社会保险立法中的养老保险问题

　　目前，我国人口结构变化面临的主要问题是劳动人口减少，扶养人自增多，用于老年社会保障的费用大量增加。解决这一问题的根本出路是进一步发展经济，构建符合我国国情的老年社会保障体系。所以，完善养老保险制度已成为当前紧迫的问题。

　　从20世纪90年代开始，我国对建立干50年代的养老保险制度进行了改革。国务院先后于1991年、1995年、1997年颁布《关于企业职工养老保险改革的决定》、《关于深化企业职主养老保险制度改革的通知》、《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，正式确定了以社会统筹与个人帐户相结合的混合型养老保险体制。但《决定》、《通知》立法规格低;《中华人民共和国劳动法》第9章仅有7条原则性规定，缺乏可操作性。因此，我国应该尽快出台包括养老保险在内的《社会保险法》。下面笔者就《社会保险法》中的基本养老保险覆盖范围、养老保险基金的来源、养老保险待遇、养老保险管理问题谈些粗浅的看法。

　　一、基本养老保险的覆盖范围

　　决定我国《社会保险法》基本养老保险的覆盖范围，应综合考虑很多因素、其中最重要的有两个：一个是我国社会经济发展的现实需要和可能;二是有利于促进统一劳动力市场的形成。

　　(一)基本养老保险的覆盖范围应为城镇全体劳动者。目前我国基本养老保险覆盖范围存在的牛要问题是覆盖面窄。在市场经济条件下，公务员、事业单位的职员、各类企业的职工、个体工商户、自由职业人员都应纳人城市统的养老保险体系中，因为它有利于培育统一的劳动力市场，有利于劳动力在不同地区、不同类型的单位之间流动，有利于劳动力资源的合理配置。

　　(二)农村人口不应纳人强制性的基本养老保险范围，但《社会保险法》可对其作原则性规定，鼓励有条件的地区和个人积极参加本地区的农村养老保险。①养老保险的理想保障范围应当是全体劳动者或全体公民，但养老保险权利的实现程度要受到社会经济发展水平的制约。由于我国地域辽阔，经济发展不平衡，在现阶段全面推行农村养老保险尚不具备条件。原因是：第一，我国大多数农民的收入很低，根本无力支付养老保险费。第二，农村地区的乡镇企业经济基础薄弱，职工收人比较低;职工流动性强，企业职工有活就上班，没活就回家种地，要普遍建立强制性养老保险制度有困难。③第三，国家财政在近几十年内，无力对几亿农民的养老保险承担责任。而且，从理论上讲，我国养老保险是以劳动者与用人单位之间存在劳动关系为基础，城镇职工的养老保险制度恐怕不适用于农村。[page]

　　二、养老保险基金的来源

　　大多数国家养老保险费用实行三方分担责任原则，即国家、单位和个人共同负担保险费用，我国也宜采用此原则，当然三方负担的具体比例是不同的。

　　(一)国家责任。国家应该承担养老保险基金筹集的主要责任。包括：第一，当养老保险基金收不抵支时，由国家财政给予补贴。第二，让税、让利。让税是指税前提取保险费，养老保险基金增值不征税，退休金超过一定限额不征调节税。让利是指对存人国家金融机构的养老保险基金给予偏高利率。第三，国家要承担公务员的养老保险费用。在我国，国家承担的责任太小，2000年社会保险费用(包括养老保险费用)仅占总财政支出的6%左右。在国外，国家承担社会保障费用(包括养老保险费用)占财政支出的比例比较高，30%—70%不等。所以，国家要增加对养老保险的投入。

　　(二)用人单位责任。缴纳养老保险费是用人单位的义务。但在现实中，我国养老保险费收缴率低，主要原因是：高缴费率，国有企业交不起，非公有企业不愿交。所以，在确定缴费率时要考虑用人单位的承受能力，对于确实没有能力缴纳的国有企业，国家应该考虑予以承担;对于有意拖欠或赖账的企业，立法可规定从银行账户强行划拨并收取一定的滞纳费。另外，还可借鉴国外的经验，将按工资总额比例缴费方式改为税收方式来收缴，体现基本养老保险的互济和公平原则。

　　(三)个人责任。劳动者个人缴纳养老保险费是每个人在享受养老保险权利的同时应尽的义务，是劳动者为可能出现的与劳动有关的风险而进行的“零存整取”式的最有效的预防手段。在社会保险立法中，要合理确定个人缴纳养老保险费的比例，考虑劳动者的承受能力。

　　三、养老保险待遇

　　(一)享受养老保险待遇的法定条件。各国社会保险法都规定享受养老保险待遇必须具备一定的条件，如达到法定的退休年龄，投保一定时间，或居住一定年限。这里主要谈一下法定退休年龄问题。影响法定退休年龄的主要因素有：人口的平均寿命、经济发展水平、对养老金的支付能力、劳动力市场的供求状况等。考虑现阶段我国实际情况，建议社会保险立法对退休年龄作如下考虑：

　　1、逐步提高法定退休年龄。《社会保险法》可规定，除特殊工种外，退休年龄为65岁。原因：一是我国目前较低的法定退休年龄与较高的人口寿命之间的反差加重了养老保险制度的运行负担;二是延长退休年龄是对付我国老龄化问题的直接对策;三是低退休年龄导致知识型、技术型行业的有较高专业技术素质的人力资源的浪费。提高退休年龄必然冲击劳动力市场。为了避免过快提高退休年龄而造成严重失业，可采取逐步提高退休年龄的方式，即先提高某一部分人的退休年龄;分阶段将退休年龄逐步提高到某一个年龄点;将较大幅度提高退休年龄的举措与可能出现的就业高峰错开。[page]

　　2、限制提前退休。在近年的机关、企事业单位的改革中所采取的措施之一是提前退休。这种做法从短期看似乎缓解了劳动力市场的压力，但至少产生了两点消极的后果。首先，对养老金支付造成了巨大压力。提前退休缩短了劳动者的缴费时间，减少了缴费人数，缩小了基金的积累。同时，退休人员增多，退休人员领取养老金的时间延长。在养老金替代水平不变的情况下，其结果必然是养老金支付额急剧膨胀，甚至造成养老基金人不敷出。其次，大部分提前退休的人员并没有真正退休，他们以其特有的技能和丰富的工作经历以各种方式在劳动力市场上占据有利地位，从劳动力市场的宏观角度看，这类人的继续就业不可能减轻劳动力市场的压力。

　　3、拉平男女退休年龄。世界上男女退休年龄相同的国家(地区)多于不同的国家(地区)，前者占59.40%，后者占40.6%。我国应拉平男女退休年龄。原因是：一，促进劳动领域的性别平等;二，妇女的平均预期寿命比男子长，我国妇女为73岁，男子69岁;三，提高妇女退休年龄，可以延长缴纳养老保险费的时间，缩短领取养老金的时间，从而减轻养老保险基金的支付压力。

　　4、逐步实行弹性退休制度。这是指允许劳动者在退休年龄、退休方式和退休收人方面实行具有某种弹性的较为灵活的退休制度。我国地域辽阔，经济社会和人口发展相当不平衡，改革传统的一刀切的退休制度，逐步实施弹性退休制度，特别是允许专业技术人员的退休时间、退休方式有一定的弹性，对十充分发挥脑力劳动者的潜力，具有重要意义。

　　(二)养老保险待遇。各国关于养老保险的待遇都规定养老金和供养亲属补助两种。我国《社会保险法》可规定，达到法定退休年龄并缴纳养老保险费一定年限的劳动者，在退休后可享受养老保险待遇。养老保险金的发放标准应考虑劳动者参加保险的时间、我国经济发展水平和社会承受能力等因素，并根据前一年的消费物价指数变动率作相应调整。养老保险金领取者死亡后，其遗属可从基本养老基金中领取丧葬补助金。

　　四、养老保险管理

　　养老保险管理包括对养老保险基金的收支、管理、运营、监督等。从实践看，我国养老保险管理存在一些问题：一是养老保险基金管理不善、使用不当，挤占、挪用、虚报、冒领养老保险基金严重。③二是基本养老保险事务管理直到20世纪90年代中期一直由企业担负，企业承担既缴费又管人的双重责任，不适应建立现代企业制度的要求。[page]

　　包括养老保险在内的社会保险必须由专门机构予以管理。各国社会保险法都对社会保险的管理机构作了规定，主要有两类：一类是自治性的管理机构，即由雇主和雇员双方或连同政府三方选派一定的代表组成自治性机构，通过在地方设立的分支机构对社会保险进行管理，如法国、德国等。另一类是政府部门管理机构，即由政府的某一部门对社会保险进行管理，如美国、日本、瑞典等。④

　　我国《社会保险法》可规定，设立由政府部门管理的包括养老保险在内的社会保险基金经办机构，负责对养老保险基金的收支进行管理和运营，使之保值增值。实行退休人员养老金社会化发放和退休人员社会化管理，将用人单位既缴费又管人的双重责任变为只承担缴费一种责任。同时，要建立社会保险基金监督体系，设立社会保险基金监督机构，负责对社会保险基金预决算、基金征缴、支出、结余和管理运营的全程监督。可考虑工会参与社会保险基金监督机构，因为劳动者是社会保险法律关系的权利主体，有权通过自己的集体的代表—工会，介入监督社会保险制度的具体运行过程。