新型农村养老保险的现状及对策

　　新型农村养老保险的现状及对策党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，同时也提出了在“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗和最低生活保障制度”的任务。党的十六届五中全会进一步明确提出：加快完善社会保障体系，建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，基本建立新型农村合作医疗制度，有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度，认真研究制定应对人口老龄化的政策措施。农村社会保障体系是我国社会保障体系的重要组成部分，也是薄弱环节，建立健全新型农村社会养老保险是进一步完善社会保障体系、推进社会主义新农村建设的重要工作，是“保民生，保稳定”的一项惠民利民工程，是社会主义和谐社会的一项民心工程。

　　一、 我县农村社会养老保险的现状和问题

　　1992年，民政部印发了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，标志着农村养老保险制度在我国开始实施。1995年，云南省人民政府发布了第49号令，启动了我省的农村社会养老保险工作。按照省、市规定，我县制定了《师宗县农村社会养老保险暂行办法》，并从1995年1月起施行，至此，我县的广大农民有了自己的养老保险办法。之后，云南省人民政府于1997年发布了《云南省农村社会养老保险暂行办法》、云南省劳动和社会保障厅于2005年印发了《关于农村社会养老保险有关问题的处理意见》，这些文件的出台，进一步规范了农村社会养老保险办法，推动了农村社会养老保险向前发展。

　　我县的农村社会养老保险工作刚启动时是由民政部门设立相应的机构运作，当时定编5人，实有5名工作人员，设有会计、出纳岗位，基金独立核算。至2002年7月县级机构改革时，民政部门的此项职能整体移交到县劳动和社会保障局所属的经办机构社保中心，核定编制3人，实有3人，现在岗2人，原会计、出纳业务并入社保中心财务，现成为社保中心一下设办公室，负责全县的农村社会养老保险及被征地农民养老保险工作。

　　随着我县农村社会养老保险工作的稳步开展，社会保障“调节器”和“稳定器”的作用得到发挥，解决了部分群众“老有所养”的问题，对于深化农村改革和维护社会安定，发挥了积极的作用。但与发展社会主义市场经济要求相适应的科学、系统、规范、统一的农村社会保障制度相差甚远，还存在许多有待解决的问题。

　　(一)层次低，范围小，覆盖面窄[page]

　　政府实行社会养老保险的目的应该是为老年人提供一个“保护伞”，使其老有所养，但是，目前社会养老保险所覆盖的人数非常少，未能真正发挥社会保障的功能。我县从1995年开始推行农村养老保险，至2008年底有8877人参加了农村社会养老保险，只占我县农业人口33万人的2.7%。参保人员中：年龄在20岁以下的占7%、20 —40岁的占60%、40—55岁的占30%、55岁以上的占3%，男性占65%、女性占35%。

　　(二)社会化程度低，保障功能差

　　目前农村社会养老保险由于参保率低、待遇水平低，虽在全县范围内实行，但社会化程度低，保障功能差， 社会保障基金调剂范围较小。这项工作刚开始时，由于准备工作不充分，仓促上马，片面地强调覆盖面，忽视了缴费基数和部分参保人员年龄偏大、积累年限短、积累金额少，加之没有统筹金支持等因素，造成了现在符合享受待遇人员领取金额太少，达不到“养老”的目的(至2008年底，我县的农村社会养老保险基金积累为826.72万元，共有301人享受养老保险待遇，月待遇在1.9元—520元不等，月发放养老金4931.10元，平均每月每人14.68元，实行社会化发放)，农民没有积极性。这种状况削弱了社会保障对劳动者的生活保障作用。

　　(三)农村社会保障模式存在弊病

　　目前，农村社会养老保险模式，主要采取储蓄积累模式，但范围极小。由于无统筹金支持，又没有其它补助收入，使农保基金总量不足，抗风险能力不强。从整体看，现行的农村社会保障模式无法承担农村老龄化高峰到来的冲击。

　　(四)农村社会养老保险基金管理缺乏法律保障，难以保证保值增值

　　由于农村社会保障体制不健全，社会保障尚未立法，更没形成法律体系，使农村社会保障工作无法可依，无章可循，致使农村社会保障基金管理缺乏约束，资金使用存在风险大，无法解决保值增值的问题。

　　二、完善农村社会养老保险必须坚持的基本原则

　　1、坚持“科学发展”的原则。建立和完善农村社会养老保险，必须坚持统筹兼顾、科学发展的原则，必须突破现有城乡分割的格局、突破重城市轻农村观念的束缚、突破各级财政只管城市社保不管农民社保的做法，从社会经济发展全局的高度，树立城乡统筹的观念，把建立农村社保体系当作国家长治久安、经济和社会可持续发展的大计，从战略的高度上统筹安排、科学指导、稳步推进。政府要按照公共财政的要求，逐步提高社会保障支出在财政总支出中的比重，并安排一定比例用于农村保障;要适当增加集体补助，通过政策扶持、加强管理、深化改革等途径，大力发展壮大村级集体经济，提高村集体对农民的补助能力，并制定相应的办法规范村集体对农民的补助;要引导农民自身增加投入。通过一系列政策激励，吸引农民参保，不断提高覆盖率，最终实现“全民皆保”的目标。[page]

　　2、坚持“量力而行”的原则。农村社会养老保险的立足点必须是保障广大农民的基本生活需要。我县总人口363566人，其中农业人口328762人，占总人口的90.43%，农村人口数量庞大，经济基础相当薄弱，社会保障制度尚不健全，人均财政收入不高，综合实力不强。因此，现阶段农村社会养老保险还难以完全替代土地保障和家庭保障，农村养老仍然必须坚持和强调社会保障与土地保障和家庭保障相结合;必须坚持以个人缴费为主、集体与国家补助为辅、国家适当给予政策扶持相结合;必须遵循权利与义务相对应、公平与效率相结合的原则;必须坚持量力而行与适度保障相结合的原则。

　　3、坚持“因地制宜”的原则。我县各乡、镇经济发展极不平衡，而且这种态势在相当长的时间内都不可能根本改变。因此，必须从农村经济发展的差异性出发，因地制宜，因时制宜，因人制宜，稳步实施。我县属经济欠发达地区，全面推进农村社会保障制度的条件还很不成熟，尤其是部分农民还没有完全解决温饱问题，农民筹资非常困难，地方财政也力不从心。应本着急用先立的原则，从农民最急需的保障项目入手。从时间先后或具体步骤上讲，必须贯彻“先易后难，稳步推进，重点突破”的战略方针，先重点突破企业使用的农民工、专职村干部等群体的保障工作，当纯农户比例降到一定程度和经济发展达到一定水平时，再全面推行。

　　4、坚持“更加注重公平”的原则。社会保障的产生与建立这种制度的根本目的，是为了维护社会稳定、矫正“市场失灵”、实现经济社会的协调发展，它受整个社会经济关系的制约，但自身却必须是公平优先，在此基础上兼顾效率(这里的效率是指社会保障自身的效率)，实现可持续发展。

　　5、坚持“城乡衔接”的原则。我县目前二元化格局下的城乡保障差别过大，城乡劳动者的境遇很不平等，这种局面必须改变。但要根本解决二元经济结构问题，必须大力发展农村经济尤其要发展现代农业经济，增加农民收入，改善农民生产生活条件，提高广大农民群众生活水平和自我保障的能力。农村社会保险制度的建立，一定要从实际出发，循序渐进，逐步展开。由于农民的收入水平普遍低于城镇居民，缴费水平不能超出农民的承受能力;又由于农村消费也远低于城镇，相应地农村社会保障的待遇水平也应当远低于城镇社会保障标准。在总的管理原则上，目前农村社会保险应与城镇社会保险有所区别，不能一步到位，不能互相攀比，不能顾此失彼，城乡两种社会保险制度并行不悖，双轨运行。但是社会保障理论体系应一脉相承，社会保障项目要基本一致，资金管理原则要基本一致，规定互相衔接立法要基本一致。按照全面建设小康社会、统筹城乡经济社会发展的客观要求，加快在农村建立健全社会养老保险制度，实现农村社会保障与城市社会保障的基本接轨，最终建立起城乡一体化的社会保障体系。[page]

　　三、建立健全农村社会养老保险的操作思路

　　基于现状，着眼未来，必须加快农村社会保障体系的建设，直至统一城乡社会保障制度。但是，农村社会保险制度的建设始终都要坚持分步走的原则，必须是一个针对各种生存风险的制度安排，也必须是一个开放的、衔接的、兼容的系统，最终全面实现农村农民基本生活得到提高，老年生活有所保障。

　　在农村稳定推行农村社会养老保险，充分发挥社会互助的作用，形成多层次、多样化的农村社会养老模式，主要分为三个层次：1)在较贫困的乡、镇，实行家庭养老和社会互助相结合，以家庭养老为主的模式;2)在一般乡、镇，实行社会养老保险、家庭养老、社会互助养老三者相结合，以家庭养老为主的模式;3)在比较富裕的乡、镇，实行社会养老保险为主，辅之家庭养老和互助养老，主要是老人除保险金可以解决基本生活外，还需要人照顾。同时从三个方面来做，一是实行基本养老保险、集体或企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险制;二是养老金制由单一型逐渐过渡到复合型，确保养老金的增殖;三是积极推进金融市场的发育和发展，为社会养老保险基金经营机构提供相应的涉及投资范围、投资方式及有关风险分解的政策条件与环境条件。逐步建立起覆盖范围比较广泛、保障水平逐步提高、保障方式多层次、资金来源多元化、管理规范化、服务社会化的比较健全的制度体系。

　　(1)参保对象：男年龄为18-55岁、女年龄为18-50岁，户口在农村的公民均可在当地参加养老保险。对于富裕型的农村地区和温饱型中经济条件较好的农民，可实行强制性参保;对于温饱型条件较差的和贫困型地区农民，采取自愿参保。参保人员男年满60周岁、女年满55周岁时开始领取养老金。

　　(2)制度模式：农村社会养老保险建立社会统筹与个人账户相结合的制度模式，以个人账户为主，实行小统筹、大账户。财政和单位或集体缴费的一部分和全部农民个人缴费计入个人账户，个人账户实行缴费确定型的支付办法，即按个人账户储备积累的总额确定保障基金发放标准，体现效率原则。并逐步建立社会统筹基金，实行与城镇社会养老保险基本相同的制度。财政出资和单位或集体缴费的一部分进入统筹基金。社会统筹基金按待遇确定型的原则，除用于承担个人账户支付完毕后的支付责任，还可按当地农村生活支出一定比例发放社会统筹养老金，社会统筹养老金作为个人账户养老金的补充，以体现社会公平。[page]

　　(3)筹资机制：农民养老保险金的筹集，采取农民自交、集体补助，国家扶持(或补贴)相结合的办法。即农民自己交一块，集体补助一块，政府扶持一块。原则上以个人缴纳为主，个人缴费比例应该占到缴费总额的50%以上;以集体补助为辅，原则上集体补助比例控制在缴费总额的10%-30%，可根据自身的经济实力确定集体补助的上限;财政给予政策和资金扶持，重点放在政策引导、鼓励农民投保和给予激励上，可以视财政情况，给予缴费总额10%-30%的统筹基金或补助资金。也可采取“个人缴费、集体补助、政府补贴”的筹资方式，并相应建立养老待遇调整机制。

　　(4)保障水平：缴费水平决定着保障水平。在缴费标准上，可设立低、中、高多个档次，由参保人根据不同的经济条件、收入水平、健康状况进行自主选择，并可在申请批准后调整缴纳档次。最低缴费标准按最低享受(支付)标准倒推，应在加上政府和集体的补助后，能保证基本的养老需要，保障水平达到城镇居民最低生活保障标准。

　　(5)待遇享受：男年满60周岁、女年满55周岁时开始享受，享受标准可根据个人账户积累额，按当地农村居民60岁时的平均余命作为个人账户计发系数，按月或按季发放;个人账户余额不敷使用的，由统筹基金支付。要加大财政和集体(单位)投入，建立农村养老保险的待遇调整储备金，根据物价指数增长等情况，适时提高养老金水平。

　　(6)基金运营：基金暂以县为单位独立运作，由社保经办机构集中统一管理，专款专用，并逐步提高统筹层次;要为参保农民建立个人账户，将个人自己缴费和部分集体补助以及历年利息积累全部计入个人账户，不得从基金中提取管理费用。个人账户管理应保持充分的弹性，要灵活处理好“参保人身份、缴费方式、携带转账、中止和恢复、税收减免”等信息，以适应农民在各类经济活动情况下的缴费方式;还要积极探索养老保险基金的保值增值途径，按国家有关基金运营的法律法规规定对基金进行市场化运作，依法建立委托人、托管人、投资人制度;由专业的基金管理公司负责运营，以确保资金的安全和保值增值。

　　总之，农村养老保险的发展对一个农业人口占多数的国家而言关系到整个社会的稳定、繁荣和发展，缺少农村养老保障体系或者农村养老保障体系不健全的社会保障体系也是不完整的。当下的中国，已经逐步迈入“老龄化”社会，解决农村老年人养老保障，是摆在执政党面前亟待解决的大事。[page]