薛民胜不服郾城县公安局治安处罚、收容教育和请求行政侵权赔偿案
原告：薛民胜，男，40岁，汉族，河南省郾城县第二化肥厂销售科长，住郾城县第一化肥厂家属院。
被告：郾城县公安局
法定代表人：杨国贞，局长。
1993年7月30日，郾城县公安局三周乡派出所接到群众报称：孟南酒家女服务员朱某于6月的一天有卖淫行为。接报后，三周乡派出所即于同日立案查处，传唤朱某时，朱某闻风而逃。1994年元月19日，朱某慑于法律的威严，在其舅父陈某的带领下到三周乡派出所投案，交待卖淫行为时供称其中一名嫖客“是二化厂的，人家都喊他薛科长”。1994年元月30日，朱某对该县第二化肥厂1992年的一张党代会照片进行辨认，在多名人员中指认了薛民胜。1994年2月1日，派出所对薛民胜进行讯问，薛供认了嫖娼经过。次日，该县公安局以嫖娼为由对薛民胜作出了第018号治安管理处罚裁决：罚款3000元。直到1995年6月份，郾城县纪检委对薛进行党纪处理时，薛才声称：“没有收到公安局的处罚裁决，所交3000元不是罚款而是押金”，并于同年8月份向漯河市公安局申请复议，漯河市公安局以没有裁决为由不予复议。薛又向法院起诉，经漯河市中级人民法院指定源汇区法院管辖。源汇区法院立案后，郾城县公安局不应诉、不答辩、不举证，经合法传唤不到庭，源汇区法院于1996年3月22日依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、第四十八条、第五十四条第三项之规定，作出（1996）源行初字第03号行政判决，以违反法定程序，撤销郾城县公安局作出的（1994）第018号治安处罚裁决。郾城县公安局于同年7月23日收到判决书后，于8月16日以同样的事实重新对薛民胜作出（1996）第20号警告、罚款3000元的治安处罚和（1996）第1号收容教育一年的决定。薛民胜不服，于同年8月19日向漯河市公安局申请复议，漯河市公安局于8月23日作出漯公复字（1996）第06号复议决定，维持郾城县公安局（1996）第20号治安处罚决定和（1996）第1号收容教育决定。
1996年8月30日，薛民胜不服郾城县公安局作出的治安处罚决定和收容教育决定，分别向郾城县和源汇区法院提起行政诉讼。漯河市中级人民法院就薛民胜不服郾城县公安局收容教育决定案，指定郾城县人民法院审理。
原告薛民胜诉称：嫖娼的事实不存在，朱某揭发原告嫖娼属于诬告，有朱某于1995年7月19日的证言。治安处罚没有依据；揭发的时间是1993年6月份，而被告作出治安处罚是在1994年2月份，已超过《中华人民共和国治安管理处罚条例》第18条规定的6个月时效；源汇区人民法院1996的第03号行政判决已经撤销了被告于1994年2月2日作出的处罚决定书，并没判决公安机关重新作出处罚，被告却在源汇区法院判决撤销其具体行政行为后重新作出处罚，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条之规定；重新处罚又是加重处罚，决定收容教育一年是严重违法。故请求人民法院撤销被告作出的（1996）第20号治安处罚裁定书，退回罚款3000元；撤销被告作出的（1996）第1号收容教育决定书，并赔偿经济损失。
被告辩称：薛民胜嫖娼是事实，处罚决定没有超过处罚时效；对原告的警告、罚款和收容教育，适用法律正确，程序合法。
审 判
河南省郾城县人民法院于1996年11月4日依法不公开开庭审理了薛民胜不服郾城公安局治安处罚案和不服收容教育、请求行政侵权赔偿案。除查明上述事实外，还查明1995年7月19日原告委托律师去找朱某取得的证言，是朱某时隔一年半之后的翻供，此证不足以推翻原认定事实。审理认为，原告薛民胜在孟南酒家嫖娼有证人证言、朱某和薛民胜的供述在卷佐证，足以认定；郾城县公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十条对其作出警告、罚款是合法行为，但是在源汇区法院撤销被告作出的具体行政行为之后，被告又以同样的事实重新并加重对薛民胜的处罚（决定收容教育一年），不符合立法本意，且没有法律依据。全国人大常委会《严禁卖淫嫖娼决定》第四条第一款规定收容教育是使卖淫嫖娼者改掉“恶习”，而薛民胜只嫖一次，不属于有“恶习者”。国务院《卖淫嫖娼人员收容教育办法》发布施行于1993年9月4日，而该嫖娼行为发生在本办法实施之前，“本办法”没有溯及力。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款和第二款2、3、5项之规定，于1996年11月28日分别作出（1996）郾行初字第16号行政判决——维持郾城县公安局（1996）第20号治安处罚决定书和第17号行政判决——撤销（1996）第1号收容教育决定；原告请求行政侵权赔偿因没交纳诉讼费不予处理。
宣判后，原、被告均不服一审判决，向漯河市中级人民法院提出上诉。
薛民胜上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销（1996）郾行初字第16号行政判决和第17号行政判决的第二项，改判郾城县公安局赔偿其人民币10万元。
郾城县公安局上诉称：（1996）郾行初字第17号判决认定“对薛民胜收容教育不符合立法本意”是错误的，请求依法撤销一审判决，维持对薛民胜收容教育一年的决定。
漯河市中级人民法院通过开庭（并案）审理，查明了上述事实，于1996年12月26作出裁定，停止执行郾城县公安局（1996）第1号收容教育决定，并于当日送达。薛民胜实际被羁押123天。审理认为，郾城县公安局依职权对薛民胜嫖娼行为进行警告、罚款事实清楚，证据充分，程序合法，且没有超过处罚时效，上诉人薛民胜请求撤销治安处罚的理由不能成立；郾城县公安局于1996年8月16日对薛民胜作出收容教育决定，其依据国务院1993年9月4日发布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，该办法没有溯及既往的效力。薛民胜的嫖娼行为发生在该办法实施之前，显然，该收容教育决定适用法律法规错误，并且郾城县公安局重新作出行政处罚时增加了收容教育一年的决定，有悖于行政处罚的原则，上诉人郾城县公安局的上诉理由不能成立，本院不予支持。上诉人薛民胜要求行政侵权赔偿的理由部分成立。综上所述，于1997年1月22日依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（1）项之规定，该院于1997年1月22日作出（1997）漯行终字第01号行政判决，维持郾城县人民法院（1996）郾行初字16号行政判决，驳回薛民胜的上诉请求维持原判；依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款、第六十八条第一款、第六十一条第（1）（2）项和《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（1）项、第二十六条之规定，该院于1997年1月22日作出（1997）漯行终字第02号行政判决：[page]
（一）维持郾城县人民法院（1996）郾行初字第17号行政判决第一项，即撤销郾城县公安局对薛民胜作出的收容教育一年的决定；
（二）撤销郾城县人民法院（1996）郾行初字17号行政判决第二项（赔偿部分因没交纳诉讼费不予处理）；
（三）郾城县公安局赔偿薛民胜人民币2662.95元，本判决送达后十日内履行完毕。
评 析
本案在处理过程中，在适用法律问题上有不同认识，主要表现在以下三个方面：
一、关于公安机关对薛民胜作出治安处罚是否超过法定处罚时限的问题
一、二审法院对此问题均有两种不同的意见。第一种意见认为：1993年7月30日公安机关根据群众举报，只是发现了朱某的卖淫行为，并没有发现薛民胜的嫖娼行为。薛民胜的嫖娼行为发生在6月份，被公安机关发现时间是在1994年元月29日，公安机关于同年2月2日对薛民胜作出治安处罚。根据《中华人民共和国治安处罚条例》第十八条关于“违反治安管理行为在六个月内公安机关没有发现的，不再处罚”的规定，已超过六个月的治安处罚时限，不应再追究。第二种意见认为：卖淫行为和嫖娼行为是伴生的，公安机关发现朱某卖淫行为的同时，也就出现了嫖娼行为的存在，只是因卖淫行为人逃避追究，才使得公安机关暂时无法查清嫖娼行为人是谁，“违法行为”与“违法行为人”是两个不同的概念，不能因“嫖娼行为人”暂时没查清楚，而否定已发现“嫖娼行为”的客观存在。因此，公安机关对薛民胜作出治安处罚没有超过六个月的法定处罚期限。一、二审法院审判委员会经过认真讨论采纳了第二种意见是正确的。理由是：根据1987年7月7日，公安部关于执行《治安管理处罚条例》若干问题的解释第八条规定：“违反治安管理的行为在六个月内公安机关没有发现的，不再处罚。如果违反治安管理的行为在六个月内已经被公安机关发现，但行为人未被查获或者行为人逃避处罚，六个月后公安机关将其查获的，仍可以处罚。”结合本案，朱某的卖淫行为是在六个月内被公安机关发现，卖淫行为与嫖娼行为是相伴而生，因此可以说“嫖娼”这一违反治安管理的行为也同时被公安机关发现。只是因为违法行为人朱某逃避处罚，嫖娼行为人薛民胜才暂未被查获，六个月后公安机关将薛民胜查获，并对其作出治安处罚，显然是符合公安部关于执行《治安管理处罚条例》若干问题的解释之规定。
二、关于公安机关具体行政行为因违反法定程序被判决撤销后能否重新作出具体行政行为的问题
当事人双方对此问题各执一词，在审判环节也有两种分歧意见。第一种意见认为，郾城县公安局1994年2月2日所作罚款3000元的治安处罚被薛民胜提起诉讼后，不应诉、不答辩、不举证被源汇区人民法院以违反法定程序为由判决撤销后，在本判决其重新作出具体行政行为的情况下，无权再以相同的事实和理由重新对薛民胜进行治安管理处罚。第二种意见认为，根据有关司法解释，公安机关在具体行政行为被判决撤销后，可以重新作出治安处罚。中院审委会采纳上述第二种意见是正确的。理由是：虽然《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定：“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行为基本相同的具体行政行为。”但是根据最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见第六十八条之规定，“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销行政机关具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为时，不受行政诉讼法第五十五条规定的限制”。因此，本案中公安机关在治安处罚被判决撤销后，可以对薛民胜重新作出治安处罚。在人民法院判决没有不准公安机关重新作出具体行政行为的情形下，公安机关是否重新作出治安处罚是其职权，当然可以依其职权重新作出具体行政行为。
三、关于公安机关对薛民胜收容教育是否合法的问题
一、二审法院一致认为国务院1993年9月4日发布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》没有溯及既往的效力，而薛民胜的嫖娼行为发生在此办法施行之前，故公安机关依据国务院《卖淫嫖娼人员收容教育办法》属于适用法律、法规错误。由于该办法没有溯及力，故公安机关适用该办法对薛民胜作出处罚决定是违法的，同时还认为公安机关对薛民胜第二次作出的处罚增加了“收容教育”的行政强制措施，加重了对具体行为相对人的处罚，有悖于行政处罚原则。
