智利私营养老保险制度剖析

　　始于八十年代初的智利养老保险制度改革取得了巨大成功。它的成功以及它一反传统的现收现付制模式的私营个人帐户模式引起了国际上广泛的关注和争论。九十年代以来，在对本国的养老保险制度加以改革时，不论是否赞成或接受智利的私营化制度，各国政府都无法回避智利改革造成的冲击和影响。我国也不例外。九十年代以来我国养老保险制度改革过程中个人帐户的引入，以及统帐结合原则的确定就借鉴过智利的个人帐户制度的经验。本文简要地介绍了智利私营化养老保险制度的主要特征，并对其优、缺点作出了客观的评价。希望这篇文章能够对我们理解我国个人帐户以及思考我国的个人帐户将来的发展有所裨益。1981年，智利政府对其退休制度作了彻底的改革，把由政府计划提供的养老保险改为一种以私营保险基金为基础的制度。改革动因是原先的社会保险方案不能达到其计划的养老金水平以及使全体公民享受养老保险，结果导至了养老保险方案信用的危机。改革还与智利原先的社会保险制度以及经济发展趋势有关，主要包括：(1)一体化的社会保险制度发展不成熟。(2)覆盖范围过宽。(3)高程度的分层。(4)经济萧条，高通货膨胀。(5)不利的人口统计趋势。尽管原社会保险制度贯彻了互济、平等和效率的原则，但它实际恶化到非进行彻底改革不可的程度。在80年代初期，随着智利经济自由化的发展，改革社会保险制度的方案被批准。政府试图协调建立在削减政府开支的反通货膨胀政策与主要依赖私营企业的长期经济政策。改革主要是把社会服务由行政管理改由私营企业管理。改革的另一个目的是把积累起来的资金引入市场以促进经济发展。新的智利养老保险制度投入运行已十年，其显著成就已促使一些拉美国家步其后尘。对智利养老保险改革的赞许与反对带有意识形态色彩：智利养老保险方案常被看作是与“公共”计划相对应的私营计划的缩影。这两种看法并没有真正反映该方案的实际情况，而忽视了政府的作用。实际上政府提供了担保和建立了调控机制。因此，很有必要对此进行深入分析。本文分为三个部分，首先展示了智利养老保险方案的主要特征，个人退休帐户的基本方案。第二部分对其优、缺点作些评价。最后一部分为主要结论。

　　一、主要特征

　　1.个人帐户。所有挣工资的公民都属于这个方案范围，愿意继续享受原先的社会保险制度的人例外。每个工人向几个私营养老基金(AFP)中的一个缴其工资的10%(缴费上限为24美元)，扣除手续费之后，由私营养老基金代个人进行投资，所有的缴费和投资收入存入每个工人单独开设的帐户中。在退休时，积累起来的钱可以用来购买年金或养老金。在退休前，工人不能领取或借支。附表是一个工作了45年，领取14年退休金的工人缴费与领取退休金典型情况，加上另外对缴费者死亡以后其遗属抚恤金6年的补贴。这种安排导致了替换率为44%的最终工人养老金(为防止通货膨胀而被指数化了)。遗属年金为结婚夫妇的60%。附表中的模拟是基于下列推论：[page]

　　( 1)工作45年、20岁开始工作，65岁退休。整个期间充分就业。按时缴费，其实际工资每年增长1%，78岁死亡，其配偶6年以后死亡。

　　(2)通货膨胀率为每年10%。实际利率为每年3%。

　　(3)私营养老基金管理机构的手续费为每年缴费的0.3%。

　　手续费在缴费收入进行投资前扣除。这些假设对以后的结果是非常重要的。如果工作期间的实际情况与这些假设不一致，那么最后的替换将会受到如下的影响：

　　——如果由于失业或生病有一段时期没有缴费，那么替换率就会降低。

　　——如果实际利息率低于假设的3%，那么替换率也会减少。

　　——如果工人的实际工资增长每年超过1%，替换率也会降低，尽管收到的实际养老金高。如果实际收入增长每年超过2%，最终的养老金将会超过50%，但替换率会降低到34%。

　　——如果工人年龄超过78岁，那么养老金的支付期也要延长，其替换率就要降低。如工人活到80岁，替换率将为42%，如活到85岁，则替换率将为35%。

　　——最后，如增加缴费比率，养老金也会成比例增加。如缴费率为15%或20%，那么替换率将会增加到68%或89%。必须强调的是妇女的养老金及其替换率要比男人低，因为她们退休早而寿命长。这意味着其缴费率要比15%或20%高才能获得上面提到的替换率。按规定的缴费和积累收入免税。自愿多交的费用免交20%的应纳税收入。津贴要征收入税，退休时，缴费者有三种选择：

　　〈1〉可以从私营保险公司购买终身年金。该公司的私营养老基金接受工人全部的养老金并保证对被保险人及其遗属每月支付养老金。保险公司对建立年金收取一定的费用。年金合同签订后，不能更改。年金依投保人的年龄、性别建立在预期寿命、保险公司预期获得的投资回报以及它所使用的死亡率表上的安全幅度上。

　　〈2〉可以选择程序化的退休养老金。由私营养老基金直接从其积累的基金中支出，此种情况下，养老金数量依据由国家监督机构决定的公式计算。该计算公司考虑到个人的预期寿命，目前投资回报比率，以及基金的规模。然后在预期的退休阶段把积累的养老金与利息发完。在每年初，对养老金的数量作一次调整，依据变化的经济条件(尤其是投资回报率的变化)和受益者个人情况(如抚养人数和预期寿命)对养老金进行重新计算。[page]

　　〈3〉最后，自1988年开始，缴费者可以领取几年程序化的养老金，然后购买年金。

　　年金在一开始就决定了，并且针对通货膨胀作了调整，然而，程序化的养老金只在每年开始时进行再评估，指数只在评估期间有保证。在退休时，投保人也可以以一次性支付的形式提取一些积累。条件是他至少已投保十年，在其帐户上有足够的钱提供至少为法定最低养老金120%的养老金或者等于10年投保平均工资的70%的养老金。提早退休也可以，条件是个人帐户的基金足够购买至少为最后10年投保平均工资的50%的养老金。上面提到的安排构成了一种强制性储蓄方案而不是一种充分成熟的养老保险方案。就退休收入而言，每个投保者自担风险，主要是以下风险：

　　——个人遭遇不幸的风险：疾病、残疾、失业。

　　——养老基金管理部门经营不善或破产的风险。

　　——与经济发展有联系的风险：尤其是缓慢的经济增长，由于通货膨胀引起的较低或为负数的投资回报率。

　　——缴费人和他的遗属的寿命的不确定。

　　——对低收入工人来讲，退休收入可能降到贫困线以下的风险。还应该看到，退休计划本身不提供医疗保健的费用，其在不同需求与不同能力的经济和社会群体之间也没有互济。

　　2.政府的角色在该方案中，政府起一个很重要的作用，它发布决定基金运行的详细的规定，提供某种担保和补贴。承担新旧两种养老保险方案的转换安排，尽量确保一个有利的金融和经济环境。为那些有一段合理缴费历史的工人提供有保证的最低养老金以使那些人在年老时免于贫困。另外，还存在一些政府资助、以收入调查为基础的养老方案，适用于那些没有缴费又无其它生活来源的人。这些措施在一定程度上防止了上面提到的一些风险。私营的养老基金机构由一个新的主管部门对其进行严格的控制、监督和审计。它们作为有限责任公司，其唯一目的就是管理养老基金。其自己的财产要与投保人交的钱分开，每个月他们必须获得不低于：

　　(1)所有由私营养老基金机构管理的基金过去十二个月中的平均利润减去两个百分点。

　　(2)所有这样的基金过去12个月中的平均利润的50%。

　　就投资而言，政府有限制性规定，大部分基金要投资于政府或中央银行证券。该方案的显著特征是其公开性和个人缴费的可携带性。缴费者可随时查询其帐户上的钱。帐户可以在不同的私营养老基金上面转换。如果投保人和其个人的基金可获得的养老金低于某种水平，政府则可以弥补其差额。亦即政府保障一个最低养老金。条件是：该工人缴费20年，男退休年龄不低于65岁，女不低于60岁。政府负责工人在新旧制度中的转换。70年代初期，智利社会保障制度包括所有生、老、病、死各项待遇，几乎包括全部人口，待遇优厚。但立法繁琐，散乱(它包括100多个独立的养老金方案)，缺乏协调，造成了很大的经济负担(社会保障费用占工人工资的65%，在1971年占国民生产总值的17%)，造成金融失衡，需要国家大量补贴。在旧的养老保险方案覆盖范围内的工人可以继续保留在旧制度中，在五年时间可自由决定是否从旧制度转入新制度。开始时，新制度中的缴费率比较低。自1988年开始，所有进入就业大军的工人都适用新制度，政府要在其退休时为该工人一次性交一笔钱。这笔钱的数量要使该工人退休时养老金能达到其退休收入的80%。[page]

　　3.到目前为止的经验。在1991年9月，有4，012，941个工人参加了私营养老基金，但到目前为止，还没有付过养老金。私营养老基金的养老金投资回报率见下表：高回报率是政府政策带来的，智利私有化政策为养老基金提供了投资机会。私营养老基金积累的钱迅速增长，到1991年3月，已达到90亿美元，相当于智利外债的一半和国民生产总值的25%。资料表明，私营养老基金管理费用很高，1989年达到缴费收入的25%。这笔开支的大部分是促销花费而不是行政开支，30%的私营养老基金工作成员是促销员。1991年，私营养老基金的投资业务量构成如下：财政债券：38.47%金融机构：25.31%证券：25.42%私营债券：10.74%活期存款：0.07%二、评价关于智利新的养老保险方案，就其合理性、金融可靠性，广泛的经济影响以及是否与国际劳工标准相符方面作一评价。

　　1.合理性。它在工人之间没有互济保险的成份。在社会团体之间没有互济的联系，没有代际转换，政府与雇主都不缴费，工人不能使用这些钱来购买房子、教育子女、或满足医疗不时之需。

　　2.退休金水平与可靠性。模拟表中的退休金替换率为收入的44%，太低了。模拟表是建立在工人缴费的基础上的，但实际上1991年在参加了该计划的400万工人中只有240万人缴费。

　　3.政府承诺。政府要负担缴纳工人从旧的制度向新的制度转换的费用，要负担最低养老金发放。政府担保还包括私营保险公司倒闭后需给受保人支付的养老金。政府还要弥补支付旧制度中的工人养老金的财政赤字。

　　4.总的考虑。对于积累起来的这么巨额的资金，在国内还存在一个金融市场对基金吸收的问题。5.国际标准与实践。该制度与国际劳工组织社会保障标准以及发达国家的社会保障结构相距甚远。至少在以下方面，智利新的养老保险方案不符合国际劳工标准。

　　1)养老金替换率不可预测。

　　2)工人要缴100%的费用，而国际劳工标准规定工人缴费不超过50%。

　　3)国际劳工标准规定，养老金行政管理不是委托给政府机构时，投保人代表应参与管理或被咨询，但智利工人与雇主都不参与管理。

　　6.别的选择。依智利的经济与人口发展情况，可考虑一种三层次的由政府监督的养老保险方案。

　　1)基本最低保证(安全网)养老金。[page]

　　2)规定待遇与收入相联的养老金，以部分积累的基金模式，雇主、雇员都缴费。

　　3)补充保险制度。如果第一层次的方案只由缴费者参加，那么，还要加一个第四层次的养老保险，即最低收入计划，以保护缴不起费的人。这种方案可以避免私营养老保险基金方案的缺陷：

　　——它提供了一个确保的、足够水平的替换率。

　　——它体现了一定程度的代际互济，而这确保退休待遇，反映经济与人口的发展。——安分散了风险，在不同时代、不同个人之间进行互济，也分散了总的和经济上的风险，分散了雇主与雇员的风险。

　　——它有利建立一个技术储备金。同时，维护就业期收入与退休收入之间一个稳定的关系。

　　——它降低了按工资缴费的比率。

　　——政府担保和补贴不可能超过私营养老保险基金方案的要求。

　　——没有理由表明它会比现存的私营养老基金效率要低。

　　三、结论就单个的工人而言，政府参与、控制私营基金运行的谨慎的条例这些因素一起在一定程度上减轻了强制性个人储蓄计划的风险。在正常的条件下，智利的私营养老保险基金方案似乎可以为退休人员在缴费10%的工资后获得一个普通替换率的养老金。另外，大部分新旧制度转换的费用由政府承担。政府还为退休人员防止通货膨胀提供担保。政府还通过缴费超过一定时期的工人保障最低养老金而提供了有限的安全网。毫无问题，过去十年新制度的业绩也使人消除疑心：高养老金，较高的实际投资回报率，国家能够(到目前为止)为新旧制度转换提供充裕的财政支持。但该制度也有几个令人担心的方面，尤其是如果目前较高的投资回报率降低的话。这些方面包括;该方案可以提供的津贴的平均水平，津贴对长期投资回报率的极端敏感性，个人承担的个人情况(如失业)和更一般发展方面的风险。还有该方案对政府开支的影响：尤其是需要物力支持从旧制度转向新制度以及新制度完全建立后还要支付最低养老金。就平等而言，该方案没有体现不同代人或不同社会群体之间一种满意的互济关系，尤其是不符合国际劳工公约规定的标准。