来营造行政复议制度发展的肥沃土壤。

　　第一，要进一步推动政治体制改革，健全社会主义民主和法制，为行政复议制度创造良好的政治环境和法治环境。行政复议制度是维护公民、法人合法权益，监督行政机关依法行政的一项制度，如果没有完善的民主制度为基石，人民不能有效行使当家作主的权利；如果没有健全的法律制度为支撑，宪政制度、行政法律制度和市场经济法律制度不能得到严格实施，建立完备的行政复议制度就只能是一句空话。

　　第二，要进一步深化经济体制改革，为完善行政复议制度创造良好的经济环境。建立完善的市场经济体制是建立法治的基础，也是建立完备的行政复议制度的基础。因此，只有进一步深化经济体制改革，确立公民、法人独立的主体地位和利益关系，完善各项市场经济制度，才能推动行政复议制度逐步完备。

　　第三，要进一步培养民众的权利意识和法治意识。在现代国家，公民应该有较强的权利主体意识和法治意识，这是法治发展的内在要求。在我国，封建社会形成的法律“治民不治官”、“官本位”等观念，至今还在一定程度上影响着普通民众、国家公务员、甚至部分领导干部。因此，要完善行政复议制度，就必须培养全社会的法治意识和公民的权利主体意识。一方面，要注意提高公民的法治意识，使其学会运用法律手段来维护自己的合法权益；另一方面，要增强公务员依法行政的观念，改变其怕当被告的心理。要通过普法、宣传、公正执法和司法等各种手段，将法治意识传播于社会各个层面，渗透于千家万户，使法律成为权利的根本保障。

　　2、增加行政复议的公正性

　　为了进一步增强我国行政复议制度的公正性，我国行政复议法有必要借鉴英美的自然公正原则和正当程序原则。自然公正原则是英国的一个古老原则，是支配行政机关活动的程序法规则，而不是一个实体法规则。由于普通法不严格区分公法与私法，公法关系与私法关系往往适用同样的原则；所以，自然公正原则不仅支配行政机关和法院的活动，而且一切其他行使权力的人和团体，包括行政裁判所和某些社会团体，在其行使权力时都不得违背这一原则。 在普通法上，自然公正原则包括两个最基本的程序规则：（1）任何人或者团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方的意见，每一个人都有为自己辩护的权利；（2）任何人不能作为自己案件的法官。在美国，正当程序原则类似于英国的自然公正原则。

　　在健全和完善我国的行政复议制度时，我们可以考虑采取以下措施：（1）建立相对独立的复议委员会，委员会中的外聘专家人数不少于二分之一，赋予复议委员会相对独立的裁决决定权；（2）保障专职复议人员的相对独立性，在工资待遇、职务升迁上不完全受行政首长的控制；（3）建立行政复议人员的统一选拔制度、培训制度，提高复议人员的专业素质；（4）增加复议程序的透明度和公正性，建立行政复议听证制度、回避制度、双方当事人质证和辩论制度、复议案件材料公开制度以及告知诉讼权利制度，等等。

　　3、扩大行政复议的范围

　　《行政复议法》虽然在行政复议范围上有较大的突破，并首次规定了可以对部分抽象行政行为进行有条件的复议。但是，与西方国家相比，我国的行政复议范围仍然较小。首先，在我国内部行政行为不得申请复议；其次，大部分抽象行政行为不得申请复议；再次，对于可以申请复议的抽象行政行为，也不得单独提起复议申请，而是必须与相关的具体行政行为一起提起复议申请。此外，主张将内部行政行为纳入复议范围的学者也不断增多。 从西方国家的行政复议制度演变历史来看，行政复议范围都有个不断扩大的发展趋势。笔者认为，我国行政复议制度也必将顺应这一历史趋势，随着我国法治建设步伐的加快而不断扩大。

　　4、建立和完善律师参与行政复议的制度

　　现代社会，由于法律、法规、规章很多，申请人法律知识一般有限，不会太熟悉行政复议的实体和程序法律问题，不善于通过行政复议制度来维护自己的合法权益；而律师精通法律，熟悉复议程序，并享有比一般委托代理人更广泛的权利，更善于找出行政行为的违法或者不当之处。因此，法治国家的建设需要律师的积极参与，行政复议制度功能的发挥也离不开律师的介入，这是各国的通例。我国应该尽快立法明确律师在行政复议中的权利和义务，规定律师介入行政复议的程序和方式。

　　5、增设复议监督机构

　　有权力就应有监督，防止权力的滥用就应该加强对权力的制约。对行政管理活动中的违法或不当行政行为，可以通过行政复议进行监督补救；那么，对于行政复议本身的违法或不当应如何解决呢？通过司法审查来纠正违法的行政复议活动是解决的方式之一。“司法权是终极性权力，它对争执的判断和处理是最后的和最具权威的。” 在此之外，我们还应该设立复议监督机构，即由特定的机构发现已经发生法律效力的行政复议决定确有错误，可以依法再次作出处理。英国为了防止行政裁判所滥用权力，根据《行政裁判所与调查法》设立了行政裁判所委员会。该委员会虽然没有执行权力，但它可以通过公布报告的形式来实行监督。[page]

　　6、确立司法最终解决原则，修改复议终局的规定

　　所谓司法最终解决原则，是指行政复议决定不应具有最终效力，当事人对行政复议决定不服的，仍然可以提起行政诉讼，由司法机关对所争议的行政纠纷作出最终裁决。这是现代法治的一条重要原则。司法是社会实现公平、正义的最后屏障，而公正则是司法的实质和最高价值追求；因此，在行政纠纷的处理过程中，更需要司法机关的介入，因为它所面对的案件是作为社会弱者的相对人与拥有强大权力和优越地位的行政主体的对抗。司法最终解决原则应是处理行政复议与行政诉讼关系时所必须坚持的一项原则，我国法律中关于行政复议终局的规定，应当通过修改法律逐步取消。

　　国家行政学院·袁曙宏

　　随着行政权的膨胀和行政国的出现，行政纠纷日益增多，公民的基本权利受到诸多威胁；然而，行政权的这种发展趋势又为社会发展所必需，日益复杂的社会关系需要行政权的介入。因此，现代世界各国普遍面临这样的两难选择：不扩大行政权，繁杂的现代社会秩序就无法管理；扩大行政权，公民的基本权利就可能受到威胁。面对这种两难选择，各国的普遍作法是：一方面不断扩大行政权，以维护社会的良性发展；另一方面建立各种监督制度，以防止行政权的滥用。行政复议制度在世界各国的普遍发展，正是这种现象的典型例证之一：它既反映了行政权的扩大，又体现了对行政权的监督。

　　一、行政复议制度的历史演变

　　（一）、西方主要国家行政复议制度的历史演变

　　行政复议作为一项与行政诉讼相衔接的用以解决行政争议的法律制度，普遍存在于世界各国的法律体系之中。由于各国的社会政治制度、历史文化传统和具体法律制度的差异，决定了各国的行政复议制度名称和内容各不相同； 因此，对西方国家行政复议制度的论述和考察，只能从宏观上选取相近似的制度加以比较，而不可能有完全对等的制度相比较。

　　行政复议制度是近代资产阶级民主政治发展的产物。它的出现和发展体现了对公民基本权利保护的加强，有利于实现社会公平。在自由资本主义时期，由于奉行“管得最少的政府是最好政府”的原则，政府很少干预经济，充当“守夜人”的角色；因此，行政机关很少与行政相对人发生争议，行政复议制度没有存在的现实基础。但进入资本主义垄断时期，尤其是本世纪30年代以后，凯恩斯主义开始盛行。政府为了控制和调整本国经济，以便有更大的实力参与国际竞争和垄断，由原来的不干预主义转向广泛地干预社会经济生活。政府干预活动的大幅度增加，使得行政机关与行政相对人之间的争议急剧增多。为了使广泛扩充的行政权不至于威胁公民的基本权利，西方主要国家纷纷在行政系统之外建立和加强司法审查制度。大量的行政争议案件涌向法院，司法资源的有限和司法程序的特殊，又使法院无力承担这么多的案件，导致许多行政案件久拖不决，严重影响行政效率。行政复议，“由于其提供的行政裁决的办法比法院提供的更为廉价、更为方便、更为迅速”， 而日益受到社会实践的青睐。这样，行政复议制度便以其特有的功能，在这种历史背景下应运而生。各国纷纷在行政系统内部建立和加强行政复议制度。以英美为代表的普通法系国家和以法德为代表的大陆法系国家，在行政复议制度上各有特点。而日本从其整个法律体系角度而言，更接近大陆法系，但从其行政法角度而言，更像英美法系 ；日本的行政复议制度有其不同于大陆法系和英美法系的独特之处。

　　1、英国的行政裁判所制度

　　英国行政法上的救济包括议会救济、司法救济、行政救济三种。在英国，类似行政复议的相应制度应该是行政救济，它主要包括部长救济和行政裁判所救济。 部长救济的程序性较差，随意性太强，与本文所要讨论的制度缺少可比性，故略去。以下将着重分析英国行政裁判所制度的发展。

　　在英国，自十七世纪资产阶级革命以来，布莱克斯通（Blackstone）、科克（Coke）、戴雪（Dicey）等人的“法治”理论一直被作为英国政治制度的理论基础。戴雪在《英宪精义》一书中认为，“行政法”是大陆法系的产物，在英国宪法中从不存在，而且也不符合法治原则和普通法原则，不符合英美人所理解的宪法权利等观念；因此，“人民应受普通的法院和法律之管辖，毫无差别。无论何人，无论何事，只有一种法律-普通法，一种法院-普通法法院，可以加以处理。特殊的法律及法院皆为英国法制所不许。”长期以来，英国的司法传统即是由普通法院依照普通法原则来审理各种行政案件。在这样的法治观念和司法传统之下，行政裁判制度极难发展。

　　十九世纪以后，随着科技进步和社会发展，自由资本主义逐渐向国家垄断资本主义过渡。由于行政争议数量多，专业性强，普通法院难以及时公正地予以处理，于是英国的行政裁判制度应运而生。尽管“普通法院在英国享有崇高威信，一切诉讼原则上由普通法院受理，行政裁判所在英国经常受到一些人士的反对。然而，反对的意见并没有阻止英国议会不断地在法律中规定建立行政裁判所以解决行政上的争端。” 从1846年建立“铁路专员公署”和l888年建立“铁路运河委员会”以来，行政裁判所很快发展起来。英国的行政裁判所都是根据议会制定的法律设立的，它由精通法律和具有行政经验的人士组成，裁决案件适用具有司法性质的行政裁判程序。这些裁判所不属于普通法院系统，在组织上与行政机关联系，在活动上则保持独立性。由于各部门裁决案件的特殊性，各行政裁判所的程序规则不尽一致，但通常都经过案件的受理、证据的收集、庭审辩论等环节，根据事实和法律作出裁决，不受其他机关的干涉。行政裁判的程序方便、迅速，费用低，且裁判所的成员具有专门的知识，善于解决行政纠纷；因此，行政裁判所的出现和发展满足了社会发展的需要。但行政裁判所只受理某一类特定性质的争议，无法形成一个有系统的救济途径。二十世纪以后，英国的行政裁判所急剧增加，带来诸多问题：裁判所的设立毫无计划，裁判员缺乏训练，裁判所之间管辖不清，裁判规则混乱等。为了统一对各行政裁判所的管理，英国议会在1958年和1971年两次颁行了《行政裁判所与调查法》，对各类行政裁判所的组成原则、裁判基本程序、上诉以及普通法院对裁判所的司法审查等问题作了明确规定。同时为了协调、监督各行政裁判所的工作，对行政裁判所的立法事项进行研究、提出报告和建议，还规定设立全国裁判所委员会。总之，英国行政裁判所的出现和发展适应了社会经济的发展，并随着社会实践的改变而不断完善。[page]

　　2、美国的行政复议和裁判制度

　　美国是一个行政复议和裁判比较完备的国家。在美国，几乎所有的行政争议在诉诸法院解决之前，都必须经过行政机关的行政复议或行政裁判机构的裁决。行政复议是司法复审（行政诉讼）的前奏。在对行政案件进行司法复审的过程中，行政诉讼的“成熟”原则和“穷尽”原则体现了行政复议在解决行政争议中的作用。对于可以复审的行政决定，原告也具备了起诉资格，但如果他在不当时间提出诉讼，仍然不可能取得司法救济。如果请求司法 复审的当事人过早地来到法院，那他会被告知他尚未穷尽他的行政救济或事情本身尚未成熟到取得司法复审的程度。“成熟”和“穷尽”是确定提起诉讼的适当时间的两个原则。它的目的是为了防止不必要和不适时地使司法干预行政活动。强调时机的成熟是美国现代行政法的特点。

　　“成熟”原则的基本机理是：避免过早裁决，以免法院自身卷入有关行政政策的争议之中，同时也是为了在行政机关正式作出行政裁决和在原告当事人事实上也感受到这种裁决效力之前，保护行政机关免受司法干预。成熟原则要求，受指控的行为的效力不应是模糊不清的、不确定的，相反，这种效力应当成熟到具有最终性。只有在受指控的行政行为发生了事实上的而不是假定的影响时，时间才算成熟。联邦最高法院认为，要判断行政行为是不是最终行为，就要看行政裁决的程序是否达到了司法复审不会打断行政裁决正常程序的阶段；也就是说，要看行政救济是否终结，还要看权利义务是否确定，或者说从该行政行为中是否会产生法律效果。裁决行政行为是否成熟到可以复审的阶段，主要取决于行政行为的效力。如果行政行为仅是最初的或程序上的措施，对私方当事人还没有发生影响，那就不能予以复审。

　　“穷尽”原则强调的是请求复审的当事人的立场。在本质上，它考察和约束当事人企图缩短行政程序或者在保护其权利时，是否曾经作了适当的努力。《美国联邦侵权求偿法》规定：“诉合众国的，因政府雇员在其职务或雇佣范围内活动时的疏忽或错误的作为或不作为引起的财产损坏、损失或人身伤害、死亡而提起的金钱赔偿请求，只有首先向适当的联邦机关提起并被该机关以书面形式最终拒绝，该拒绝以证明或挂号邮件送达时，法院才予受理。有关机关在申请提出后6个月内未作出最终决定，那么在那以后申请人选择的任何时间都可以被视为在本条意义上的对申请的最终拒绝。”就是说，行政争议当事人向法院提起行政诉讼必须在“穷尽”了行政机关的所有处理之后方被允许。这在我国称为“行政复议前置”原则，美国学者则称之为行政救济“穷尽”原则，它表明美国的行政复议和裁判制度在解决行政争议的整个机制中占有极为重要的地位。1946年6月制定的《美国联邦行政程序法》对行政复议亦有明确的规定。行政机关在受理当事人对初审裁决提出的上诉时或复议初审裁决时，拥有作初审裁决所应有的一切权力。

　　美国自1887年根据州际贸易法创置了“州际贸易委员会”以后，出现了英国式的行政裁判所，称为“独立管制机构”。在美国联邦政府，现在约有50多个这种机构，主要的如州际商业委员会、联邦电讯委员会、联邦动力委员会、证券交易委员会、民航局等。在组织上，它们多实行委员会制，享有对总统的相对独立性。它们根据国会的法律而设立，委员和主席由总统提名，参议院同意后任命。但非经法定程序和依法定理由，总统不得随意免职。它们的活动虽受普通法院的司法复审，但不受总统的控制，不向总统负责。这些机构拥有制定具有法律效力的规章的权力（准立法权）、裁判因实施执行法律和规章而发生的各种纠纷案件的权力（准司法权）。因此，有些学者称他们为立法、司法、行政三权之外的“第四种权力”。这些机构的行政活动依据美国《联邦行政程序法》进行。

　　美国为了防止独立管制机构的准司法权滥用，逐步建立了一套完善的制约机制。美国行政法官 的独立化过程就是其典型代表。同时，美国行政法官的独立化过程也是美国“行政复议制度”完善的最好体现。从法律上说，行政机构的行政裁判权属于行政首长；但是，行政首长通常很忙，他们必须委托其所属的工作人员来主持裁判。在《联邦行政程序法》制定之前，行政首长通常是临时和任意指定行政机构工作人员主持裁判；后来，主持人员相对固定，由行政首长加以委任，称“审查官”（examiner）。当时的审查官完全隶属于行政首长，被行政首长随意任命和免职；因此，其裁决案件完全屈从于行政首长。1946年制定的《联邦行政程序法》规定，各行政机构根据行政裁判的需要委任“听证官”（hearing examiner）。听证官轮流审案，不得履行与行政裁判不相干的职责，非有正当理由并经过文官委员会审议决定，听证官不得被免职。后来，文官委员会进一步解释，《联邦行政程序法》的保护不仅适应于听证官的免职，还适用于对听证官的降级、停职或听证官不自愿的其他地位变更。这样，听证官主持行政裁决就可以不完全受行政首长意志决定。到1972年，文官委员会又颁布一项规章，将听证官这一名称改为“行政法官”（administrative law judge），使之具有更高的独立地位。1978年，美国国会修改《联邦行政程序法》，正式在法律上确立了行政法官的地位，规定行政法官的职责是专门审理案件，非有文官功绩制委员会的正当理由和经过其审议决定，行政法官不得被免职、停职、降级、降薪或临时解雇；而且，行政法官的薪俸由法律规定，行政首长不得任意变更。这样，行政法官就可以独立地、不偏不倚地行使自己的裁决权。概而言之，美国行政法官制度的建立和发展是为了保证行政法官的地位逐步趋于独立化，以保障行政法官能公正办案，从而有效制约行政权的滥用 .行政法官地位的独立化过程，是与其名称演变相伴随的。美国行政法官的称谓先后经历了examiner、 hearing examiner、administrative law judge三个阶段。每一次名称的改变，均标志着行政法官独立性和公正性的增强，也标志着美国“行政复议制度”公正性的增加。

　　值得注意的是，美国不仅联邦行政裁决（行政复议）程序有正式程序和非正式程序之分， 而且各州的行政裁决程序也差异极大，如纽约州较多地采用非正式程序，加州则较多地采用审讯式的正式听证程序。[page]

　　3、法国的行政复议制度

　　在法国，类似行政复议的相应制度应该是法国早期的国政院裁决制度和稍后发展起来的善意救济和层级救济。从历史演变轨迹来看，法国的行政复议制度有一个转轨的过程。法国最初的行政法院（国政院）制度与英美国家的“行政裁判制度”相仿，因为行政法院在组织上完全属于行政系统（现在形式上依然如此，只是在实质上是独立的），独立性很差。只是随着行政法院的独立化和司法化，才逐步发展称为类似于英美的司法审查制度。

　　与英美国家不同的是，法国的行政机构享有行政裁决权完全是迫于革命的需要。资产阶级革命前的法国，是一个高度中央集权的封建国家，以皇帝为代表的封建贵族集立法、行政、司法大权于一体。1789年资产阶级革命以后，法国资产阶级根据洛克、孟德斯鸠的分权理论，确立了以立法、行政、司法“三权分立”为基础的政治制度。但当时现实情况是，新兴的资产阶级取得了立法权和行政权，而司法权仍为封建势力所把持，封建的司法机关常利用手中的审判权阻碍和破坏革命政府政策的实行，任意宣布革命政府的政策和措施“违法”或“无效”。因此，为了防止封建势力的复辟和司法权力对行政机关的干涉，资产阶级提出了司法机关不得干预行政事务，不得受理行政诉讼的主张，强调行政事务上的争执应由行政机关自身来处理，从而剥夺了普通法院审查行政行为是否合法的权力以及控制政府官员行政行为的权力，奠定了行政裁判权与普通司法权相分离的基础，为行政裁判制度的建立创造了理论前提和法律根据。在拿破仑第一执政时期，为了进一步实行“法国时的分权”原则，在巴黎设置了国政院，在各省设置了省级长官参事院，作为对中央政府和各省政府部门的行政监督机关，它们有权判决涉及行政的诉讼案件。1799年宪法第52条规定：“在执政的指挥下，设国政院担任撰拟法律草案和行政规章，以及解决行政上所发生的疑难事件。”

　　随着行政法院独立地位的增强，其审判活动演变为实际意义上的司法审查。于是，法国又建立了新的善意救济和层级救济制度。所谓善意救济，又称原行政机关的自我监督，是指行政行为的受害人向原行政机关提出申诉，请求撤销或变更原行政行为的活动。所谓层级救济，又称上级行政机关监督，是指行政行为的受害人向作出行政决定的行政机关的上级机关申请救济的活动。法国行政救济有诸多优点，它与法国的行政诉讼一起，为法国公民权提供了完善的保障。对于行政机关而言，由于行政救济的存在，对于自己的错误行为有一个自我改正的机会，避免了法院的审查；对于行政法院而言，由于行政救济的存在，许多行政争端已由行政机关自我解决，减轻了法院的负担；对于公民而言，两种救济同时存在，权利的保障更加充分。

　　4、德国的异议审查制度

　　在德国行政法中，行政申诉是一种重要的法律救济手段，它包括通过“申诉委员会”向“议会机构”提出的申诉和行政“主管部门”提出的“异议审查”制度。前者的受理机构“申诉委员会”在性质上属于议会系统，因而不属于本文的研究对象。学界普遍认为，异议审查制度就是德国的行政复议制度。

　　异议审查制度建立于联邦德国成立之后，它是在废除旧德国的诉愿制度的基础上，把诉愿和声明异议合而为一。在新的制度中，异议人对行政主体所作出的行政处分不服时，可以先向原处分机关提出，请求审查，这称之为声明异议。如果原处分机关认为异议人的请求有理由，则应给予救济；如果原处分机关认为异议人的请求没有理由，则不予救济，该请求可移送上级机关或者其他有管辖权的机关进行再审查，这称之为诉愿。德国《行政法院法》规定，异议人在收到处分决定后1个月之内，可以向原处分机关的直属上级机关提出诉愿，该上级机关必须在3个月内作出决定。如果异议人对该上级机关的决定仍然不服，便可以向行政法院提起行政诉讼。 在二战以前的德国，行政诉讼与异议审查制度不是紧密相连的。二战以后，德国把行政诉讼与声明异议进行了合并，从而大大减轻了行政法院审理行政案件的负担。总体而言，这种新的行政救济制度适应了联邦德国现代行政管理的需要，能够提高解决行政诉讼案件的效率；同时，也使上级行政机关能够有效地监督下级行政机关。“复议程序产生于法院提供的权利保护尚不完善的时代。当有人不同意其所受的行政决定时，他有可能在行政内部-一般向上级机关表示不服。同时，行政机关也有机会自我纠正错误；法院则免除了这一负担。”

　　德国行政复议制度还有一点值得注意：这就是实行复议前置。德国《行政法院法》规定，当事人在向行政法院提起撤销之诉和承担义务之诉之前，必须经过异议审查程序。

　　5、日本的行政不服申诉制度

　　在日本，类似行政复议的相应制度应是行政不服申诉制度，它包括行政不服审查、行政裁判和苦情处理。所谓行政不服申诉，是指国民向行政厅请求撤销或者采取其他方法纠正违法或者不当的处分及其他行使公权力的行为。概而言之，日本的行政不服申诉制度独具特色，值得研究。

　　日本的行政不服审查制度可以追溯到1876年公布的《诉愿法》，该法首创日本的诉愿制度。但由于该法具有严重的缺陷，日本于二战后的1962年废止了旧的《诉愿法》，制定了现行的《行政不服审查法》，从而确立了日本的行政不服审查制度。日本的行政不服审查制度是指国民认为行政厅的行政处分行为或者其他事实行为违法或不当而向有关行政厅提出请求，以求改变或撤销该行政行为。依据《行政不服审查法》，日本的行政不服审查共有三种：审查请求、异议申诉、再审查请求。所谓审查请求是指当事人向处分厅以外的行政厅提出不服申诉；所谓异议申诉是指当事人向原处分厅提出的不服申诉；再审查请求是指当事人对经过审查请求作出裁决后提出的不服申诉。其中后两者是日本行政不服申诉制度的核心。《行政不服审查法》以“简易迅速程序谋求对国民权益的救济”和“确保行政公正运行”为目的，它是日本现行关于行政不服申诉审查制度的基本法律，充分体现了日本行政不服申诉制度的特色。

　　日本的行政裁判是在第二次世界大战后模仿美国的制度而建立的。它是指独立于一般行政机关之外的行政委员会或相当的行政机关，按照准司法程序处理某些特定争议的法律制度 .但后来由于这种制度并不太适合日本的社会现实，大部分行政裁判机构被撤销，只有少量的保留下来，如公正交易委员会和劳工委员会。日本的行政裁判制度没有可适用的基本法，仅依赖分散的具体规定。[page]

　　日本的苦情处理程序是一种非正式程序，类似于中国的信访。 它是日本政府为市民提供咨询、解决与切身利益有关问题的一系列程序，是政府部门主动而自觉地接受国民的苦情陈述，以谋求改善行政管理的事实上的对策。在现代社会，行政与市民生活关系非常密切，苦情处理作为保护人权不受行政活动侵害的手段和行政救济的途径，具有非常重要的意义。在日本，无论何种政府机关，都或多或少地在事实上存在着苦情处理程序。最近，又出现了在某种程度上将苦情处理程序制度化的现象。

　　综观西方主要国家行政复议制度的历史演变，总体呈现出以下发展特点：（1）行政复议权是社会发展的必然要求，各国普遍建立了行政复议制度，而不是刻板地理解和运用三权分立；（2）各国在赋予行政机关以行政复议权的同时，普遍建立了相应的监督制度，以防止行政复议权的滥用侵犯公民的合法权利；

　　（3）行政复议裁决权的本性质是要求具有相应的公正性，为了公正地进行行政复议，各国都注意增强行政复议机构的相对独立性，尤其是英美法系国家；（4）司法裁决权是社会公正的最有力保障，为了使行政复议能够接受司法权的监督，各国普遍确立了司法裁决最终原则；（5）公民权利的救济应该系统化，形成相互协调的救济体系，各国为了建立完善的救济体系，均注意司法救济与行政复议的相互协调。

　　（二）、我国行政复议制度的历史演变

　　1、旧中国的行政复议制度

　　中国古代行政与司法合一制度的历史十分悠久，各级官吏既有行政职能，又有司法职能；因此，中国法制史上曾有绵延长久的行政裁判制度，即由行政官员解决纠纷，但其与现代行政复议制度不可同日而语。

　　旧中国行政复议制度始于辛亥革命之后。1912年《中华民国临时约法》第10条规定：“人们对于官吏违章损害权利之行为，有陈诉于平政院之权。” 《中华民国约法》第8条规定：“人民依法律所定，有请愿于行政官署及陈述于平政院之权。”1914年的《行政诉讼条例》规定，处理官吏违法行为的平政院隶属于大总统。可见，当时的平政院类似于法国早期的行政法院，实际上当时的行政诉讼就是现代意义上的行政复议制度。1930年民国政府公布实施了《诉愿法》，确立了行政诉愿制度（行政复议）。根据该法规定，行政相对人因行政官署违法或不当处分致其权利受到损害时，可以向原官署或其上级官署请求撤销或变更原处分。这种诉愿分为诉愿和再诉愿两级，不服再诉愿的可以提起行政诉讼。需要指出的是，旧中国法律虽然在形式上规定了行政复议制度，但并未真正实施，作用极其有限。

　　2、新中国的行政复议制度

　　（1）初创时期：新中国行政复议制度初创于20世纪50年代。1950年政务院批准、财政部公布的《财政部设置财政检查机构办法》第6条规定：“被检查的部门，对检查机构之措施，认为不当时，得具备理由，向其上级检查机构，申请复核处理。”这里的“申请复核处理”，实际上就是行政复议。这是我国行政复议制度最早的雏形。随后，行政复议的范围不断扩大。1950年政务院颁布的《税务复议委员会组织通则》和《印花税暂行条例》，首次使用“复议”一词。50年代中后期，行政复议制度得到初步发展，规定行政复议制度的法律、法规越来越多。这一时期行政复议制度的突出特点是行政复议决定为终局决定，当事人对复议决定不服，不能提起行政诉讼。

　　（2）停滞时期：20世纪60年代至70年代，受极“左”思想的干扰和法律虚无主义的影响，特别是十年浩劫对社会主义法制严重破坏，我国行政复议制度处于停滞状态，仅有个别规章对行政复议制度加以规定，如交通部1971年发布的《海损事故和处理规则（试行）》第14条。

　　（3）恢复和发展时期：党的十一届三中全会以来，特别是80年代后期，行政复议制度作为社会主义法制建设的一项重要内容得到迅速发展，规定行政复议制度的法律、法规越来越多。据统计，到1990年12月为止，我国已有100多个法律、法规规定了行政复议。这些规定不仅立法技术日趋成熟，而且还注意了有关法规之间的衔接和协调，对有效解决行政争议，加强行政系统内部的自我约束，发挥了积极作用。但由于没有对行政复议制度进行统一规范的法律，关于行政复议的范围、管辖、审理、程序、时限等，都缺乏统一的法律依据。此时的行政复议案件还不多，行政复议制度尚不健全。

　　1989年4月4日我国《行政诉讼法》的颁布，使行政复议立法排上日程。为了适应和配合行政诉讼制度的实行，在制定行政复议法时机尚不成熟的情况下，国务院于1990年颁布了《行政复议条例》，并于1994年又对该条例进行了修改。《行政复议条例》的颁布和实施，为我国行政复议工作提供了最直接的行政法规依据，极大地促进了我国行政复议制度的发展和完善，标志着我国行政复议制度进入了一个全新的发展时期。

　　《行政复议条例》颁布实施后，行政复议案件随之大量上升。据统计，从1991年1月至1997年底，全国共有行政复议案件约22万件，平均每年约3万件。《行政复议条例》实施8年多来，对监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，起到了积极的作用。但是，在8年的行政复议实践中，也暴露了《行政复议条例》的诸多不完善之处。因此，认真总结《行政复议条例》实施8年的经验教训，制定《行政复议法》，进一步完善行政复议制度就显得十分迫切。经过多年不懈的努力，第九届全国人大常委会第九次会议终于在1999年4月29日全票通过了《中华人民共和国行政复议法》。该法的颁布和实施，标志着我国独立的行政复议制度正式诞生，它必将推动我国行政复议制度在21世纪迅速发展和完善。

　　二、我国行政复议制度的发展成就和面临的问题

　　（一）我国行政复议制度的发展成就

　　十年磨一剑，我国行政复议制度从《行政复议条例》制定到《行政复议法》实施，其间取得了巨大的成就。择其要者，表现在以下几个方面：

　　1、行政复议的功能定位更加合理和明确

　　《行政复议条例》第1条对行政复议的功能定位是：维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。从该条的规定可以看出，“维护”行政机关依法行使职权是其首要目的。笔者认为，行政复议制度作为一种行政救济制度和行政系统的层级监督制度，其首要功能应当是防止和纠正行政机关违法或者不当行使行政权力，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，通过行政复议对合法权益受行政机关侵犯的公民、法人或者其他组织给予救济。如果行政复议首先是为了“维护行政权”，这种制度就失去了其存在的意义和价值，因为行政机关依法行使职权的行为主要不是通过行政复议制度来维护的。《行政复议法》在总结复议经验的基础上，对行政复议的功能进行了较为合理的定位，把“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益”置于首要地位。虽然《行政复议法》也规定了“保障和监督行政机关依法行使职权”，但其地位明显降低，而且“维护”与“保障”的含义也有一定的区别，“保障”更多地体现为对合法行为的支持。[page]

　　2、行政复议范围有了较大突破

　　行政复议范围的放宽，意味着公民、法人或者其他组织的权利救济更加充分。回顾历史，我们可以看到，我国行政复议制度的发展史就是行政复议范围逐步放宽的历史。《行政复议法》对现行行政复议制度的健全和完善就充分体现了这一点。根据原《行政复议条例》的规定，行政复议申请的范围，限于法律、法规明确规定涉及人身权和财产权的具体行政行为，与行政诉讼的受案范围大体相同 .为了充分发挥行政复议制度在解决行政争议方面的作用，真正做到依法行政，《行政复议法》大幅度扩宽了行政复议的范围，规定只要公民、法人和其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，就可以依照《行政复议法》向复议机关申请复议，取得法律救济。同原来的复议申请范围相比，《行政复议法》明确增加可复议的内容主要有：对行政机关作出的有关资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用的；认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；申请行政机关履行保护受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；申请行政机关依法发放社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的。《行政复议法》规定的复议申请范围大大突破了行政诉讼的受案范围，使行政相对人的合法权益受到更为全面的保护。

　　3、抽象行政行为开始受到复议监督

　　行政复议是重要的行政机关自我监督制度，但原来的行政复议只限于对具体行政行为的监督，而实践中行政机关制定规范性文件的抽象行政行为影响面更加广泛，并且行政机关的许多具体行政行为都是根据上级指示、命令作出的。如果这些指示、命令本身违法，据此作出的具体行政行为也必然违法。有些地方、部门受利益驱动，乱发文件，违法对审批、发证、罚款、收费等事项作出规定，严重侵犯了相对人的合法权益，出现了令人深恶痛绝的“白色腐败”。因此，对抽象行政行为进行监督是非常必要的。我国宪法和有关法律虽然早就规定，上级行政机关有权改变或者撤销下级行政机关制定的不适当的决定、命令；但是，这种审查的启动权不属于行政相对人，而是由上级行政机关自己掌握，且执行得很不理想。鉴于此，《行政复议法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。《行政复议法》的这一规定，是对现行行政复议制度的重大突破。它将对抽象行政行为的审查启动权交给行政相对人，使行政相对人拥有了更广泛、更真实的权利救济。

　　4、便民原则得到更加充分的体现

　　便民原则是行政复议的一条基本原则，原《行政复议条例》也遵循了这一原则；但由于一些规定不甚合理，限制了公民、法人行使复议权利。《行政复议法》对此做了重大修改。《行政复议法》第9条将行政复议申请期限从原来的15天延长到60天；第11条规定行政复议可以书面申请，也可以口头申请；第12条规定对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议，这样，行政相对人就有权对涉及政府部门的复议案件管辖机关进行自由选择；第15条规定在行政相对人不清楚应向哪一个行政机关申请复议时，可以直接向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出复议申请，由该县级地方人民政府依法向有管辖权的行政复议机关转送。《行政复议法》的上述规定，更好地体现了便民原则，是对《行政复议条例》的重要完善。只有便于行政相对人行使复议权，行政复议制度的功能才能更好地发挥。从特定意义上说，便民原则的真正落实是行政复议制度良性运行的基础。

　　5、行政复议机关级别升高

　　原《行政复议条例》规定，行政复议机关最高为省、自治区、直辖市人民政府和国务院各部门。对由省级和部级行政机关作出的具体行政行为引起的行政争议，由省级或部级行政机关自己作为行政复议机关，对原具体行政行为进行审查。这种“自己作自己案件的法官”的复议，是对自然公正原则（natural justice）的最大违背，很难保证复议的公正性。《行政复议法》在总结原《行政复议条例》实施的经验教训的基础上，提高了行政复议机关的级别。该法第14条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”这一规定将国务院作为行政复议的管辖机关，使省部级行政机关的行政活动直接受到国务院的监督，从而将极大提高了行政复议的权威性和公正性。

　　6、行政复议管辖体制更为科学

　　《行政复议法》合理地规定了行政复议的管辖体制，扩大了行政复议当事人对行政复议管辖机关的自主选择权。1990年颁布的《行政复议条例》规定的是以上一级行政主管部门管辖为原则的“条条”管辖体制。1994年国务院对该条例进行了修改，规定了实行行政复议申请人选择管辖原则；但修改后的规定实施却很困难，管辖问题仍没有能很好解决。《行政复议法》在总结实践经验的基础上，规定了以“块块”为主、“条条”为辅的行政复议管辖体制。第一，它明确了申请人的管辖选择权；第二，从它的规定顺序来看，《行政复议法》倾向于鼓励申请人向本级人民政府提出复议申请；第三，对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关规定了“条条”管辖原则。笔者认为，新的复议管辖体制是合理的，它既可以克服原来管辖体制的弊端，又可以体现行政复议的便民原则。

　　7、行政复议证据制度得到确立

　　《行政复议法》规定了行政复议的证据制度，是对原《行政复议条例》没有证据制度规定的重大创新。由于“先取证、后裁决”是对行政机关作出具体行政行为的最基本的程序要求，因而设立行政复议的证据制度，对举证责任、举证时效等问题作出明确规定，就显得至关重要。《行政复议法》对行政复议的证据制度作了较全面的规定。首先，该法第23条规定了举证责任问题，即“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”。其次，第24条规定了取证的时效问题，即“在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据”。再次，第28条第1款第4项中规定了不承担举证责任的法律后果，即“被申请人不按照本法第23条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为”。上述规定虽然条文不多，但却包含了证据制度的主要内容，对监督行政机关具体行政行为的合法性具有重大意义。[page]

　　8、明确了行政复议的法律责任监督机制

　　《行政复议法》充实了法律责任一章的内容，加大了对行政复议活动中法律责任的监督力度。原《行政复议条例》第九章关于法律责任的规定只有三条，内容过于简单笼统，不便于法律责任的分担和确认，从而导致对行政复议活动缺乏有力的监督。在实践中，有些复议机关对该受理的复议申请不受理，该撤销的具体行政行为不撤销，还有的在法定期限内不进行复议，使行政复议制度无法发挥保护公民、法人和其他组织合法权益的作用，甚至侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益。《行政复议法》第六章关于法律责任的规定，不但条文有所增加，而且其内容更加丰富，对实践中存在的问题有针对性地具体规定了严格的法律责任。如《行政复议法》第20条规定：“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。”第31条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。”与此相呼应，《行政复议法》第34条规定：“行政复议机关违反本法规定，无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令受理仍不受理或者不按照规定转送行政复议申请，造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。”《行政复议法》关于上述法律责任的规定，强化了对行政复议活动的监督，起到了促使行政机关认真履行行政复议职责的作用，从而保证行政机关真正做到有错必纠，实现依法行政。

　　9、法律文本结构趋向合理化

　　行政复议所适用的程序，虽然与其他行政行为的程序相比较为司法化，但性质上仍属于行政程序。而行政程序与司法程序最大的区别在于，行政程序相对而言更注重效率，司法程序则更注重公正，两者的价值取向不同。行政复议程序作为一种行政机关的内部监督程序，虽然它应该吸收司法程序的优点，但不必照搬司法机关办案的程序，使行政复议过分“司法”化；而应在复议程序的规定中。体现行政复议程序的行政性质。原《行政复议条例》在体系结构上，完全模仿《行政诉讼法》的规定，包括总则、申请复议范围、复议管辖、复议机构、复议参加人、申请与受理、审理与决定、期间与送达、法律责任、附则等十章。而《行政复议法》则将这些繁琐的程序规定大大予以简化，仅包括总则、行政复议范围、行政复议申请、行政复议受理、行政复议决定、法律责任、附则等七章，从而更加体现了行政复议自身的特点。

　　（二）我国行政复议制度面临的问题

　　无庸讳言，由于我国正处于从计划经济向市场经济转变，从依政策治国向依法治国转变的制度变革过程中，民主和法制尚不健全；因此，我国行政复议制度在取得长足进步的同时，也还面临着如下亟待解决的问题：

　　1、行政复议制度的功能难以发挥

　　在行政复议制度的实际运行中，某些行政复议机构形同虚设：一方面，这些行政复议机构没有起到化解纠纷的功能；另一方面，公民对这些复议机构信任程度不够。造成这种现象的原因主要有：首先，复议机关与作出具体行政行为的行政机关具有行政隶属关系，这就决定了复议机关在裁决行政纠纷时难以十分公正；复议机关有时出于照顾上下级关系或整体与部门的关系而“支持”原行政机关的“工作”，有时甚至行政行为在作出之前就已经先行请示过上级（复议）机关，这样原行政机关的决定实际上就已经体现了复议机关的意志。其次，复议机关不愿当被告的心理，也影响了行政复议决定的公正性。我国《行政诉讼法》规定，复议机关改变原具体行政行为的，一旦被起诉，复议机关将成为被告；因而有些复议机关为了不当被告，对于受理的复议案件，常常不问青红皂白，维持了事；另外，在实践中某些领导人观念落后，把是否被起诉和否败诉作为行政机关政绩考核的标准，这也是复议机关草率维持原具体行政行为的原因之一。再次，复议机关从事复议工作的人员不足，素质不高，专业化不强，是行政复议决定公正性不够的内在原因。直到目前，我国尚没有法律对行政复议人员的任职资格作出规定。没有高素质、专业化的复议人员，就不可能有高质量的复议裁决。

　　2、行政复议机构不统一、不独立

　　没有相对统一和独立的行政复议机构，既不利于公正地进行行政复议，也不利于机构精简。我国的行政复议机构分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门。各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构，没有一套统一的行政复议机构体系。这样就很容易产生各种弊端。首先，不能公正地进行行政复议裁决。主持复议的行政机构完全听命于其所属的行政首长，没有自主决定权；而其所属的复议机关又与作出具体行政行为的行政机关有千丝万缕的联系。其次，没有统一的复议机构体系，违背了行政机关的精简效能原则，造成机构臃肿，加重了各级各类行政机关的负担。“同时，在各级政府和各类职能部门设立行政复议机构，造成了人员一定程度的浪费，不利于行政机关工作效率的提高。”

　　3、公务员合法权益受到侵犯得不到行政复议的救济

　　《行政复议法》没有将内部行政行为纳入行政复议范围，公务员合法权益受到侵犯不能得到及时、有效的救济。行政机关的行政行为按照其行使职权的范围和与行政管理相对人之间的关系来分类，可以分为内部行政行为和外部行政行为。内部行政行为最大的特点是管理者与被管理者之间具有行政隶属关系。《行政复议法》规定，行政机关工作人员对行政机关的奖惩、任免等决定不服的，不能申请复议。“在理论上和实践中（甚至立法意图上）此类行为并不局限于‘奖惩、任免’，而是将其扩充到‘内部行政行为’” 实际上，保护公务员的合法权益与保护普通公民的合法权益一样，两者都应该有充分的救济途径和救济手段。国家公务员虽然可以通过行政申诉来维护自己的合法权益，但申诉与行政复议制度的功能不可同日而语，后者的救济更加有效。《行政复议法》将公务员合法权益的救济排除于复议之外，这是我国行政复议制度的一大缺陷。

　　4、行政复议只能对部分抽象行政行为发挥有限的监督作用[page]

　　《行政复议法》只是将规章以下的抽象行政行为有限纳入了行政复议范围，对于行政法规和规章，行政复议仍然不能发挥监督作用。对抽象行政行为进行复议监督问题，是法学界、实际部门以及社会公众十分关注的问题。从1990年起草《行政复议条例》时，就有人主张将抽象行政行为纳入复议范围，但由于当时条件所限及认识上的不统一等原因，最终未能如愿。在制定《行政复议法》时，抽象行政行为的复议监督问题再次被提上日程。在我国，对抽象行政行为的监督是十分有限和薄弱的。从理论上说，对抽象行政行为有下列监督形式：人大和上级行政机关的监督；备案审查的监督；人民法院和行政复议机关审查具体行政行为时的间接监督。但是，这些看似完备的监督制度，实际上却收效甚微。究其原因无外乎两点：一是有权监督的机关没有真正实施监督；二是没有行政行为的利害关系人参加，缺少程序的发动者和监督的原动力。

　　5、临时权利保护的法律规定流于形式

　　在实践中，复议期间具体行政行为不停止执行的规定流于形式，制度规定与实际运行相脱节。《行政复议法》同原《行政复议条例》一样，作了类似于《行政诉讼法》的规定：复议期间具体行政行为不停止执行是原则，停止执行是例外。但是，复议期间，甚至包括诉讼期间，具体行政行为停止执行究竟是原则还是例外？根据传统的行政法理论，行政行为具有公定力，即行政行为即使违法，在法律上仍然有效并且具有拘束有关人员的效力； 因此，具体行政行为在复议和诉讼期间不停止执行。但是，在执法实践中却与此相反，停止执行是原则，不停止执行是例外。对复议期间具体行政行为不停止执行是原则的规定，有学者从理论层面和操作层面进行了分析，认为该原则在理论上欠逻辑性、在操作上缺少可执行性。 事实上，在西方发达国家，如在美国和行政行为公定力理论盛行的德国，已经开始实行在行政复议和行政诉讼期间停止执行行政行为为原则。 因此，复议不停止执行原则的规定应该在今后的立法中加以修改。这样，既可以突出对公民权利的保护，又可以避免制度规定与实际运行的不一致。

　　6、律师代理行政复议缺少规定

　　原《行政复议条例》没有规定委托代理制度。《行政复议法》虽然规定了委托代理制度，但是对律师能否介入行政复议活动并没有明确规定，这就不能很好地发挥律师在行政复议中的积极作用。实际上，律师介入行政复议有着非常重要的作用：第一，有利于更好地维护公民、法人或者其他组织的合法权益，因为律师精通法律，享有比一般委托代理人更广泛的权利，如可以向有关单位调查取证。第二，有利于制约行政复议机关依法公正地进行裁决，因为律师更善于发现行政机关具体行政行为的违法之处。因此，我国亟需对律师代理行政复议案件的规则作出规定。

　　此外，我国行政复议制度也还存在其他一些问题，如行政复议制度健康发展的社会环境尚不够理想，对复议活动本身的监督机制尚没有形成，少数终局复议制度仍然存在，等等。

　　三、我国行政复议制度的前瞻

　　瞻望21世纪我国的行政复议制度，笔者认为，需要在以下若干方面进一步完善：

　　1、营造行政复议制度健康发展的社会环境

　　行政复议制度的健康发展离不开良好的社会环境。从某种角度而言，没有良好的社会环境，行政复议制度就会变成空中楼阁。因此，我们需要在政治体制、经济体制、法治意识等方面来营造行政复议制度发展的肥沃土壤。

　　第一，要进一步推动政治体制改革，健全社会主义民主和法制，为行政复议制度创造良好的政治环境和法治环境。行政复议制度是维护公民、法人合法权益，监督行政机关依法行政的一项制度，如果没有完善的民主制度为基石，人民不能有效行使当家作主的权利；如果没有健全的法律制度为支撑，宪政制度、行政法律制度和市场经济法律制度不能得到严格实施，建立完备的行政复议制度就只能是一句空话。

　　第二，要进一步深化经济体制改革，为完善行政复议制度创造良好的经济环境。建立完善的市场经济体制是建立法治的基础，也是建立完备的行政复议制度的基础。因此，只有进一步深化经济体制改革，确立公民、法人独立的主体地位和利益关系，完善各项市场经济制度，才能推动行政复议制度逐步完备。

　　第三，要进一步培养民众的权利意识和法治意识。在现代国家，公民应该有较强的权利主体意识和法治意识，这是法治发展的内在要求。在我国，封建社会形成的法律“治民不治官”、“官本位”等观念，至今还在一定程度上影响着普通民众、国家公务员、甚至部分领导干部。因此，要完善行政复议制度，就必须培养全社会的法治意识和公民的权利主体意识。一方面，要注意提高公民的法治意识，使其学会运用法律手段来维护自己的合法权益；另一方面，要增强公务员依法行政的观念，改变其怕当被告的心理。要通过普法、宣传、公正执法和司法等各种手段，将法治意识传播于社会各个层面，渗透于千家万户，使法律成为权利的根本保障。

　　2、增加行政复议的公正性

　　为了进一步增强我国行政复议制度的公正性，我国行政复议法有必要借鉴英美的自然公正原则和正当程序原则。自然公正原则是英国的一个古老原则，是支配行政机关活动的程序法规则，而不是一个实体法规则。由于普通法不严格区分公法与私法，公法关系与私法关系往往适用同样的原则；所以，自然公正原则不仅支配行政机关和法院的活动，而且一切其他行使权力的人和团体，包括行政裁判所和某些社会团体，在其行使权力时都不得违背这一原则。 在普通法上，自然公正原则包括两个最基本的程序规则：（1）任何人或者团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方的意见，每一个人都有为自己辩护的权利；（2）任何人不能作为自己案件的法官。在美国，正当程序原则类似于英国的自然公正原则。

　　在健全和完善我国的行政复议制度时，我们可以考虑采取以下措施：（1）建立相对独立的复议委员会，委员会中的外聘专家人数不少于二分之一，赋予复议委员会相对独立的裁决决定权；（2）保障专职复议人员的相对独立性，在工资待遇、职务升迁上不完全受行政首长的控制；（3）建立行政复议人员的统一选拔制度、培训制度，提高复议人员的专业素质；（4）增加复议程序的透明度和公正性，建立行政复议听证制度、回避制度、双方当事人质证和辩论制度、复议案件材料公开制度以及告知诉讼权利制度，等等。[page]

　　3、扩大行政复议的范围

　　《行政复议法》虽然在行政复议范围上有较大的突破，并首次规定了可以对部分抽象行政行为进行有条件的复议。但是，与西方国家相比，我国的行政复议范围仍然较小。首先，在我国内部行政行为不得申请复议；其次，大部分抽象行政行为不得申请复议；再次，对于可以申请复议的抽象行政行为，也不得单独提起复议申请，而是必须与相关的具体行政行为一起提起复议申请。此外，主张将内部行政行为纳入复议范围的学者也不断增多。 从西方国家的行政复议制度演变历史来看，行政复议范围都有个不断扩大的发展趋势。笔者认为，我国行政复议制度也必将顺应这一历史趋势，随着我国法治建设步伐的加快而不断扩大。

　　4、建立和完善律师参与行政复议的制度

　　现代社会，由于法律、法规、规章很多，申请人法律知识一般有限，不会太熟悉行政复议的实体和程序法律问题，不善于通过行政复议制度来维护自己的合法权益；而律师精通法律，熟悉复议程序，并享有比一般委托代理人更广泛的权利，更善于找出行政行为的违法或者不当之处。因此，法治国家的建设需要律师的积极参与，行政复议制度功能的发挥也离不开律师的介入，这是各国的通例。我国应该尽快立法明确律师在行政复议中的权利和义务，规定律师介入行政复议的程序和方式。

　　5、增设复议监督机构

　　有权力就应有监督，防止权力的滥用就应该加强对权力的制约。对行政管理活动中的违法或不当行政行为，可以通过行政复议进行监督补救；那么，对于行政复议本身的违法或不当应如何解决呢？通过司法审查来纠正违法的行政复议活动是解决的方式之一。“司法权是终极性权力，它对争执的判断和处理是最后的和最具权威的。” 在此之外，我们还应该设立复议监督机构，即由特定的机构发现已经发生法律效力的行政复议决定确有错误，可以依法再次作出处理。英国为了防止行政裁判所滥用权力，根据《行政裁判所与调查法》设立了行政裁判所委员会。该委员会虽然没有执行权力，但它可以通过公布报告的形式来实行监督。

　　6、确立司法最终解决原则，修改复议终局的规定

　　所谓司法最终解决原则，是指行政复议决定不应具有最终效力，当事人对行政复议决定不服的，仍然可以提起行政诉讼，由司法机关对所争议的行政纠纷作出最终裁决。这是现代法治的一条重要原则。司法是社会实现公平、正义的最后屏障，而公正则是司法的实质和最高价值追求；因此，在行政纠纷的处理过程中，更需要司法机关的介入，因为它所面对的案件是作为社会弱者的相对人与拥有强大权力和优越地位的行政主体的对抗。司法最终解决原则应是处理行政复议与行政诉讼关系时所必须坚持的一项原则，我国法律中关于行政复议终局的规定，应当通过修改法律逐步取消。

　　国家行政学院·袁曙宏

　　随着行政权的膨胀和行政国的出现，行政纠纷日益增多，公民的基本权利受到诸多威胁；然而，行政权的这种发展趋势又为社会发展所必需，日益复杂的社会关系需要行政权的介入。因此，现代世界各国普遍面临这样的两难选择：不扩大行政权，繁杂的现代社会秩序就无法管理；扩大行政权，公民的基本权利就可能受到威胁。面对这种两难选择，各国的普遍作法是：一方面不断扩大行政权，以维护社会的良性发展；另一方面建立各种监督制度，以防止行政权的滥用。行政复议制度在世界各国的普遍发展，正是这种现象的典型例证之一：它既反映了行政权的扩大，又体现了对行政权的监督。

　　一、行政复议制度的历史演变

　　（一）、西方主要国家行政复议制度的历史演变

　　行政复议作为一项与行政诉讼相衔接的用以解决行政争议的法律制度，普遍存在于世界各国的法律体系之中。由于各国的社会政治制度、历史文化传统和具体法律制度的差异，决定了各国的行政复议制度名称和内容各不相同； 因此，对西方国家行政复议制度的论述和考察，只能从宏观上选取相近似的制度加以比较，而不可能有完全对等的制度相比较。

　　行政复议制度是近代资产阶级民主政治发展的产物。它的出现和发展体现了对公民基本权利保护的加强，有利于实现社会公平。在自由资本主义时期，由于奉行“管得最少的政府是最好政府”的原则，政府很少干预经济，充当“守夜人”的角色；因此，行政机关很少与行政相对人发生争议，行政复议制度没有存在的现实基础。但进入资本主义垄断时期，尤其是本世纪30年代以后，凯恩斯主义开始盛行。政府为了控制和调整本国经济，以便有更大的实力参与国际竞争和垄断，由原来的不干预主义转向广泛地干预社会经济生活。政府干预活动的大幅度增加，使得行政机关与行政相对人之间的争议急剧增多。为了使广泛扩充的行政权不至于威胁公民的基本权利，西方主要国家纷纷在行政系统之外建立和加强司法审查制度。大量的行政争议案件涌向法院，司法资源的有限和司法程序的特殊，又使法院无力承担这么多的案件，导致许多行政案件久拖不决，严重影响行政效率。行政复议，“由于其提供的行政裁决的办法比法院提供的更为廉价、更为方便、更为迅速”， 而日益受到社会实践的青睐。这样，行政复议制度便以其特有的功能，在这种历史背景下应运而生。各国纷纷在行政系统内部建立和加强行政复议制度。以英美为代表的普通法系国家和以法德为代表的大陆法系国家，在行政复议制度上各有特点。而日本从其整个法律体系角度而言，更接近大陆法系，但从其行政法角度而言，更像英美法系 ；日本的行政复议制度有其不同于大陆法系和英美法系的独特之处。

　　1、英国的行政裁判所制度

　　英国行政法上的救济包括议会救济、司法救济、行政救济三种。在英国，类似行政复议的相应制度应该是行政救济，它主要包括部长救济和行政裁判所救济。 部长救济的程序性较差，随意性太强，与本文所要讨论的制度缺少可比性，故略去。以下将着重分析英国行政裁判所制度的发展。

　　在英国，自十七世纪资产阶级革命以来，布莱克斯通（Blackstone）、科克（Coke）、戴雪（Dicey）等人的“法治”理论一直被作为英国政治制度的理论基础。戴雪在《英宪精义》一书中认为，“行政法”是大陆法系的产物，在英国宪法中从不存在，而且也不符合法治原则和普通法原则，不符合英美人所理解的宪法权利等观念；因此，“人民应受普通的法院和法律之管辖，毫无差别。无论何人，无论何事，只有一种法律-普通法，一种法院-普通法法院，可以加以处理。特殊的法律及法院皆为英国法制所不许。”长期以来，英国的司法传统即是由普通法院依照普通法原则来审理各种行政案件。在这样的法治观念和司法传统之下，行政裁判制度极难发展。[page]

　　十九世纪以后，随着科技进步和社会发展，自由资本主义逐渐向国家垄断资本主义过渡。由于行政争议数量多，专业性强，普通法院难以及时公正地予以处理，于是英国的行政裁判制度应运而生。尽管“普通法院在英国享有崇高威信，一切诉讼原则上由普通法院受理，行政裁判所在英国经常受到一些人士的反对。然而，反对的意见并没有阻止英国议会不断地在法律中规定建立行政裁判所以解决行政上的争端。” 从1846年建立“铁路专员公署”和l888年建立“铁路运河委员会”以来，行政裁判所很快发展起来。英国的行政裁判所都是根据议会制定的法律设立的，它由精通法律和具有行政经验的人士组成，裁决案件适用具有司法性质的行政裁判程序。这些裁判所不属于普通法院系统，在组织上与行政机关联系，在活动上则保持独立性。由于各部门裁决案件的特殊性，各行政裁判所的程序规则不尽一致，但通常都经过案件的受理、证据的收集、庭审辩论等环节，根据事实和法律作出裁决，不受其他机关的干涉。行政裁判的程序方便、迅速，费用低，且裁判所的成员具有专门的知识，善于解决行政纠纷；因此，行政裁判所的出现和发展满足了社会发展的需要。但行政裁判所只受理某一类特定性质的争议，无法形成一个有系统的救济途径。二十世纪以后，英国的行政裁判所急剧增加，带来诸多问题：裁判所的设立毫无计划，裁判员缺乏训练，裁判所之间管辖不清，裁判规则混乱等。为了统一对各行政裁判所的管理，英国议会在1958年和1971年两次颁行了《行政裁判所与调查法》，对各类行政裁判所的组成原则、裁判基本程序、上诉以及普通法院对裁判所的司法审查等问题作了明确规定。同时为了协调、监督各行政裁判所的工作，对行政裁判所的立法事项进行研究、提出报告和建议，还规定设立全国裁判所委员会。总之，英国行政裁判所的出现和发展适应了社会经济的发展，并随着社会实践的改变而不断完善。

　　2、美国的行政复议和裁判制度

　　美国是一个行政复议和裁判比较完备的国家。在美国，几乎所有的行政争议在诉诸法院解决之前，都必须经过行政机关的行政复议或行政裁判机构的裁决。行政复议是司法复审（行政诉讼）的前奏。在对行政案件进行司法复审的过程中，行政诉讼的“成熟”原则和“穷尽”原则体现了行政复议在解决行政争议中的作用。对于可以复审的行政决定，原告也具备了起诉资格，但如果他在不当时间提出诉讼，仍然不可能取得司法救济。如果请求司法 复审的当事人过早地来到法院，那他会被告知他尚未穷尽他的行政救济或事情本身尚未成熟到取得司法复审的程度。“成熟”和“穷尽”是确定提起诉讼的适当时间的两个原则。它的目的是为了防止不必要和不适时地使司法干预行政活动。强调时机的成熟是美国现代行政法的特点。

　　“成熟”原则的基本机理是：避免过早裁决，以免法院自身卷入有关行政政策的争议之中，同时也是为了在行政机关正式作出行政裁决和在原告当事人事实上也感受到这种裁决效力之前，保护行政机关免受司法干预。成熟原则要求，受指控的行为的效力不应是模糊不清的、不确定的，相反，这种效力应当成熟到具有最终性。只有在受指控的行政行为发生了事实上的而不是假定的影响时，时间才算成熟。联邦最高法院认为，要判断行政行为是不是最终行为，就要看行政裁决的程序是否达到了司法复审不会打断行政裁决正常程序的阶段；也就是说，要看行政救济是否终结，还要看权利义务是否确定，或者说从该行政行为中是否会产生法律效果。裁决行政行为是否成熟到可以复审的阶段，主要取决于行政行为的效力。如果行政行为仅是最初的或程序上的措施，对私方当事人还没有发生影响，那就不能予以复审。

　　“穷尽”原则强调的是请求复审的当事人的立场。在本质上，它考察和约束当事人企图缩短行政程序或者在保护其权利时，是否曾经作了适当的努力。《美国联邦侵权求偿法》规定：“诉合众国的，因政府雇员在其职务或雇佣范围内活动时的疏忽或错误的作为或不作为引起的财产损坏、损失或人身伤害、死亡而提起的金钱赔偿请求，只有首先向适当的联邦机关提起并被该机关以书面形式最终拒绝，该拒绝以证明或挂号邮件送达时，法院才予受理。有关机关在申请提出后6个月内未作出最终决定，那么在那以后申请人选择的任何时间都可以被视为在本条意义上的对申请的最终拒绝。”就是说，行政争议当事人向法院提起行政诉讼必须在“穷尽”了行政机关的所有处理之后方被允许。这在我国称为“行政复议前置”原则，美国学者则称之为行政救济“穷尽”原则，它表明美国的行政复议和裁判制度在解决行政争议的整个机制中占有极为重要的地位。1946年6月制定的《美国联邦行政程序法》对行政复议亦有明确的规定。行政机关在受理当事人对初审裁决提出的上诉时或复议初审裁决时，拥有作初审裁决所应有的一切权力。

　　美国自1887年根据州际贸易法创置了“州际贸易委员会”以后，出现了英国式的行政裁判所，称为“独立管制机构”。在美国联邦政府，现在约有50多个这种机构，主要的如州际商业委员会、联邦电讯委员会、联邦动力委员会、证券交易委员会、民航局等。在组织上，它们多实行委员会制，享有对总统的相对独立性。它们根据国会的法律而设立，委员和主席由总统提名，参议院同意后任命。但非经法定程序和依法定理由，总统不得随意免职。它们的活动虽受普通法院的司法复审，但不受总统的控制，不向总统负责。这些机构拥有制定具有法律效力的规章的权力（准立法权）、裁判因实施执行法律和规章而发生的各种纠纷案件的权力（准司法权）。因此，有些学者称他们为立法、司法、行政三权之外的“第四种权力”。这些机构的行政活动依据美国《联邦行政程序法》进行。

　　美国为了防止独立管制机构的准司法权滥用，逐步建立了一套完善的制约机制。美国行政法官 的独立化过程就是其典型代表。同时，美国行政法官的独立化过程也是美国“行政复议制度”完善的最好体现。从法律上说，行政机构的行政裁判权属于行政首长；但是，行政首长通常很忙，他们必须委托其所属的工作人员来主持裁判。在《联邦行政程序法》制定之前，行政首长通常是临时和任意指定行政机构工作人员主持裁判；后来，主持人员相对固定，由行政首长加以委任，称“审查官”（examiner）。当时的审查官完全隶属于行政首长，被行政首长随意任命和免职；因此，其裁决案件完全屈从于行政首长。1946年制定的《联邦行政程序法》规定，各行政机构根据行政裁判的需要委任“听证官”（hearing examiner）。听证官轮流审案，不得履行与行政裁判不相干的职责，非有正当理由并经过文官委员会审议决定，听证官不得被免职。后来，文官委员会进一步解释，《联邦行政程序法》的保护不仅适应于听证官的免职，还适用于对听证官的降级、停职或听证官不自愿的其他地位变更。这样，听证官主持行政裁决就可以不完全受行政首长意志决定。到1972年，文官委员会又颁布一项规章，将听证官这一名称改为“行政法官”（administrative law judge），使之具有更高的独立地位。1978年，美国国会修改《联邦行政程序法》，正式在法律上确立了行政法官的地位，规定行政法官的职责是专门审理案件，非有文官功绩制委员会的正当理由和经过其审议决定，行政法官不得被免职、停职、降级、降薪或临时解雇；而且，行政法官的薪俸由法律规定，行政首长不得任意变更。这样，行政法官就可以独立地、不偏不倚地行使自己的裁决权。概而言之，美国行政法官制度的建立和发展是为了保证行政法官的地位逐步趋于独立化，以保障行政法官能公正办案，从而有效制约行政权的滥用 .行政法官地位的独立化过程，是与其名称演变相伴随的。美国行政法官的称谓先后经历了examiner、 hearing examiner、administrative law judge三个阶段。每一次名称的改变，均标志着行政法官独立性和公正性的增强，也标志着美国“行政复议制度”公正性的增加。[page]

　　值得注意的是，美国不仅联邦行政裁决（行政复议）程序有正式程序和非正式程序之分， 而且各州的行政裁决程序也差异极大，如纽约州较多地采用非正式程序，加州则较多地采用审讯式的正式听证程序。

　　3、法国的行政复议制度

　　在法国，类似行政复议的相应制度应该是法国早期的国政院裁决制度和稍后发展起来的善意救济和层级救济。从历史演变轨迹来看，法国的行政复议制度有一个转轨的过程。法国最初的行政法院（国政院）制度与英美国家的“行政裁判制度”相仿，因为行政法院在组织上完全属于行政系统（现在形式上依然如此，只是在实质上是独立的），独立性很差。只是随着行政法院的独立化和司法化，才逐步发展称为类似于英美的司法审查制度。

　　与英美国家不同的是，法国的行政机构享有行政裁决权完全是迫于革命的需要。资产阶级革命前的法国，是一个高度中央集权的封建国家，以皇帝为代表的封建贵族集立法、行政、司法大权于一体。1789年资产阶级革命以后，法国资产阶级根据洛克、孟德斯鸠的分权理论，确立了以立法、行政、司法“三权分立”为基础的政治制度。但当时现实情况是，新兴的资产阶级取得了立法权和行政权，而司法权仍为封建势力所把持，封建的司法机关常利用手中的审判权阻碍和破坏革命政府政策的实行，任意宣布革命政府的政策和措施“违法”或“无效”。因此，为了防止封建势力的复辟和司法权力对行政机关的干涉，资产阶级提出了司法机关不得干预行政事务，不得受理行政诉讼的主张，强调行政事务上的争执应由行政机关自身来处理，从而剥夺了普通法院审查行政行为是否合法的权力以及控制政府官员行政行为的权力，奠定了行政裁判权与普通司法权相分离的基础，为行政裁判制度的建立创造了理论前提和法律根据。在拿破仑第一执政时期，为了进一步实行“法国时的分权”原则，在巴黎设置了国政院，在各省设置了省级长官参事院，作为对中央政府和各省政府部门的行政监督机关，它们有权判决涉及行政的诉讼案件。1799年宪法第52条规定：“在执政的指挥下，设国政院担任撰拟法律草案和行政规章，以及解决行政上所发生的疑难事件。”

　　随着行政法院独立地位的增强，其审判活动演变为实际意义上的司法审查。于是，法国又建立了新的善意救济和层级救济制度。所谓善意救济，又称原行政机关的自我监督，是指行政行为的受害人向原行政机关提出申诉，请求撤销或变更原行政行为的活动。所谓层级救济，又称上级行政机关监督，是指行政行为的受害人向作出行政决定的行政机关的上级机关申请救济的活动。法国行政救济有诸多优点，它与法国的行政诉讼一起，为法国公民权提供了完善的保障。对于行政机关而言，由于行政救济的存在，对于自己的错误行为有一个自我改正的机会，避免了法院的审查；对于行政法院而言，由于行政救济的存在，许多行政争端已由行政机关自我解决，减轻了法院的负担；对于公民而言，两种救济同时存在，权利的保障更加充分。

　　4、德国的异议审查制度

　　在德国行政法中，行政申诉是一种重要的法律救济手段，它包括通过“申诉委员会”向“议会机构”提出的申诉和行政“主管部门”提出的“异议审查”制度。前者的受理机构“申诉委员会”在性质上属于议会系统，因而不属于本文的研究对象。学界普遍认为，异议审查制度就是德国的行政复议制度。

　　异议审查制度建立于联邦德国成立之后，它是在废除旧德国的诉愿制度的基础上，把诉愿和声明异议合而为一。在新的制度中，异议人对行政主体所作出的行政处分不服时，可以先向原处分机关提出，请求审查，这称之为声明异议。如果原处分机关认为异议人的请求有理由，则应给予救济；如果原处分机关认为异议人的请求没有理由，则不予救济，该请求可移送上级机关或者其他有管辖权的机关进行再审查，这称之为诉愿。德国《行政法院法》规定，异议人在收到处分决定后1个月之内，可以向原处分机关的直属上级机关提出诉愿，该上级机关必须在3个月内作出决定。如果异议人对该上级机关的决定仍然不服，便可以向行政法院提起行政诉讼。 在二战以前的德国，行政诉讼与异议审查制度不是紧密相连的。二战以后，德国把行政诉讼与声明异议进行了合并，从而大大减轻了行政法院审理行政案件的负担。总体而言，这种新的行政救济制度适应了联邦德国现代行政管理的需要，能够提高解决行政诉讼案件的效率；同时，也使上级行政机关能够有效地监督下级行政机关。“复议程序产生于法院提供的权利保护尚不完善的时代。当有人不同意其所受的行政决定时，他有可能在行政内部-一般向上级机关表示不服。同时，行政机关也有机会自我纠正错误；法院则免除了这一负担。”

　　德国行政复议制度还有一点值得注意：这就是实行复议前置。德国《行政法院法》规定，当事人在向行政法院提起撤销之诉和承担义务之诉之前，必须经过异议审查程序。

　　5、日本的行政不服申诉制度

　　在日本，类似行政复议的相应制度应是行政不服申诉制度，它包括行政不服审查、行政裁判和苦情处理。所谓行政不服申诉，是指国民向行政厅请求撤销或者采取其他方法纠正违法或者不当的处分及其他行使公权力的行为。概而言之，日本的行政不服申诉制度独具特色，值得研究。

　　日本的行政不服审查制度可以追溯到1876年公布的《诉愿法》，该法首创日本的诉愿制度。但由于该法具有严重的缺陷，日本于二战后的1962年废止了旧的《诉愿法》，制定了现行的《行政不服审查法》，从而确立了日本的行政不服审查制度。日本的行政不服审查制度是指国民认为行政厅的行政处分行为或者其他事实行为违法或不当而向有关行政厅提出请求，以求改变或撤销该行政行为。依据《行政不服审查法》，日本的行政不服审查共有三种：审查请求、异议申诉、再审查请求。所谓审查请求是指当事人向处分厅以外的行政厅提出不服申诉；所谓异议申诉是指当事人向原处分厅提出的不服申诉；再审查请求是指当事人对经过审查请求作出裁决后提出的不服申诉。其中后两者是日本行政不服申诉制度的核心。《行政不服审查法》以“简易迅速程序谋求对国民权益的救济”和“确保行政公正运行”为目的，它是日本现行关于行政不服申诉审查制度的基本法律，充分体现了日本行政不服申诉制度的特色。[page]

　　日本的行政裁判是在第二次世界大战后模仿美国的制度而建立的。它是指独立于一般行政机关之外的行政委员会或相当的行政机关，按照准司法程序处理某些特定争议的法律制度 .但后来由于这种制度并不太适合日本的社会现实，大部分行政裁判机构被撤销，只有少量的保留下来，如公正交易委员会和劳工委员会。日本的行政裁判制度没有可适用的基本法，仅依赖分散的具体规定。

　　日本的苦情处理程序是一种非正式程序，类似于中国的信访。 它是日本政府为市民提供咨询、解决与切身利益有关问题的一系列程序，是政府部门主动而自觉地接受国民的苦情陈述，以谋求改善行政管理的事实上的对策。在现代社会，行政与市民生活关系非常密切，苦情处理作为保护人权不受行政活动侵害的手段和行政救济的途径，具有非常重要的意义。在日本，无论何种政府机关，都或多或少地在事实上存在着苦情处理程序。最近，又出现了在某种程度上将苦情处理程序制度化的现象。

　　综观西方主要国家行政复议制度的历史演变，总体呈现出以下发展特点：（1）行政复议权是社会发展的必然要求，各国普遍建立了行政复议制度，而不是刻板地理解和运用三权分立；（2）各国在赋予行政机关以行政复议权的同时，普遍建立了相应的监督制度，以防止行政复议权的滥用侵犯公民的合法权利；

　　（3）行政复议裁决权的本性质是要求具有相应的公正性，为了公正地进行行政复议，各国都注意增强行政复议机构的相对独立性，尤其是英美法系国家；（4）司法裁决权是社会公正的最有力保障，为了使行政复议能够接受司法权的监督，各国普遍确立了司法裁决最终原则；（5）公民权利的救济应该系统化，形成相互协调的救济体系，各国为了建立完善的救济体系，均注意司法救济与行政复议的相互协调。

　　（二）、我国行政复议制度的历史演变

　　1、旧中国的行政复议制度

　　中国古代行政与司法合一制度的历史十分悠久，各级官吏既有行政职能，又有司法职能；因此，中国法制史上曾有绵延长久的行政裁判制度，即由行政官员解决纠纷，但其与现代行政复议制度不可同日而语。

　　旧中国行政复议制度始于辛亥革命之后。1912年《中华民国临时约法》第10条规定：“人们对于官吏违章损害权利之行为，有陈诉于平政院之权。” 《中华民国约法》第8条规定：“人民依法律所定，有请愿于行政官署及陈述于平政院之权。”1914年的《行政诉讼条例》规定，处理官吏违法行为的平政院隶属于大总统。可见，当时的平政院类似于法国早期的行政法院，实际上当时的行政诉讼就是现代意义上的行政复议制度。1930年民国政府公布实施了《诉愿法》，确立了行政诉愿制度（行政复议）。根据该法规定，行政相对人因行政官署违法或不当处分致其权利受到损害时，可以向原官署或其上级官署请求撤销或变更原处分。这种诉愿分为诉愿和再诉愿两级，不服再诉愿的可以提起行政诉讼。需要指出的是，旧中国法律虽然在形式上规定了行政复议制度，但并未真正实施，作用极其有限。

　　2、新中国的行政复议制度

　　（1）初创时期：新中国行政复议制度初创于20世纪50年代。1950年政务院批准、财政部公布的《财政部设置财政检查机构办法》第6条规定：“被检查的部门，对检查机构之措施，认为不当时，得具备理由，向其上级检查机构，申请复核处理。”这里的“申请复核处理”，实际上就是行政复议。这是我国行政复议制度最早的雏形。随后，行政复议的范围不断扩大。1950年政务院颁布的《税务复议委员会组织通则》和《印花税暂行条例》，首次使用“复议”一词。50年代中后期，行政复议制度得到初步发展，规定行政复议制度的法律、法规越来越多。这一时期行政复议制度的突出特点是行政复议决定为终局决定，当事人对复议决定不服，不能提起行政诉讼。

　　（2）停滞时期：20世纪60年代至70年代，受极“左”思想的干扰和法律虚无主义的影响，特别是十年浩劫对社会主义法制严重破坏，我国行政复议制度处于停滞状态，仅有个别规章对行政复议制度加以规定，如交通部1971年发布的《海损事故和处理规则（试行）》第14条。

　　（3）恢复和发展时期：党的十一届三中全会以来，特别是80年代后期，行政复议制度作为社会主义法制建设的一项重要内容得到迅速发展，规定行政复议制度的法律、法规越来越多。据统计，到1990年12月为止，我国已有100多个法律、法规规定了行政复议。这些规定不仅立法技术日趋成熟，而且还注意了有关法规之间的衔接和协调，对有效解决行政争议，加强行政系统内部的自我约束，发挥了积极作用。但由于没有对行政复议制度进行统一规范的法律，关于行政复议的范围、管辖、审理、程序、时限等，都缺乏统一的法律依据。此时的行政复议案件还不多，行政复议制度尚不健全。

　　1989年4月4日我国《行政诉讼法》的颁布，使行政复议立法排上日程。为了适应和配合行政诉讼制度的实行，在制定行政复议法时机尚不成熟的情况下，国务院于1990年颁布了《行政复议条例》，并于1994年又对该条例进行了修改。《行政复议条例》的颁布和实施，为我国行政复议工作提供了最直接的行政法规依据，极大地促进了我国行政复议制度的发展和完善，标志着我国行政复议制度进入了一个全新的发展时期。

　　《行政复议条例》颁布实施后，行政复议案件随之大量上升。据统计，从1991年1月至1997年底，全国共有行政复议案件约22万件，平均每年约3万件。《行政复议条例》实施8年多来，对监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，起到了积极的作用。但是，在8年的行政复议实践中，也暴露了《行政复议条例》的诸多不完善之处。因此，认真总结《行政复议条例》实施8年的经验教训，制定《行政复议法》，进一步完善行政复议制度就显得十分迫切。经过多年不懈的努力，第九届全国人大常委会第九次会议终于在1999年4月29日全票通过了《中华人民共和国行政复议法》。该法的颁布和实施，标志着我国独立的行政复议制度正式诞生，它必将推动我国行政复议制度在21世纪迅速发展和完善。

　　二、我国行政复议制度的发展成就和面临的问题

　　（一）我国行政复议制度的发展成就

　　十年磨一剑，我国行政复议制度从《行政复议条例》制定到《行政复议法》实施，其间取得了巨大的成就。择其要者，表现在以下几个方面：[page]

　　1、行政复议的功能定位更加合理和明确

　　《行政复议条例》第1条对行政复议的功能定位是：维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。从该条的规定可以看出，“维护”行政机关依法行使职权是其首要目的。笔者认为，行政复议制度作为一种行政救济制度和行政系统的层级监督制度，其首要功能应当是防止和纠正行政机关违法或者不当行使行政权力，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，通过行政复议对合法权益受行政机关侵犯的公民、法人或者其他组织给予救济。如果行政复议首先是为了“维护行政权”，这种制度就失去了其存在的意义和价值，因为行政机关依法行使职权的行为主要不是通过行政复议制度来维护的。《行政复议法》在总结复议经验的基础上，对行政复议的功能进行了较为合理的定位，把“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益”置于首要地位。虽然《行政复议法》也规定了“保障和监督行政机关依法行使职权”，但其地位明显降低，而且“维护”与“保障”的含义也有一定的区别，“保障”更多地体现为对合法行为的支持。

　　2、行政复议范围有了较大突破

　　行政复议范围的放宽，意味着公民、法人或者其他组织的权利救济更加充分。回顾历史，我们可以看到，我国行政复议制度的发展史就是行政复议范围逐步放宽的历史。《行政复议法》对现行行政复议制度的健全和完善就充分体现了这一点。根据原《行政复议条例》的规定，行政复议申请的范围，限于法律、法规明确规定涉及人身权和财产权的具体行政行为，与行政诉讼的受案范围大体相同 .为了充分发挥行政复议制度在解决行政争议方面的作用，真正做到依法行政，《行政复议法》大幅度扩宽了行政复议的范围，规定只要公民、法人和其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，就可以依照《行政复议法》向复议机关申请复议，取得法律救济。同原来的复议申请范围相比，《行政复议法》明确增加可复议的内容主要有：对行政机关作出的有关资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用的；认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；申请行政机关履行保护受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；申请行政机关依法发放社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的。《行政复议法》规定的复议申请范围大大突破了行政诉讼的受案范围，使行政相对人的合法权益受到更为全面的保护。

　　3、抽象行政行为开始受到复议监督

　　行政复议是重要的行政机关自我监督制度，但原来的行政复议只限于对具体行政行为的监督，而实践中行政机关制定规范性文件的抽象行政行为影响面更加广泛，并且行政机关的许多具体行政行为都是根据上级指示、命令作出的。如果这些指示、命令本身违法，据此作出的具体行政行为也必然违法。有些地方、部门受利益驱动，乱发文件，违法对审批、发证、罚款、收费等事项作出规定，严重侵犯了相对人的合法权益，出现了令人深恶痛绝的“白色腐败”。因此，对抽象行政行为进行监督是非常必要的。我国宪法和有关法律虽然早就规定，上级行政机关有权改变或者撤销下级行政机关制定的不适当的决定、命令；但是，这种审查的启动权不属于行政相对人，而是由上级行政机关自己掌握，且执行得很不理想。鉴于此，《行政复议法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。《行政复议法》的这一规定，是对现行行政复议制度的重大突破。它将对抽象行政行为的审查启动权交给行政相对人，使行政相对人拥有了更广泛、更真实的权利救济。

　　4、便民原则得到更加充分的体现

　　便民原则是行政复议的一条基本原则，原《行政复议条例》也遵循了这一原则；但由于一些规定不甚合理，限制了公民、法人行使复议权利。《行政复议法》对此做了重大修改。《行政复议法》第9条将行政复议申请期限从原来的15天延长到60天；第11条规定行政复议可以书面申请，也可以口头申请；第12条规定对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议，这样，行政相对人就有权对涉及政府部门的复议案件管辖机关进行自由选择；第15条规定在行政相对人不清楚应向哪一个行政机关申请复议时，可以直接向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出复议申请，由该县级地方人民政府依法向有管辖权的行政复议机关转送。《行政复议法》的上述规定，更好地体现了便民原则，是对《行政复议条例》的重要完善。只有便于行政相对人行使复议权，行政复议制度的功能才能更好地发挥。从特定意义上说，便民原则的真正落实是行政复议制度良性运行的基础。

　　5、行政复议机关级别升高

　　原《行政复议条例》规定，行政复议机关最高为省、自治区、直辖市人民政府和国务院各部门。对由省级和部级行政机关作出的具体行政行为引起的行政争议，由省级或部级行政机关自己作为行政复议机关，对原具体行政行为进行审查。这种“自己作自己案件的法官”的复议，是对自然公正原则（natural justice）的最大违背，很难保证复议的公正性。《行政复议法》在总结原《行政复议条例》实施的经验教训的基础上，提高了行政复议机关的级别。该法第14条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”这一规定将国务院作为行政复议的管辖机关，使省部级行政机关的行政活动直接受到国务院的监督，从而将极大提高了行政复议的权威性和公正性。[page]

　　6、行政复议管辖体制更为科学

　　《行政复议法》合理地规定了行政复议的管辖体制，扩大了行政复议当事人对行政复议管辖机关的自主选择权。1990年颁布的《行政复议条例》规定的是以上一级行政主管部门管辖为原则的“条条”管辖体制。1994年国务院对该条例进行了修改，规定了实行行政复议申请人选择管辖原则；但修改后的规定实施却很困难，管辖问题仍没有能很好解决。《行政复议法》在总结实践经验的基础上，规定了以“块块”为主、“条条”为辅的行政复议管辖体制。第一，它明确了申请人的管辖选择权；第二，从它的规定顺序来看，《行政复议法》倾向于鼓励申请人向本级人民政府提出复议申请；第三，对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关规定了“条条”管辖原则。笔者认为，新的复议管辖体制是合理的，它既可以克服原来管辖体制的弊端，又可以体现行政复议的便民原则。

　　7、行政复议证据制度得到确立

　　《行政复议法》规定了行政复议的证据制度，是对原《行政复议条例》没有证据制度规定的重大创新。由于“先取证、后裁决”是对行政机关作出具体行政行为的最基本的程序要求，因而设立行政复议的证据制度，对举证责任、举证时效等问题作出明确规定，就显得至关重要。《行政复议法》对行政复议的证据制度作了较全面的规定。首先，该法第23条规定了举证责任问题，即“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”。其次，第24条规定了取证的时效问题，即“在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据”。再次，第28条第1款第4项中规定了不承担举证责任的法律后果，即“被申请人不按照本法第23条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为”。上述规定虽然条文不多，但却包含了证据制度的主要内容，对监督行政机关具体行政行为的合法性具有重大意义。

　　8、明确了行政复议的法律责任监督机制

　　《行政复议法》充实了法律责任一章的内容，加大了对行政复议活动中法律责任的监督力度。原《行政复议条例》第九章关于法律责任的规定只有三条，内容过于简单笼统，不便于法律责任的分担和确认，从而导致对行政复议活动缺乏有力的监督。在实践中，有些复议机关对该受理的复议申请不受理，该撤销的具体行政行为不撤销，还有的在法定期限内不进行复议，使行政复议制度无法发挥保护公民、法人和其他组织合法权益的作用，甚至侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益。《行政复议法》第六章关于法律责任的规定，不但条文有所增加，而且其内容更加丰富，对实践中存在的问题有针对性地具体规定了严格的法律责任。如《行政复议法》第20条规定：“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。”第31条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。”与此相呼应，《行政复议法》第34条规定：“行政复议机关违反本法规定，无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令受理仍不受理或者不按照规定转送行政复议申请，造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。”《行政复议法》关于上述法律责任的规定，强化了对行政复议活动的监督，起到了促使行政机关认真履行行政复议职责的作用，从而保证行政机关真正做到有错必纠，实现依法行政。

　　9、法律文本结构趋向合理化

　　行政复议所适用的程序，虽然与其他行政行为的程序相比较为司法化，但性质上仍属于行政程序。而行政程序与司法程序最大的区别在于，行政程序相对而言更注重效率，司法程序则更注重公正，两者的价值取向不同。行政复议程序作为一种行政机关的内部监督程序，虽然它应该吸收司法程序的优点，但不必照搬司法机关办案的程序，使行政复议过分“司法”化；而应在复议程序的规定中。体现行政复议程序的行政性质。原《行政复议条例》在体系结构上，完全模仿《行政诉讼法》的规定，包括总则、申请复议范围、复议管辖、复议机构、复议参加人、申请与受理、审理与决定、期间与送达、法律责任、附则等十章。而《行政复议法》则将这些繁琐的程序规定大大予以简化，仅包括总则、行政复议范围、行政复议申请、行政复议受理、行政复议决定、法律责任、附则等七章，从而更加体现了行政复议自身的特点。

　　（二）我国行政复议制度面临的问题

　　无庸讳言，由于我国正处于从计划经济向市场经济转变，从依政策治国向依法治国转变的制度变革过程中，民主和法制尚不健全；因此，我国行政复议制度在取得长足进步的同时，也还面临着如下亟待解决的问题：

　　1、行政复议制度的功能难以发挥

　　在行政复议制度的实际运行中，某些行政复议机构形同虚设：一方面，这些行政复议机构没有起到化解纠纷的功能；另一方面，公民对这些复议机构信任程度不够。造成这种现象的原因主要有：首先，复议机关与作出具体行政行为的行政机关具有行政隶属关系，这就决定了复议机关在裁决行政纠纷时难以十分公正；复议机关有时出于照顾上下级关系或整体与部门的关系而“支持”原行政机关的“工作”，有时甚至行政行为在作出之前就已经先行请示过上级（复议）机关，这样原行政机关的决定实际上就已经体现了复议机关的意志。其次，复议机关不愿当被告的心理，也影响了行政复议决定的公正性。我国《行政诉讼法》规定，复议机关改变原具体行政行为的，一旦被起诉，复议机关将成为被告；因而有些复议机关为了不当被告，对于受理的复议案件，常常不问青红皂白，维持了事；另外，在实践中某些领导人观念落后，把是否被起诉和否败诉作为行政机关政绩考核的标准，这也是复议机关草率维持原具体行政行为的原因之一。再次，复议机关从事复议工作的人员不足，素质不高，专业化不强，是行政复议决定公正性不够的内在原因。直到目前，我国尚没有法律对行政复议人员的任职资格作出规定。没有高素质、专业化的复议人员，就不可能有高质量的复议裁决。[page]

　　2、行政复议机构不统一、不独立

　　没有相对统一和独立的行政复议机构，既不利于公正地进行行政复议，也不利于机构精简。我国的行政复议机构分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门。各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构，没有一套统一的行政复议机构体系。这样就很容易产生各种弊端。首先，不能公正地进行行政复议裁决。主持复议的行政机构完全听命于其所属的行政首长，没有自主决定权；而其所属的复议机关又与作出具体行政行为的行政机关有千丝万缕的联系。其次，没有统一的复议机构体系，违背了行政机关的精简效能原则，造成机构臃肿，加重了各级各类行政机关的负担。“同时，在各级政府和各类职能部门设立行政复议机构，造成了人员一定程度的浪费，不利于行政机关工作效率的提高。”

　　3、公务员合法权益受到侵犯得不到行政复议的救济

　　《行政复议法》没有将内部行政行为纳入行政复议范围，公务员合法权益受到侵犯不能得到及时、有效的救济。行政机关的行政行为按照其行使职权的范围和与行政管理相对人之间的关系来分类，可以分为内部行政行为和外部行政行为。内部行政行为最大的特点是管理者与被管理者之间具有行政隶属关系。《行政复议法》规定，行政机关工作人员对行政机关的奖惩、任免等决定不服的，不能申请复议。“在理论上和实践中（甚至立法意图上）此类行为并不局限于‘奖惩、任免’，而是将其扩充到‘内部行政行为’” 实际上，保护公务员的合法权益与保护普通公民的合法权益一样，两者都应该有充分的救济途径和救济手段。国家公务员虽然可以通过行政申诉来维护自己的合法权益，但申诉与行政复议制度的功能不可同日而语，后者的救济更加有效。《行政复议法》将公务员合法权益的救济排除于复议之外，这是我国行政复议制度的一大缺陷。

　　4、行政复议只能对部分抽象行政行为发挥有限的监督作用

　　《行政复议法》只是将规章以下的抽象行政行为有限纳入了行政复议范围，对于行政法规和规章，行政复议仍然不能发挥监督作用。对抽象行政行为进行复议监督问题，是法学界、实际部门以及社会公众十分关注的问题。从1990年起草《行政复议条例》时，就有人主张将抽象行政行为纳入复议范围，但由于当时条件所限及认识上的不统一等原因，最终未能如愿。在制定《行政复议法》时，抽象行政行为的复议监督问题再次被提上日程。在我国，对抽象行政行为的监督是十分有限和薄弱的。从理论上说，对抽象行政行为有下列监督形式：人大和上级行政机关的监督；备案审查的监督；人民法院和行政复议机关审查具体行政行为时的间接监督。但是，这些看似完备的监督制度，实际上却收效甚微。究其原因无外乎两点：一是有权监督的机关没有真正实施监督；二是没有行政行为的利害关系人参加，缺少程序的发动者和监督的原动力。

　　5、临时权利保护的法律规定流于形式

　　在实践中，复议期间具体行政行为不停止执行的规定流于形式，制度规定与实际运行相脱节。《行政复议法》同原《行政复议条例》一样，作了类似于《行政诉讼法》的规定：复议期间具体行政行为不停止执行是原则，停止执行是例外。但是，复议期间，甚至包括诉讼期间，具体行政行为停止执行究竟是原则还是例外？根据传统的行政法理论，行政行为具有公定力，即行政行为即使违法，在法律上仍然有效并且具有拘束有关人员的效力； 因此，具体行政行为在复议和诉讼期间不停止执行。但是，在执法实践中却与此相反，停止执行是原则，不停止执行是例外。对复议期间具体行政行为不停止执行是原则的规定，有学者从理论层面和操作层面进行了分析，认为该原则在理论上欠逻辑性、在操作上缺少可执行性。 事实上，在西方发达国家，如在美国和行政行为公定力理论盛行的德国，已经开始实行在行政复议和行政诉讼期间停止执行行政行为为原则。 因此，复议不停止执行原则的规定应该在今后的立法中加以修改。这样，既可以突出对公民权利的保护，又可以避免制度规定与实际运行的不一致。

　　6、律师代理行政复议缺少规定

　　原《行政复议条例》没有规定委托代理制度。《行政复议法》虽然规定了委托代理制度，但是对律师能否介入行政复议活动并没有明确规定，这就不能很好地发挥律师在行政复议中的积极作用。实际上，律师介入行政复议有着非常重要的作用：第一，有利于更好地维护公民、法人或者其他组织的合法权益，因为律师精通法律，享有比一般委托代理人更广泛的权利，如可以向有关单位调查取证。第二，有利于制约行政复议机关依法公正地进行裁决，因为律师更善于发现行政机关具体行政行为的违法之处。因此，我国亟需对律师代理行政复议案件的规则作出规定。

　　此外，我国行政复议制度也还存在其他一些问题，如行政复议制度健康发展的社会环境尚不够理想，对复议活动本身的监督机制尚没有形成，少数终局复议制度仍然存在，等等。

　　三、我国行政复议制度的前瞻

　　瞻望21世纪我国的行政复议制度，笔者认为，需要在以下若干方面进一步完善：

　　1、营造行政复议制度健康发展的社会环境

　　行政复议制度的健康发展离不开良好的社会环境。从某种角度而言，没有良好的社会环境，行政复议制度就会变成空中楼阁。因此，我们需要在政治体制、经济体制、法治意识等方面来营造行政复议制度发展的肥沃土壤。

　　第一，要进一步推动政治体制改革，健全社会主义民主和法制，为行政复议制度创造良好的政治环境和法治环境。行政复议制度是维护公民、法人合法权益，监督行政机关依法行政的一项制度，如果没有完善的民主制度为基石，人民不能有效行使当家作主的权利；如果没有健全的法律制度为支撑，宪政制度、行政法律制度和市场经济法律制度不能得到严格实施，建立完备的行政复议制度就只能是一句空话。

　　第二，要进一步深化经济体制改革，为完善行政复议制度创造良好的经济环境。建立完善的市场经济体制是建立法治的基础，也是建立完备的行政复议制度的基础。因此，只有进一步深化经济体制改革，确立公民、法人独立的主体地位和利益关系，完善各项市场经济制度，才能推动行政复议制度逐步完备。

　　第三，要进一步培养民众的权利意识和法治意识。在现代国家，公民应该有较强的权利主体意识和法治意识，这是法治发展的内在要求。在我国，封建社会形成的法律“治民不治官”、“官本位”等观念，至今还在一定程度上影响着普通民众、国家公务员、甚至部分领导干部。因此，要完善行政复议制度，就必须培养全社会的法治意识和公民的权利主体意识。一方面，要注意提高公民的法治意识，使其学会运用法律手段来维护自己的合法权益；另一方面，要增强公务员依法行政的观念，改变其怕当被告的心理。要通过普法、宣传、公正执法和司法等各种手段，将法治意识传播于社会各个层面，渗透于千家万户，使法律成为权利的根本保障。[page]

　　2、增加行政复议的公正性

　　为了进一步增强我国行政复议制度的公正性，我国行政复议法有必要借鉴英美的自然公正原则和正当程序原则。自然公正原则是英国的一个古老原则，是支配行政机关活动的程序法规则，而不是一个实体法规则。由于普通法不严格区分公法与私法，公法关系与私法关系往往适用同样的原则；所以，自然公正原则不仅支配行政机关和法院的活动，而且一切其他行使权力的人和团体，包括行政裁判所和某些社会团体，在其行使权力时都不得违背这一原则。 在普通法上，自然公正原则包括两个最基本的程序规则：（1）任何人或者团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方的意见，每一个人都有为自己辩护的权利；（2）任何人不能作为自己案件的法官。在美国，正当程序原则类似于英国的自然公正原则。

　　在健全和完善我国的行政复议制度时，我们可以考虑采取以下措施：（1）建立相对独立的复议委员会，委员会中的外聘专家人数不少于二分之一，赋予复议委员会相对独立的裁决决定权；（2）保障专职复议人员的相对独立性，在工资待遇、职务升迁上不完全受行政首长的控制；（3）建立行政复议人员的统一选拔制度、培训制度，提高复议人员的专业素质；（4）增加复议程序的透明度和公正性，建立行政复议听证制度、回避制度、双方当事人质证和辩论制度、复议案件材料公开制度以及告知诉讼权利制度，等等。

　　3、扩大行政复议的范围

　　《行政复议法》虽然在行政复议范围上有较大的突破，并首次规定了可以对部分抽象行政行为进行有条件的复议。但是，与西方国家相比，我国的行政复议范围仍然较小。首先，在我国内部行政行为不得申请复议；其次，大部分抽象行政行为不得申请复议；再次，对于可以申请复议的抽象行政行为，也不得单独提起复议申请，而是必须与相关的具体行政行为一起提起复议申请。此外，主张将内部行政行为纳入复议范围的学者也不断增多。 从西方国家的行政复议制度演变历史来看，行政复议范围都有个不断扩大的发展趋势。笔者认为，我国行政复议制度也必将顺应这一历史趋势，随着我国法治建设步伐的加快而不断扩大。

　　4、建立和完善律师参与行政复议的制度

　　现代社会，由于法律、法规、规章很多，申请人法律知识一般有限，不会太熟悉行政复议的实体和程序法律问题，不善于通过行政复议制度来维护自己的合法权益；而律师精通法律，熟悉复议程序，并享有比一般委托代理人更广泛的权利，更善于找出行政行为的违法或者不当之处。因此，法治国家的建设需要律师的积极参与，行政复议制度功能的发挥也离不开律师的介入，这是各国的通例。我国应该尽快立法明确律师在行政复议中的权利和义务，规定律师介入行政复议的程序和方式。

　　5、增设复议监督机构

　　有权力就应有监督，防止权力的滥用就应该加强对权力的制约。对行政管理活动中的违法或不当行政行为，可以通过行政复议进行监督补救；那么，对于行政复议本身的违法或不当应如何解决呢？通过司法审查来纠正违法的行政复议活动是解决的方式之一。“司法权是终极性权力，它对争执的判断和处理是最后的和最具权威的。” 在此之外，我们还应该设立复议监督机构，即由特定的机构发现已经发生法律效力的行政复议决定确有错误，可以依法再次作出处理。英国为了防止行政裁判所滥用权力，根据《行政裁判所与调查法》设立了行政裁判所委员会。该委员会虽然没有执行权力，但它可以通过公布报告的形式来实行监督。

　　6、确立司法最终解决原则，修改复议终局的规定

　　所谓司法最终解决原则，是指行政复议决定不应具有最终效力，当事人对行政复议决定不服的，仍然可以提起行政诉讼，由司法机关对所争议的行政纠纷作出最终裁决。这是现代法治的一条重要原则。司法是社会实现公平、正义的最后屏障，而公正则是司法的实质和最高价值追求；因此，在行政纠纷的处理过程中，更需要司法机关的介入，因为它所面对的案件是作为社会弱者的相对人与拥有强大权力和优越地位的行政主体的对抗。司法最终解决原则应是处理行政复议与行政诉讼关系时所必须坚持的一项原则，我国法律中关于行政复议终局的规定，应当通过修改法律逐步取消。

　　国家行政学院·袁曙宏

　　随着行政权的膨胀和行政国的出现，行政纠纷日益增多，公民的基本权利受到诸多威胁；然而，行政权的这种发展趋势又为社会发展所必需，日益复杂的社会关系需要行政权的介入。因此，现代世界各国普遍面临这样的两难选择：不扩大行政权，繁杂的现代社会秩序就无法管理；扩大行政权，公民的基本权利就可能受到威胁。面对这种两难选择，各国的普遍作法是：一方面不断扩大行政权，以维护社会的良性发展；另一方面建立各种监督制度，以防止行政权的滥用。行政复议制度在世界各国的普遍发展，正是这种现象的典型例证之一：它既反映了行政权的扩大，又体现了对行政权的监督。

　　一、行政复议制度的历史演变

　　（一）、西方主要国家行政复议制度的历史演变

　　行政复议作为一项与行政诉讼相衔接的用以解决行政争议的法律制度，普遍存在于世界各国的法律体系之中。由于各国的社会政治制度、历史文化传统和具体法律制度的差异，决定了各国的行政复议制度名称和内容各不相同； 因此，对西方国家行政复议制度的论述和考察，只能从宏观上选取相近似的制度加以比较，而不可能有完全对等的制度相比较。

　　行政复议制度是近代资产阶级民主政治发展的产物。它的出现和发展体现了对公民基本权利保护的加强，有利于实现社会公平。在自由资本主义时期，由于奉行“管得最少的政府是最好政府”的原则，政府很少干预经济，充当“守夜人”的角色；因此，行政机关很少与行政相对人发生争议，行政复议制度没有存在的现实基础。但进入资本主义垄断时期，尤其是本世纪30年代以后，凯恩斯主义开始盛行。政府为了控制和调整本国经济，以便有更大的实力参与国际竞争和垄断，由原来的不干预主义转向广泛地干预社会经济生活。政府干预活动的大幅度增加，使得行政机关与行政相对人之间的争议急剧增多。为了使广泛扩充的行政权不至于威胁公民的基本权利，西方主要国家纷纷在行政系统之外建立和加强司法审查制度。大量的行政争议案件涌向法院，司法资源的有限和司法程序的特殊，又使法院无力承担这么多的案件，导致许多行政案件久拖不决，严重影响行政效率。行政复议，“由于其提供的行政裁决的办法比法院提供的更为廉价、更为方便、更为迅速”， 而日益受到社会实践的青睐。这样，行政复议制度便以其特有的功能，在这种历史背景下应运而生。各国纷纷在行政系统内部建立和加强行政复议制度。以英美为代表的普通法系国家和以法德为代表的大陆法系国家，在行政复议制度上各有特点。而日本从其整个法律体系角度而言，更接近大陆法系，但从其行政法角度而言，更像英美法系 ；日本的行政复议制度有其不同于大陆法系和英美法系的独特之处。[page]

　　1、英国的行政裁判所制度

　　英国行政法上的救济包括议会救济、司法救济、行政救济三种。在英国，类似行政复议的相应制度应该是行政救济，它主要包括部长救济和行政裁判所救济。 部长救济的程序性较差，随意性太强，与本文所要讨论的制度缺少可比性，故略去。以下将着重分析英国行政裁判所制度的发展。

　　在英国，自十七世纪资产阶级革命以来，布莱克斯通（Blackstone）、科克（Coke）、戴雪（Dicey）等人的“法治”理论一直被作为英国政治制度的理论基础。戴雪在《英宪精义》一书中认为，“行政法”是大陆法系的产物，在英国宪法中从不存在，而且也不符合法治原则和普通法原则，不符合英美人所理解的宪法权利等观念；因此，“人民应受普通的法院和法律之管辖，毫无差别。无论何人，无论何事，只有一种法律-普通法，一种法院-普通法法院，可以加以处理。特殊的法律及法院皆为英国法制所不许。”长期以来，英国的司法传统即是由普通法院依照普通法原则来审理各种行政案件。在这样的法治观念和司法传统之下，行政裁判制度极难发展。

　　十九世纪以后，随着科技进步和社会发展，自由资本主义逐渐向国家垄断资本主义过渡。由于行政争议数量多，专业性强，普通法院难以及时公正地予以处理，于是英国的行政裁判制度应运而生。尽管“普通法院在英国享有崇高威信，一切诉讼原则上由普通法院受理，行政裁判所在英国经常受到一些人士的反对。然而，反对的意见并没有阻止英国议会不断地在法律中规定建立行政裁判所以解决行政上的争端。” 从1846年建立“铁路专员公署”和l888年建立“铁路运河委员会”以来，行政裁判所很快发展起来。英国的行政裁判所都是根据议会制定的法律设立的，它由精通法律和具有行政经验的人士组成，裁决案件适用具有司法性质的行政裁判程序。这些裁判所不属于普通法院系统，在组织上与行政机关联系，在活动上则保持独立性。由于各部门裁决案件的特殊性，各行政裁判所的程序规则不尽一致，但通常都经过案件的受理、证据的收集、庭审辩论等环节，根据事实和法律作出裁决，不受其他机关的干涉。行政裁判的程序方便、迅速，费用低，且裁判所的成员具有专门的知识，善于解决行政纠纷；因此，行政裁判所的出现和发展满足了社会发展的需要。但行政裁判所只受理某一类特定性质的争议，无法形成一个有系统的救济途径。二十世纪以后，英国的行政裁判所急剧增加，带来诸多问题：裁判所的设立毫无计划，裁判员缺乏训练，裁判所之间管辖不清，裁判规则混乱等。为了统一对各行政裁判所的管理，英国议会在1958年和1971年两次颁行了《行政裁判所与调查法》，对各类行政裁判所的组成原则、裁判基本程序、上诉以及普通法院对裁判所的司法审查等问题作了明确规定。同时为了协调、监督各行政裁判所的工作，对行政裁判所的立法事项进行研究、提出报告和建议，还规定设立全国裁判所委员会。总之，英国行政裁判所的出现和发展适应了社会经济的发展，并随着社会实践的改变而不断完善。

　　2、美国的行政复议和裁判制度

　　美国是一个行政复议和裁判比较完备的国家。在美国，几乎所有的行政争议在诉诸法院解决之前，都必须经过行政机关的行政复议或行政裁判机构的裁决。行政复议是司法复审（行政诉讼）的前奏。在对行政案件进行司法复审的过程中，行政诉讼的“成熟”原则和“穷尽”原则体现了行政复议在解决行政争议中的作用。对于可以复审的行政决定，原告也具备了起诉资格，但如果他在不当时间提出诉讼，仍然不可能取得司法救济。如果请求司法 复审的当事人过早地来到法院，那他会被告知他尚未穷尽他的行政救济或事情本身尚未成熟到取得司法复审的程度。“成熟”和“穷尽”是确定提起诉讼的适当时间的两个原则。它的目的是为了防止不必要和不适时地使司法干预行政活动。强调时机的成熟是美国现代行政法的特点。

　　“成熟”原则的基本机理是：避免过早裁决，以免法院自身卷入有关行政政策的争议之中，同时也是为了在行政机关正式作出行政裁决和在原告当事人事实上也感受到这种裁决效力之前，保护行政机关免受司法干预。成熟原则要求，受指控的行为的效力不应是模糊不清的、不确定的，相反，这种效力应当成熟到具有最终性。只有在受指控的行政行为发生了事实上的而不是假定的影响时，时间才算成熟。联邦最高法院认为，要判断行政行为是不是最终行为，就要看行政裁决的程序是否达到了司法复审不会打断行政裁决正常程序的阶段；也就是说，要看行政救济是否终结，还要看权利义务是否确定，或者说从该行政行为中是否会产生法律效果。裁决行政行为是否成熟到可以复审的阶段，主要取决于行政行为的效力。如果行政行为仅是最初的或程序上的措施，对私方当事人还没有发生影响，那就不能予以复审。

　　“穷尽”原则强调的是请求复审的当事人的立场。在本质上，它考察和约束当事人企图缩短行政程序或者在保护其权利时，是否曾经作了适当的努力。《美国联邦侵权求偿法》规定：“诉合众国的，因政府雇员在其职务或雇佣范围内活动时的疏忽或错误的作为或不作为引起的财产损坏、损失或人身伤害、死亡而提起的金钱赔偿请求，只有首先向适当的联邦机关提起并被该机关以书面形式最终拒绝，该拒绝以证明或挂号邮件送达时，法院才予受理。有关机关在申请提出后6个月内未作出最终决定，那么在那以后申请人选择的任何时间都可以被视为在本条意义上的对申请的最终拒绝。”就是说，行政争议当事人向法院提起行政诉讼必须在“穷尽”了行政机关的所有处理之后方被允许。这在我国称为“行政复议前置”原则，美国学者则称之为行政救济“穷尽”原则，它表明美国的行政复议和裁判制度在解决行政争议的整个机制中占有极为重要的地位。1946年6月制定的《美国联邦行政程序法》对行政复议亦有明确的规定。行政机关在受理当事人对初审裁决提出的上诉时或复议初审裁决时，拥有作初审裁决所应有的一切权力。

　　美国自1887年根据州际贸易法创置了“州际贸易委员会”以后，出现了英国式的行政裁判所，称为“独立管制机构”。在美国联邦政府，现在约有50多个这种机构，主要的如州际商业委员会、联邦电讯委员会、联邦动力委员会、证券交易委员会、民航局等。在组织上，它们多实行委员会制，享有对总统的相对独立性。它们根据国会的法律而设立，委员和主席由总统提名，参议院同意后任命。但非经法定程序和依法定理由，总统不得随意免职。它们的活动虽受普通法院的司法复审，但不受总统的控制，不向总统负责。这些机构拥有制定具有法律效力的规章的权力（准立法权）、裁判因实施执行法律和规章而发生的各种纠纷案件的权力（准司法权）。因此，有些学者称他们为立法、司法、行政三权之外的“第四种权力”。这些机构的行政活动依据美国《联邦行政程序法》进行。[page]

　　美国为了防止独立管制机构的准司法权滥用，逐步建立了一套完善的制约机制。美国行政法官 的独立化过程就是其典型代表。同时，美国行政法官的独立化过程也是美国“行政复议制度”完善的最好体现。从法律上说，行政机构的行政裁判权属于行政首长；但是，行政首长通常很忙，他们必须委托其所属的工作人员来主持裁判。在《联邦行政程序法》制定之前，行政首长通常是临时和任意指定行政机构工作人员主持裁判；后来，主持人员相对固定，由行政首长加以委任，称“审查官”（examiner）。当时的审查官完全隶属于行政首长，被行政首长随意任命和免职；因此，其裁决案件完全屈从于行政首长。1946年制定的《联邦行政程序法》规定，各行政机构根据行政裁判的需要委任“听证官”（hearing examiner）。听证官轮流审案，不得履行与行政裁判不相干的职责，非有正当理由并经过文官委员会审议决定，听证官不得被免职。后来，文官委员会进一步解释，《联邦行政程序法》的保护不仅适应于听证官的免职，还适用于对听证官的降级、停职或听证官不自愿的其他地位变更。这样，听证官主持行政裁决就可以不完全受行政首长意志决定。到1972年，文官委员会又颁布一项规章，将听证官这一名称改为“行政法官”（administrative law judge），使之具有更高的独立地位。1978年，美国国会修改《联邦行政程序法》，正式在法律上确立了行政法官的地位，规定行政法官的职责是专门审理案件，非有文官功绩制委员会的正当理由和经过其审议决定，行政法官不得被免职、停职、降级、降薪或临时解雇；而且，行政法官的薪俸由法律规定，行政首长不得任意变更。这样，行政法官就可以独立地、不偏不倚地行使自己的裁决权。概而言之，美国行政法官制度的建立和发展是为了保证行政法官的地位逐步趋于独立化，以保障行政法官能公正办案，从而有效制约行政权的滥用 .行政法官地位的独立化过程，是与其名称演变相伴随的。美国行政法官的称谓先后经历了examiner、 hearing examiner、administrative law judge三个阶段。每一次名称的改变，均标志着行政法官独立性和公正性的增强，也标志着美国“行政复议制度”公正性的增加。

　　值得注意的是，美国不仅联邦行政裁决（行政复议）程序有正式程序和非正式程序之分， 而且各州的行政裁决程序也差异极大，如纽约州较多地采用非正式程序，加州则较多地采用审讯式的正式听证程序。

　　3、法国的行政复议制度

　　在法国，类似行政复议的相应制度应该是法国早期的国政院裁决制度和稍后发展起来的善意救济和层级救济。从历史演变轨迹来看，法国的行政复议制度有一个转轨的过程。法国最初的行政法院（国政院）制度与英美国家的“行政裁判制度”相仿，因为行政法院在组织上完全属于行政系统（现在形式上依然如此，只是在实质上是独立的），独立性很差。只是随着行政法院的独立化和司法化，才逐步发展称为类似于英美的司法审查制度。

　　与英美国家不同的是，法国的行政机构享有行政裁决权完全是迫于革命的需要。资产阶级革命前的法国，是一个高度中央集权的封建国家，以皇帝为代表的封建贵族集立法、行政、司法大权于一体。1789年资产阶级革命以后，法国资产阶级根据洛克、孟德斯鸠的分权理论，确立了以立法、行政、司法“三权分立”为基础的政治制度。但当时现实情况是，新兴的资产阶级取得了立法权和行政权，而司法权仍为封建势力所把持，封建的司法机关常利用手中的审判权阻碍和破坏革命政府政策的实行，任意宣布革命政府的政策和措施“违法”或“无效”。因此，为了防止封建势力的复辟和司法权力对行政机关的干涉，资产阶级提出了司法机关不得干预行政事务，不得受理行政诉讼的主张，强调行政事务上的争执应由行政机关自身来处理，从而剥夺了普通法院审查行政行为是否合法的权力以及控制政府官员行政行为的权力，奠定了行政裁判权与普通司法权相分离的基础，为行政裁判制度的建立创造了理论前提和法律根据。在拿破仑第一执政时期，为了进一步实行“法国时的分权”原则，在巴黎设置了国政院，在各省设置了省级长官参事院，作为对中央政府和各省政府部门的行政监督机关，它们有权判决涉及行政的诉讼案件。1799年宪法第52条规定：“在执政的指挥下，设国政院担任撰拟法律草案和行政规章，以及解决行政上所发生的疑难事件。”

　　随着行政法院独立地位的增强，其审判活动演变为实际意义上的司法审查。于是，法国又建立了新的善意救济和层级救济制度。所谓善意救济，又称原行政机关的自我监督，是指行政行为的受害人向原行政机关提出申诉，请求撤销或变更原行政行为的活动。所谓层级救济，又称上级行政机关监督，是指行政行为的受害人向作出行政决定的行政机关的上级机关申请救济的活动。法国行政救济有诸多优点，它与法国的行政诉讼一起，为法国公民权提供了完善的保障。对于行政机关而言，由于行政救济的存在，对于自己的错误行为有一个自我改正的机会，避免了法院的审查；对于行政法院而言，由于行政救济的存在，许多行政争端已由行政机关自我解决，减轻了法院的负担；对于公民而言，两种救济同时存在，权利的保障更加充分。

　　4、德国的异议审查制度

　　在德国行政法中，行政申诉是一种重要的法律救济手段，它包括通过“申诉委员会”向“议会机构”提出的申诉和行政“主管部门”提出的“异议审查”制度。前者的受理机构“申诉委员会”在性质上属于议会系统，因而不属于本文的研究对象。学界普遍认为，异议审查制度就是德国的行政复议制度。

　　异议审查制度建立于联邦德国成立之后，它是在废除旧德国的诉愿制度的基础上，把诉愿和声明异议合而为一。在新的制度中，异议人对行政主体所作出的行政处分不服时，可以先向原处分机关提出，请求审查，这称之为声明异议。如果原处分机关认为异议人的请求有理由，则应给予救济；如果原处分机关认为异议人的请求没有理由，则不予救济，该请求可移送上级机关或者其他有管辖权的机关进行再审查，这称之为诉愿。德国《行政法院法》规定，异议人在收到处分决定后1个月之内，可以向原处分机关的直属上级机关提出诉愿，该上级机关必须在3个月内作出决定。如果异议人对该上级机关的决定仍然不服，便可以向行政法院提起行政诉讼。 在二战以前的德国，行政诉讼与异议审查制度不是紧密相连的。二战以后，德国把行政诉讼与声明异议进行了合并，从而大大减轻了行政法院审理行政案件的负担。总体而言，这种新的行政救济制度适应了联邦德国现代行政管理的需要，能够提高解决行政诉讼案件的效率；同时，也使上级行政机关能够有效地监督下级行政机关。“复议程序产生于法院提供的权利保护尚不完善的时代。当有人不同意其所受的行政决定时，他有可能在行政内部-一般向上级机关表示不服。同时，行政机关也有机会自我纠正错误；法院则免除了这一负担。”[page]

　　德国行政复议制度还有一点值得注意：这就是实行复议前置。德国《行政法院法》规定，当事人在向行政法院提起撤销之诉和承担义务之诉之前，必须经过异议审查程序。

　　5、日本的行政不服申诉制度

　　在日本，类似行政复议的相应制度应是行政不服申诉制度，它包括行政不服审查、行政裁判和苦情处理。所谓行政不服申诉，是指国民向行政厅请求撤销或者采取其他方法纠正违法或者不当的处分及其他行使公权力的行为。概而言之，日本的行政不服申诉制度独具特色，值得研究。

　　日本的行政不服审查制度可以追溯到1876年公布的《诉愿法》，该法首创日本的诉愿制度。但由于该法具有严重的缺陷，日本于二战后的1962年废止了旧的《诉愿法》，制定了现行的《行政不服审查法》，从而确立了日本的行政不服审查制度。日本的行政不服审查制度是指国民认为行政厅的行政处分行为或者其他事实行为违法或不当而向有关行政厅提出请求，以求改变或撤销该行政行为。依据《行政不服审查法》，日本的行政不服审查共有三种：审查请求、异议申诉、再审查请求。所谓审查请求是指当事人向处分厅以外的行政厅提出不服申诉；所谓异议申诉是指当事人向原处分厅提出的不服申诉；再审查请求是指当事人对经过审查请求作出裁决后提出的不服申诉。其中后两者是日本行政不服申诉制度的核心。《行政不服审查法》以“简易迅速程序谋求对国民权益的救济”和“确保行政公正运行”为目的，它是日本现行关于行政不服申诉审查制度的基本法律，充分体现了日本行政不服申诉制度的特色。

　　日本的行政裁判是在第二次世界大战后模仿美国的制度而建立的。它是指独立于一般行政机关之外的行政委员会或相当的行政机关，按照准司法程序处理某些特定争议的法律制度 .但后来由于这种制度并不太适合日本的社会现实，大部分行政裁判机构被撤销，只有少量的保留下来，如公正交易委员会和劳工委员会。日本的行政裁判制度没有可适用的基本法，仅依赖分散的具体规定。

　　日本的苦情处理程序是一种非正式程序，类似于中国的信访。 它是日本政府为市民提供咨询、解决与切身利益有关问题的一系列程序，是政府部门主动而自觉地接受国民的苦情陈述，以谋求改善行政管理的事实上的对策。在现代社会，行政与市民生活关系非常密切，苦情处理作为保护人权不受行政活动侵害的手段和行政救济的途径，具有非常重要的意义。在日本，无论何种政府机关，都或多或少地在事实上存在着苦情处理程序。最近，又出现了在某种程度上将苦情处理程序制度化的现象。

　　综观西方主要国家行政复议制度的历史演变，总体呈现出以下发展特点：（1）行政复议权是社会发展的必然要求，各国普遍建立了行政复议制度，而不是刻板地理解和运用三权分立；（2）各国在赋予行政机关以行政复议权的同时，普遍建立了相应的监督制度，以防止行政复议权的滥用侵犯公民的合法权利；

　　（3）行政复议裁决权的本性质是要求具有相应的公正性，为了公正地进行行政复议，各国都注意增强行政复议机构的相对独立性，尤其是英美法系国家；（4）司法裁决权是社会公正的最有力保障，为了使行政复议能够接受司法权的监督，各国普遍确立了司法裁决最终原则；（5）公民权利的救济应该系统化，形成相互协调的救济体系，各国为了建立完善的救济体系，均注意司法救济与行政复议的相互协调。

　　（二）、我国行政复议制度的历史演变

　　1、旧中国的行政复议制度

　　中国古代行政与司法合一制度的历史十分悠久，各级官吏既有行政职能，又有司法职能；因此，中国法制史上曾有绵延长久的行政裁判制度，即由行政官员解决纠纷，但其与现代行政复议制度不可同日而语。

　　旧中国行政复议制度始于辛亥革命之后。1912年《中华民国临时约法》第10条规定：“人们对于官吏违章损害权利之行为，有陈诉于平政院之权。” 《中华民国约法》第8条规定：“人民依法律所定，有请愿于行政官署及陈述于平政院之权。”1914年的《行政诉讼条例》规定，处理官吏违法行为的平政院隶属于大总统。可见，当时的平政院类似于法国早期的行政法院，实际上当时的行政诉讼就是现代意义上的行政复议制度。1930年民国政府公布实施了《诉愿法》，确立了行政诉愿制度（行政复议）。根据该法规定，行政相对人因行政官署违法或不当处分致其权利受到损害时，可以向原官署或其上级官署请求撤销或变更原处分。这种诉愿分为诉愿和再诉愿两级，不服再诉愿的可以提起行政诉讼。需要指出的是，旧中国法律虽然在形式上规定了行政复议制度，但并未真正实施，作用极其有限。

　　2、新中国的行政复议制度

　　（1）初创时期：新中国行政复议制度初创于20世纪50年代。1950年政务院批准、财政部公布的《财政部设置财政检查机构办法》第6条规定：“被检查的部门，对检查机构之措施，认为不当时，得具备理由，向其上级检查机构，申请复核处理。”这里的“申请复核处理”，实际上就是行政复议。这是我国行政复议制度最早的雏形。随后，行政复议的范围不断扩大。1950年政务院颁布的《税务复议委员会组织通则》和《印花税暂行条例》，首次使用“复议”一词。50年代中后期，行政复议制度得到初步发展，规定行政复议制度的法律、法规越来越多。这一时期行政复议制度的突出特点是行政复议决定为终局决定，当事人对复议决定不服，不能提起行政诉讼。

　　（2）停滞时期：20世纪60年代至70年代，受极“左”思想的干扰和法律虚无主义的影响，特别是十年浩劫对社会主义法制严重破坏，我国行政复议制度处于停滞状态，仅有个别规章对行政复议制度加以规定，如交通部1971年发布的《海损事故和处理规则（试行）》第14条。

　　（3）恢复和发展时期：党的十一届三中全会以来，特别是80年代后期，行政复议制度作为社会主义法制建设的一项重要内容得到迅速发展，规定行政复议制度的法律、法规越来越多。据统计，到1990年12月为止，我国已有100多个法律、法规规定了行政复议。这些规定不仅立法技术日趋成熟，而且还注意了有关法规之间的衔接和协调，对有效解决行政争议，加强行政系统内部的自我约束，发挥了积极作用。但由于没有对行政复议制度进行统一规范的法律，关于行政复议的范围、管辖、审理、程序、时限等，都缺乏统一的法律依据。此时的行政复议案件还不多，行政复议制度尚不健全。[page]

　　1989年4月4日我国《行政诉讼法》的颁布，使行政复议立法排上日程。为了适应和配合行政诉讼制度的实行，在制定行政复议法时机尚不成熟的情况下，国务院于1990年颁布了《行政复议条例》，并于1994年又对该条例进行了修改。《行政复议条例》的颁布和实施，为我国行政复议工作提供了最直接的行政法规依据，极大地促进了我国行政复议制度的发展和完善，标志着我国行政复议制度进入了一个全新的发展时期。

　　《行政复议条例》颁布实施后，行政复议案件随之大量上升。据统计，从1991年1月至1997年底，全国共有行政复议案件约22万件，平均每年约3万件。《行政复议条例》实施8年多来，对监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，起到了积极的作用。但是，在8年的行政复议实践中，也暴露了《行政复议条例》的诸多不完善之处。因此，认真总结《行政复议条例》实施8年的经验教训，制定《行政复议法》，进一步完善行政复议制度就显得十分迫切。经过多年不懈的努力，第九届全国人大常委会第九次会议终于在1999年4月29日全票通过了《中华人民共和国行政复议法》。该法的颁布和实施，标志着我国独立的行政复议制度正式诞生，它必将推动我国行政复议制度在21世纪迅速发展和完善。

　　二、我国行政复议制度的发展成就和面临的问题

　　（一）我国行政复议制度的发展成就

　　十年磨一剑，我国行政复议制度从《行政复议条例》制定到《行政复议法》实施，其间取得了巨大的成就。择其要者，表现在以下几个方面：

　　1、行政复议的功能定位更加合理和明确

　　《行政复议条例》第1条对行政复议的功能定位是：维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。从该条的规定可以看出，“维护”行政机关依法行使职权是其首要目的。笔者认为，行政复议制度作为一种行政救济制度和行政系统的层级监督制度，其首要功能应当是防止和纠正行政机关违法或者不当行使行政权力，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，通过行政复议对合法权益受行政机关侵犯的公民、法人或者其他组织给予救济。如果行政复议首先是为了“维护行政权”，这种制度就失去了其存在的意义和价值，因为行政机关依法行使职权的行为主要不是通过行政复议制度来维护的。《行政复议法》在总结复议经验的基础上，对行政复议的功能进行了较为合理的定位，把“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益”置于首要地位。虽然《行政复议法》也规定了“保障和监督行政机关依法行使职权”，但其地位明显降低，而且“维护”与“保障”的含义也有一定的区别，“保障”更多地体现为对合法行为的支持。

　　2、行政复议范围有了较大突破

　　行政复议范围的放宽，意味着公民、法人或者其他组织的权利救济更加充分。回顾历史，我们可以看到，我国行政复议制度的发展史就是行政复议范围逐步放宽的历史。《行政复议法》对现行行政复议制度的健全和完善就充分体现了这一点。根据原《行政复议条例》的规定，行政复议申请的范围，限于法律、法规明确规定涉及人身权和财产权的具体行政行为，与行政诉讼的受案范围大体相同 .为了充分发挥行政复议制度在解决行政争议方面的作用，真正做到依法行政，《行政复议法》大幅度扩宽了行政复议的范围，规定只要公民、法人和其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，就可以依照《行政复议法》向复议机关申请复议，取得法律救济。同原来的复议申请范围相比，《行政复议法》明确增加可复议的内容主要有：对行政机关作出的有关资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用的；认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；申请行政机关履行保护受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；申请行政机关依法发放社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的。《行政复议法》规定的复议申请范围大大突破了行政诉讼的受案范围，使行政相对人的合法权益受到更为全面的保护。

　　3、抽象行政行为开始受到复议监督

　　行政复议是重要的行政机关自我监督制度，但原来的行政复议只限于对具体行政行为的监督，而实践中行政机关制定规范性文件的抽象行政行为影响面更加广泛，并且行政机关的许多具体行政行为都是根据上级指示、命令作出的。如果这些指示、命令本身违法，据此作出的具体行政行为也必然违法。有些地方、部门受利益驱动，乱发文件，违法对审批、发证、罚款、收费等事项作出规定，严重侵犯了相对人的合法权益，出现了令人深恶痛绝的“白色腐败”。因此，对抽象行政行为进行监督是非常必要的。我国宪法和有关法律虽然早就规定，上级行政机关有权改变或者撤销下级行政机关制定的不适当的决定、命令；但是，这种审查的启动权不属于行政相对人，而是由上级行政机关自己掌握，且执行得很不理想。鉴于此，《行政复议法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。《行政复议法》的这一规定，是对现行行政复议制度的重大突破。它将对抽象行政行为的审查启动权交给行政相对人，使行政相对人拥有了更广泛、更真实的权利救济。

　　4、便民原则得到更加充分的体现

　　便民原则是行政复议的一条基本原则，原《行政复议条例》也遵循了这一原则；但由于一些规定不甚合理，限制了公民、法人行使复议权利。《行政复议法》对此做了重大修改。《行政复议法》第9条将行政复议申请期限从原来的15天延长到60天；第11条规定行政复议可以书面申请，也可以口头申请；第12条规定对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议，这样，行政相对人就有权对涉及政府部门的复议案件管辖机关进行自由选择；第15条规定在行政相对人不清楚应向哪一个行政机关申请复议时，可以直接向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出复议申请，由该县级地方人民政府依法向有管辖权的行政复议机关转送。《行政复议法》的上述规定，更好地体现了便民原则，是对《行政复议条例》的重要完善。只有便于行政相对人行使复议权，行政复议制度的功能才能更好地发挥。从特定意义上说，便民原则的真正落实是行政复议制度良性运行的基础。[page]

　　5、行政复议机关级别升高

　　原《行政复议条例》规定，行政复议机关最高为省、自治区、直辖市人民政府和国务院各部门。对由省级和部级行政机关作出的具体行政行为引起的行政争议，由省级或部级行政机关自己作为行政复议机关，对原具体行政行为进行审查。这种“自己作自己案件的法官”的复议，是对自然公正原则（natural justice）的最大违背，很难保证复议的公正性。《行政复议法》在总结原《行政复议条例》实施的经验教训的基础上，提高了行政复议机关的级别。该法第14条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”这一规定将国务院作为行政复议的管辖机关，使省部级行政机关的行政活动直接受到国务院的监督，从而将极大提高了行政复议的权威性和公正性。

　　6、行政复议管辖体制更为科学

　　《行政复议法》合理地规定了行政复议的管辖体制，扩大了行政复议当事人对行政复议管辖机关的自主选择权。1990年颁布的《行政复议条例》规定的是以上一级行政主管部门管辖为原则的“条条”管辖体制。1994年国务院对该条例进行了修改，规定了实行行政复议申请人选择管辖原则；但修改后的规定实施却很困难，管辖问题仍没有能很好解决。《行政复议法》在总结实践经验的基础上，规定了以“块块”为主、“条条”为辅的行政复议管辖体制。第一，它明确了申请人的管辖选择权；第二，从它的规定顺序来看，《行政复议法》倾向于鼓励申请人向本级人民政府提出复议申请；第三，对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关规定了“条条”管辖原则。笔者认为，新的复议管辖体制是合理的，它既可以克服原来管辖体制的弊端，又可以体现行政复议的便民原则。

　　7、行政复议证据制度得到确立

　　《行政复议法》规定了行政复议的证据制度，是对原《行政复议条例》没有证据制度规定的重大创新。由于“先取证、后裁决”是对行政机关作出具体行政行为的最基本的程序要求，因而设立行政复议的证据制度，对举证责任、举证时效等问题作出明确规定，就显得至关重要。《行政复议法》对行政复议的证据制度作了较全面的规定。首先，该法第23条规定了举证责任问题，即“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”。其次，第24条规定了取证的时效问题，即“在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据”。再次，第28条第1款第4项中规定了不承担举证责任的法律后果，即“被申请人不按照本法第23条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为”。上述规定虽然条文不多，但却包含了证据制度的主要内容，对监督行政机关具体行政行为的合法性具有重大意义。

　　8、明确了行政复议的法律责任监督机制

　　《行政复议法》充实了法律责任一章的内容，加大了对行政复议活动中法律责任的监督力度。原《行政复议条例》第九章关于法律责任的规定只有三条，内容过于简单笼统，不便于法律责任的分担和确认，从而导致对行政复议活动缺乏有力的监督。在实践中，有些复议机关对该受理的复议申请不受理，该撤销的具体行政行为不撤销，还有的在法定期限内不进行复议，使行政复议制度无法发挥保护公民、法人和其他组织合法权益的作用，甚至侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益。《行政复议法》第六章关于法律责任的规定，不但条文有所增加，而且其内容更加丰富，对实践中存在的问题有针对性地具体规定了严格的法律责任。如《行政复议法》第20条规定：“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。”第31条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。”与此相呼应，《行政复议法》第34条规定：“行政复议机关违反本法规定，无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令受理仍不受理或者不按照规定转送行政复议申请，造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。”《行政复议法》关于上述法律责任的规定，强化了对行政复议活动的监督，起到了促使行政机关认真履行行政复议职责的作用，从而保证行政机关真正做到有错必纠，实现依法行政。

　　9、法律文本结构趋向合理化

　　行政复议所适用的程序，虽然与其他行政行为的程序相比较为司法化，但性质上仍属于行政程序。而行政程序与司法程序最大的区别在于，行政程序相对而言更注重效率，司法程序则更注重公正，两者的价值取向不同。行政复议程序作为一种行政机关的内部监督程序，虽然它应该吸收司法程序的优点，但不必照搬司法机关办案的程序，使行政复议过分“司法”化；而应在复议程序的规定中。体现行政复议程序的行政性质。原《行政复议条例》在体系结构上，完全模仿《行政诉讼法》的规定，包括总则、申请复议范围、复议管辖、复议机构、复议参加人、申请与受理、审理与决定、期间与送达、法律责任、附则等十章。而《行政复议法》则将这些繁琐的程序规定大大予以简化，仅包括总则、行政复议范围、行政复议申请、行政复议受理、行政复议决定、法律责任、附则等七章，从而更加体现了行政复议自身的特点。

　　（二）我国行政复议制度面临的问题

　　无庸讳言，由于我国正处于从计划经济向市场经济转变，从依政策治国向依法治国转变的制度变革过程中，民主和法制尚不健全；因此，我国行政复议制度在取得长足进步的同时，也还面临着如下亟待解决的问题：

　　1、行政复议制度的功能难以发挥

　　在行政复议制度的实际运行中，某些行政复议机构形同虚设：一方面，这些行政复议机构没有起到化解纠纷的功能；另一方面，公民对这些复议机构信任程度不够。造成这种现象的原因主要有：首先，复议机关与作出具体行政行为的行政机关具有行政隶属关系，这就决定了复议机关在裁决行政纠纷时难以十分公正；复议机关有时出于照顾上下级关系或整体与部门的关系而“支持”原行政机关的“工作”，有时甚至行政行为在作出之前就已经先行请示过上级（复议）机关，这样原行政机关的决定实际上就已经体现了复议机关的意志。其次，复议机关不愿当被告的心理，也影响了行政复议决定的公正性。我国《行政诉讼法》规定，复议机关改变原具体行政行为的，一旦被起诉，复议机关将成为被告；因而有些复议机关为了不当被告，对于受理的复议案件，常常不问青红皂白，维持了事；另外，在实践中某些领导人观念落后，把是否被起诉和否败诉作为行政机关政绩考核的标准，这也是复议机关草率维持原具体行政行为的原因之一。再次，复议机关从事复议工作的人员不足，素质不高，专业化不强，是行政复议决定公正性不够的内在原因。直到目前，我国尚没有法律对行政复议人员的任职资格作出规定。没有高素质、专业化的复议人员，就不可能有高质量的复议裁决。[page]

　　2、行政复议机构不统一、不独立

　　没有相对统一和独立的行政复议机构，既不利于公正地进行行政复议，也不利于机构精简。我国的行政复议机构分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门。各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构，没有一套统一的行政复议机构体系。这样就很容易产生各种弊端。首先，不能公正地进行行政复议裁决。主持复议的行政机构完全听命于其所属的行政首长，没有自主决定权；而其所属的复议机关又与作出具体行政行为的行政机关有千丝万缕的联系。其次，没有统一的复议机构体系，违背了行政机关的精简效能原则，造成机构臃肿，加重了各级各类行政机关的负担。“同时，在各级政府和各类职能部门设立行政复议机构，造成了人员一定程度的浪费，不利于行政机关工作效率的提高。”

　　3、公务员合法权益受到侵犯得不到行政复议的救济

　　《行政复议法》没有将内部行政行为纳入行政复议范围，公务员合法权益受到侵犯不能得到及时、有效的救济。行政机关的行政行为按照其行使职权的范围和与行政管理相对人之间的关系来分类，可以分为内部行政行为和外部行政行为。内部行政行为最大的特点是管理者与被管理者之间具有行政隶属关系。《行政复议法》规定，行政机关工作人员对行政机关的奖惩、任免等决定不服的，不能申请复议。“在理论上和实践中（甚至立法意图上）此类行为并不局限于‘奖惩、任免’，而是将其扩充到‘内部行政行为’” 实际上，保护公务员的合法权益与保护普通公民的合法权益一样，两者都应该有充分的救济途径和救济手段。国家公务员虽然可以通过行政申诉来维护自己的合法权益，但申诉与行政复议制度的功能不可同日而语，后者的救济更加有效。《行政复议法》将公务员合法权益的救济排除于复议之外，这是我国行政复议制度的一大缺陷。

　　4、行政复议只能对部分抽象行政行为发挥有限的监督作用

　　《行政复议法》只是将规章以下的抽象行政行为有限纳入了行政复议范围，对于行政法规和规章，行政复议仍然不能发挥监督作用。对抽象行政行为进行复议监督问题，是法学界、实际部门以及社会公众十分关注的问题。从1990年起草《行政复议条例》时，就有人主张将抽象行政行为纳入复议范围，但由于当时条件所限及认识上的不统一等原因，最终未能如愿。在制定《行政复议法》时，抽象行政行为的复议监督问题再次被提上日程。在我国，对抽象行政行为的监督是十分有限和薄弱的。从理论上说，对抽象行政行为有下列监督形式：人大和上级行政机关的监督；备案审查的监督；人民法院和行政复议机关审查具体行政行为时的间接监督。但是，这些看似完备的监督制度，实际上却收效甚微。究其原因无外乎两点：一是有权监督的机关没有真正实施监督；二是没有行政行为的利害关系人参加，缺少程序的发动者和监督的原动力。

　　5、临时权利保护的法律规定流于形式

　　在实践中，复议期间具体行政行为不停止执行的规定流于形式，制度规定与实际运行相脱节。《行政复议法》同原《行政复议条例》一样，作了类似于《行政诉讼法》的规定：复议期间具体行政行为不停止执行是原则，停止执行是例外。但是，复议期间，甚至包括诉讼期间，具体行政行为停止执行究竟是原则还是例外？根据传统的行政法理论，行政行为具有公定力，即行政行为即使违法，在法律上仍然有效并且具有拘束有关人员的效力； 因此，具体行政行为在复议和诉讼期间不停止执行。但是，在执法实践中却与此相反，停止执行是原则，不停止执行是例外。对复议期间具体行政行为不停止执行是原则的规定，有学者从理论层面和操作层面进行了分析，认为该原则在理论上欠逻辑性、在操作上缺少可执行性。 事实上，在西方发达国家，如在美国和行政行为公定力理论盛行的德国，已经开始实行在行政复议和行政诉讼期间停止执行行政行为为原则。 因此，复议不停止执行原则的规定应该在今后的立法中加以修改。这样，既可以突出对公民权利的保护，又可以避免制度规定与实际运行的不一致。

　　6、律师代理行政复议缺少规定

　　原《行政复议条例》没有规定委托代理制度。《行政复议法》虽然规定了委托代理制度，但是对律师能否介入行政复议活动并没有明确规定，这就不能很好地发挥律师在行政复议中的积极作用。实际上，律师介入行政复议有着非常重要的作用：第一，有利于更好地维护公民、法人或者其他组织的合法权益，因为律师精通法律，享有比一般委托代理人更广泛的权利，如可以向有关单位调查取证。第二，有利于制约行政复议机关依法公正地进行裁决，因为律师更善于发现行政机关具体行政行为的违法之处。因此，我国亟需对律师代理行政复议案件的规则作出规定。

　　此外，我国行政复议制度也还存在其他一些问题，如行政复议制度健康发展的社会环境尚不够理想，对复议活动本身的监督机制尚没有形成，少数终局复议制度仍然存在，等等。

　　三、我国行政复议制度的前瞻

　　瞻望21世纪我国的行政复议制度，笔者认为，需要在以下若干方面进一步完善：

　　1、营造行政复议制度健康发展的社会环境

　　行政复议制度的健康发展离不开良好的社会环境。从某种角度而言，没有良好的社会环境，行政复议制度就会变成空中楼阁。因此，我们需要在政治体制、经济体制、法治意识等方面来营造行政复议制度发展的肥沃土壤。

　　第一，要进一步推动政治体制改革，健全社会主义民主和法制，为行政复议制度创造良好的政治环境和法治环境。行政复议制度是维护公民、法人合法权益，监督行政机关依法行政的一项制度，如果没有完善的民主制度为基石，人民不能有效行使当家作主的权利；如果没有健全的法律制度为支撑，宪政制度、行政法律制度和市场经济法律制度不能得到严格实施，建立完备的行政复议制度就只能是一句空话。

　　第二，要进一步深化经济体制改革，为完善行政复议制度创造良好的经济环境。建立完善的市场经济体制是建立法治的基础，也是建立完备的行政复议制度的基础。因此，只有进一步深化经济体制改革，确立公民、法人独立的主体地位和利益关系，完善各项市场经济制度，才能推动行政复议制度逐步完备。

　　第三，要进一步培养民众的权利意识和法治意识。在现代国家，公民应该有较强的权利主体意识和法治意识，这是法治发展的内在要求。在我国，封建社会形成的法律“治民不治官”、“官本位”等观念，至今还在一定程度上影响着普通民众、国家公务员、甚至部分领导干部。因此，要完善行政复议制度，就必须培养全社会的法治意识和公民的权利主体意识。一方面，要注意提高公民的法治意识，使其学会运用法律手段来维护自己的合法权益；另一方面，要增强公务员依法行政的观念，改变其怕当被告的心理。要通过普法、宣传、公正执法和司法等各种手段，将法治意识传播于社会各个层面，渗透于千家万户，使法律成为权利的根本保障。[page]

　　2、增加行政复议的公正性

　　为了进一步增强我国行政复议制度的公正性，我国行政复议法有必要借鉴英美的自然公正原则和正当程序原则。自然公正原则是英国的一个古老原则，是支配行政机关活动的程序法规则，而不是一个实体法规则。由于普通法不严格区分公法与私法，公法关系与私法关系往往适用同样的原则；所以，自然公正原则不仅支配行政机关和法院的活动，而且一切其他行使权力的人和团体，包括行政裁判所和某些社会团体，在其行使权力时都不得违背这一原则。 在普通法上，自然公正原则包括两个最基本的程序规则：（1）任何人或者团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方的意见，每一个人都有为自己辩护的权利；（2）任何人不能作为自己案件的法官。在美国，正当程序原则类似于英国的自然公正原则。

　　在健全和完善我国的行政复议制度时，我们可以考虑采取以下措施：（1）建立相对独立的复议委员会，委员会中的外聘专家人数不少于二分之一，赋予复议委员会相对独立的裁决决定权；（2）保障专职复议人员的相对独立性，在工资待遇、职务升迁上不完全受行政首长的控制；（3）建立行政复议人员的统一选拔制度、培训制度，提高复议人员的专业素质；（4）增加复议程序的透明度和公正性，建立行政复议听证制度、回避制度、双方当事人质证和辩论制度、复议案件材料公开制度以及告知诉讼权利制度，等等。

　　3、扩大行政复议的范围

　　《行政复议法》虽然在行政复议范围上有较大的突破，并首次规定了可以对部分抽象行政行为进行有条件的复议。但是，与西方国家相比，我国的行政复议范围仍然较小。首先，在我国内部行政行为不得申请复议；其次，大部分抽象行政行为不得申请复议；再次，对于可以申请复议的抽象行政行为，也不得单独提起复议申请，而是必须与相关的具体行政行为一起提起复议申请。此外，主张将内部行政行为纳入复议范围的学者也不断增多。 从西方国家的行政复议制度演变历史来看，行政复议范围都有个不断扩大的发展趋势。笔者认为，我国行政复议制度也必将顺应这一历史趋势，随着我国法治建设步伐的加快而不断扩大。

　　4、建立和完善律师参与行政复议的制度

　　现代社会，由于法律、法规、规章很多，申请人法律知识一般有限，不会太熟悉行政复议的实体和程序法律问题，不善于通过行政复议制度来维护自己的合法权益；而律师精通法律，熟悉复议程序，并享有比一般委托代理人更广泛的权利，更善于找出行政行为的违法或者不当之处。因此，法治国家的建设需要律师的积极参与，行政复议制度功能的发挥也离不开律师的介入，这是各国的通例。我国应该尽快立法明确律师在行政复议中的权利和义务，规定律师介入行政复议的程序和方式。

　　5、增设复议监督机构

　　有权力就应有监督，防止权力的滥用就应该加强对权力的制约。对行政管理活动中的违法或不当行政行为，可以通过行政复议进行监督补救；那么，对于行政复议本身的违法或不当应如何解决呢？通过司法审查来纠正违法的行政复议活动是解决的方式之一。“司法权是终极性权力，它对争执的判断和处理是最后的和最具权威的。” 在此之外，我们还应该设立复议监督机构，即由特定的机构发现已经发生法律效力的行政复议决定确有错误，可以依法再次作出处理。英国为了防止行政裁判所滥用权力，根据《行政裁判所与调查法》设立了行政裁判所委员会。该委员会虽然没有执行权力，但它可以通过公布报告的形式来实行监督。

　　6、确立司法最终解决原则，修改复议终局的规定

　　所谓司法最终解决原则，是指行政复议决定不应具有最终效力，当事人对行政复议决定不服的，仍然可以提起行政诉讼，由司法机关对所争议的行政纠纷作出最终裁决。这是现代法治的一条重要原则。司法是社会实现公平、正义的最后屏障，而公正则是司法的实质和最高价值追求；因此，在行政纠纷的处理过程中，更需要司法机关的介入，因为它所面对的案件是作为社会弱者的相对人与拥有强大权力和优越地位的行政主体的对抗。司法最终解决原则应是处理行政复议与行政诉讼关系时所必须坚持的一项原则，我国法律中关于行政复议终局的规定，应当通过修改法律逐步取消。

　　国家行政学院·袁曙宏