私权视角下的社会保险基金监管

　　社会保险基金是广大劳动者的“养命钱”，劳动者既是社会保险基金的缴费主体，又是基金的最终受益主体。社会保险基金的管理运营从根本上说，离不开对私权的尊重和保障。上海社保大案引发了对社会保险基金监管问题的大讨论，无论从观念层面还是制度层面上看，我国社保基金都缺乏对劳动者私权利的关注和保障，这也是造成社保基金监管不力的重要原因之一。

　　一、社会保险基金监管中私权保障的必要性

　　(一)劳动者是社会保险关系的权利主体

　　社会保险关系的主体包括国家、劳动者、用人单位和社会保险经办机构等。其中，国家是社会保险关系的首要义务主体，保障劳动者在社会保险关系中的基本权利首先是国家的责任，包括建立健全社会保险制度，以保障劳动者享受社会保险待遇的权利，也包括必须承担必要的财政支出，以及充当社会保险金的最终支付保证人的角色。劳动者在社会保险关系中是最主要的受益主体，社会保险权是劳动者所享有的基本人权，社会保险法制定和实施的目的就是为了保障劳动者的社会保险权利。由于社会保险关系不同于一般的商业保险，它是国家社会保障体系的一部分，具有一定的强制性，因此有学者认为，劳动者在社会保险关系中，只是享受国家社会保障制度安排的受益者，并不是社会保险关系的权利主体。①笔者认为，针对社会救济和社会福利等社会保障内容来说，这种说法有一定道理，但对于社会保险来说，是值得商榷的。因为：

　　1.在社会保险关系中，劳动者负有依法缴纳社会保险费的义务，尤其是我国进行养老保险制度改革以后，劳动者个人缴纳的社会保险费直接计入个人账户，实行强制积累并按照一定的方法于劳动者退休之后计发给本人。即劳动者能否获得养老保险金、以及获得多少保险金是与劳动者缴纳保险费的年限、数额等直接相关的。在缴纳保险费和获得养老金的过程中，劳动者不是完全被动的，有相应的权利与义务。故政府与劳动者不仅仅是管理与被管理的关系。

　　2.在社会保险基金管理和运营的过程中，政府除行使行政职权以外，还有社会保险服务机构的介入，其与政府形成委托关系，包括接受政府委托发放保险金或具体进行保险基金市场运营等。从社会保险基金的资金来源、设立目的和用途来看，并不是所有的社会保险基金都作为国家财政资金来运作，有些在权属上有明显的私有产权性质，劳动者对这部分的基金拥有民事权利。②对于这部分权利应当给予充分确认和保护。[page]

　　(二)现行社会保险基金的监管体制存在缺陷

　　现行体制下，我国社会保险基金的监督管理工作主要包括由劳动行政部门负责的行政监管，及审计部门负责的审计监督。

　　1.行政监管

　　目前，社会保险基金的管理和监督职责主要由劳动行政部门承担。我国负责社会保险基金管理的是地方各级社会保险经办机构，负责基金监督的主要是劳动保障行政部门的基金监管部门，两者在行政上都隶属于劳动保障部门。1998年，国务院在劳动和保障部设立基金监督司，各地劳动和社会保障部门也设置了相应的基金监督机构。随着社会保障体制改革的深入，行政监督职能划分更加明确，专门的监督机构也为基金监管提供了一定程度上的保障。但从制度安排的角度来看，劳动保障部门集行政管理权、投资运营决定权以及监督权于一身的局面难以彻底改变，“自己监督自己”难以对社保基金的管理运营起到真正的约束作用。

　　2.审计监督

　　依据《社会保险审计暂行规定》的规定，各级国家审计机关对劳动行政部门及社会保险基金经办机构和劳动就业服务机构管理的社会保险基金、资金的财务收支进行审计，各级劳动行政部门负责对本级社会保险基金经办机构和劳动就业服务机构进行内部审计监督。各级国家审计机关对其内部审计工作进行指导和监督。审计监督作为一种外部监督，对社保基金的监管起到了积极的作用，但审计属于事后监督，无法防患于未然，它作为一种必要的监督手段应当与其他监督方式相互配合，才能对社保基金进行有效的监管。

　　根据国家审计署2006年公布的审计结果，各地社保违规问题金额高达71.35亿元，部分资金无法追回。而作为基本养老保险重要组成部分的个人账户基金，从设立伊始就被挪用于支付统筹账户的不足，造成个人账户长期空账运作，截至2006年，全国个人账户空账规模已经达到了9000亿之巨。③

　　上述数据充分表明，我国现行的社会保障基金监管制度存在制度上的缺陷，而这种制度上的缺陷是我国社保基金监管不力的一个重要原因。社会保险基金从根本上说最终支付给劳动者，是劳动者的“养命钱”，只有从制度上确认和保障公民个人或劳动者的私权主体地位，使其有权依法维护自己的社会保险待遇，对社会保险基金经办机构的管理行为进行有效的私权监督，才能真正保障社会保险基金的安全性，使其真正用之于民。[page]

　　二、我国社会保险基金私权保障的现状

　　(一)劳动者社会保险权的救济渠道不畅

　　按照现有的法律制度，劳动者在社会保障权益受损时的现行民事救济法律依据为《中华人民共和国劳动法》和《企业劳动争议处理条例》。依据上述法律法规，在企业拒绝为劳动者缴纳社会保险统筹基金时，劳动者可以依据上述法律法规告诉企业，要求企业依法为其缴纳社会保险统筹费用;另外一种法律救济手段为行政诉讼，依据2001年5月劳动和社会保障部发布的《社会保险行政争议处理办法》规定，公民、法人或者其他组织在社会保险经办机关的具体行政行为侵犯其合法权益时，才可以申请行政复议或提起行政诉讼。

　　从上述法律法规的内容及所赋予劳动者的权利分析，上述法规仅赋予了劳动者(参保者)如下权利：在企业拒绝缴纳社会保险统筹费用时的缴付请求权，在社会保险经办机构登记、审核、记录、发放社会保险费用等环节侵犯其权益的具体行政行为的纠正请求权。也就是说，参保者的民事请求权基于劳动者与企业劳动关系，而参保者与社会保险基金管理机构的关系是基于行政管理与被管理关系，而非民事委托或信托关系。

　　(二)问题存在的原因

　　在现行法律架构内，如果发生对于社会保险基金被非法挪用、侵占、挥霍的情况，无论从民事救济手段还是从行政救济手段角度，社会保险基金的受益人均无法通过司法救济手段，追究违法犯罪行为，维护自身合法权益，只能眼睁睁地看着自己的养命钱被任意挤占、挪用。这就是我国基本养老保险个人账户长期空账运转，而全国范围未见参保人诉讼维权的原因所在。

　　分析上述情况，笔者认为最根本的、深层次的法律原因在于所有权权属不清;即对于这部分基金的性质和所有权归属，无论是各地的社会保障管理机构，还是广大参保者，都没有从法律角度产生明确的理解和认识。第一，从观念上来讲，个人账户空账运转形成的原因是基于中央或地方政府的行政命令而致，参保者在内心里形成这部分亏空应当由政府负责弥补的印象，事实上形成了政府对社会保险基金的经营结果承担无限责任的局面。由于产权没有进行清晰的界定，很多参保者对社会保险基金漠不关心，没有起到应有的监督作用。第二，从制度层面上讲，个人账户资金被非法使用或调拨的参保者，按照现行的法律体系和法律制度，不享有私权主体地位，缺乏依法维护自身民事权益的司法救济渠道，包括没有诉讼主体地位及对应的诉讼对象，这归根到底也是因为权属不清，没有法律上的权利依据造成的。[page]

　　三、社会保险基金权属问题分析

　　社会保险基金监管不力的一个主要原因，在于在我国理论界对社会保险基金的性质及所有权属性存在的长期争议。关于社会保险基金财政性质及非财政性质的久议不决及立法空白，造成了社会保险基金权利主体的长期缺位，进而影响了权利主体对关系自己切实利益的养老基金的监管缺位。所以笔者认为，厘清社会保险基金的性质和权属，是解决社会保险基金监管的一个十分重要，并不容忽视的环节。笔者认为，只有科学地区分各种不同层次的基金并分别界定，才能正确

　　确定社会保险基金性质和权属。

　　社会保险基金由两部分构成：基本养老保险基金和企业年金。

　　(一)基本养老保险基金

　　1.社会统筹基金

　　社会统筹基金：是指根据法律规定，由纳入基本养老保险范围的单位，按照国家规定的缴费基数和缴费比例缴纳职工工资一定比例的资金记入统筹账户，作为统筹基金，由统筹地区统一调配，主要用于职工当期养老金支出，并由国家财政最终保证支付的基金。

　　应当说，理论界对于社会保险基金性质和权属争议焦点集中体现在社会统筹基金的性质及权属上，有学者认为;社会保险基金是以国家为主体筹集和使用的，是国家参与国民收入再分配的一种形式，而财政正是凭借国家的权力并以其为主体对国民收入进行的一种分配。因而，社会保险基金属于财政性资金。

　　如“社会保障基金就其性质而言应当是一种财政资金。从支出看，既然社会保障属于为全体国民所共享的公共物品，那么，社会保障支出无疑是一种财政性支出。”[1] (P23)

　　“社会统筹基金，是一种现收现付的形式，即用现在工作的工人所创造的财富，支付已退休工人的养老金费用，具有再分配的功能的特征，由于用于社会财富的再分配，所以个人就丧失了对这部分基金的所有权，而全部集中到国家手中”。[2] (P17)

　　另一种观点认为，社会保险基金不属于财政性资金，而是属于劳动者集体或全体所有的基金。如“社会保险基金既非国家财政性资金，也非民间或社团机构的慈善性基金，而是归参加社会保险的全体劳动者所有，并必须专款专用，且需要不断积累的社会性公共后备基金。”[3](P15)[page]

　　“社会保险基金本质上是归属社会全体劳动者的，因而其所有权无疑可以被认为是社会全体劳动者的所有权集合，即劳动者的俱乐部所有权”。[4] (P17)

　　“社会保险的社会统筹制度是由社会保险机构按所需支付的保险金总额进行社会筹资，即由雇主和雇员按工资总额的一定比例(统筹费率)缴纳保险费，加入体系的劳动者在发生生老病残等风险损失时，可从统筹基金得到补偿。这种方式以支定收，基金在社会成员间调剂使用，其基金的所有权属于所有参加社会保险的劳动者”。[2] (P24-28)

　　上述观点从不同的视角分析均有一定的道理，但上述观点都没有以一个宏观的视角综合分析并认定统筹账户基金的性质及所有权属性。笔者认为，分析统筹基金的性质和所有权属性，不能离开对资金来源与使用目的和范围这两个视角的综合分析。

　　统筹账户内的资金作为社会统筹基金用于支付当期退休人员的养老金。它的来源由三部分构成：

　　(1)企业缴费。依据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(1997)的规定，企业依法为员工缴纳基本养老保险费，缴费比例一般不超过企业工资总额的20%，企业缴费部分划入统筹账户，还有一小部分划入个人账户。在辽宁等试点地区，企业缴费不再划入个人账户，而全部纳入社会统筹基金，并以省(自治区、直辖市)为单位进行调剂。企业缴费是统筹账户资金中最稳定和最主要的来源。

　　(2)国家承担的部分。国家承担的社会统筹基金由两部分构成，一部分是企业和个人减免的税款，一部分是在基金支付发生困难时予以支持的财政费用。依据《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》的规定，“企业为职工缴纳养老保险费，在税前列支;个人缴纳的养老保险费不计征个人所得税。基本养老保险基金发生困难时，由同级财政予以支持。”由于现收现付的统筹方式在老龄化加剧的社会状况下很容易造成收不抵支，在统筹账户内的资金不足以支付当期退休人员养老保险金时，国家对于养老保险金承担着支付保证作用，是养老保险金得以安全支付的最后一道屏障。

　　(3)城镇个体工商户等自谋职业者以及采取各种灵活方式就业的人员缴费。《劳动和社会保障部关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》(2001)、《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(2005)扩大了基本养老保险基金的覆盖范围，城镇个体工商户等自谋职业者以及采取各种灵活方式就业的人员在目前阶段可以自愿交纳养老保险费，参加基本养老保险。《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(2005)第三条规定，城镇个体工[page]

　　商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户，其余部分应当纳入统筹账户。

　　从上面对统筹基金来源的分析上我们可以看出，这部分基金目前绝大部分来自于企业(雇主)，即企业为其在职员工的利益，按照在职员工上年的工资总额的一定比例缴纳的基金。但由于法律规定企业缴纳的这部分基金是采取税前列支的，所以这部分基金中不能否定一部分(免税部分)的国家支付性质。即从资金筹集角度，科学地评价，这部分资金的来源应当既包括企业缴纳，也包括国家支付，并非单一途径缴纳。同时考虑到国家对于基金支付的最终财政保障功能，所以统筹账户基金的来源就包括国家、企业、个人(城镇个体工商户等自谋职业者以及采取各种灵活方式就业的人员缴费)三个组成部分，不能笼统地将其称为劳动者集体所有(共同所有)或国家财政基金。

　　从基金的使用目的上，统筹基金是通过现在工作的参加基本养老保险的雇员和企业的缴费，用于支付符合养老金领取条件的退休人员的养老金的一种代际调剂基金。该基金的使用范围和目的是明确的，并不是所有社会成员均有权利获得统筹账户基金的支付资格，只有那些按照现行政策纳入社会基本养老保险，并依法符合领取条件的退休人员及参保人员，才有权现时获得或在将来退休时获得统筹账户基金的支付请求权。即该基金对于符合领取条件的主体以外的其他民事法律主体，具有排他性。故从物权的角度分析，基金对于符合领取条件的法律主体来说，符合共同共有的法律特征。即两个或两个以上的人(参加基本养老保险或符合领取条件的在职或退休职工)基于共同关系(基本养老保险)，共同享有一物(统筹账户基金)的所有权。共同共有人平等地享有权利(养老金支付请求权)和承担义务(养老保险金缴纳义务)，但在共同共有关系存续期间，共有人享有不确定的份额，并不能划分自己的财产份额。

　　所以从以上对于统筹账户基金的来源、使用目的和范围等内容的分析，笔者认为：社会统筹基金属于所有参加社会基本养老保险的在职职工及符合养老金领取条件的退休职工共同共有的半财政性质的基金。

　　2.个人账户基金

　　从国家制定统账结合的基本养老保险体制起，个人账户作为一个法律概念存在到现在已经有十几年的时间了，但对个人账户基金的性质和所有权属性的问题，理论界在相当长的一段时间里没有将其与统筹账户基金予以区分并分别认定。所以很多学者从个人账户资金乃依据国家法律强制收取，用于国家基本养老制度且个人无权自由支配的特点出发，得出个人账户基金不属于个人所有的观点。[page]

　　这种观点认为，社会基本养老保险和职工医疗保障制度改革实行社会统筹与个人账户相结合的模式，并不意味着社会保障基金性质有变化，也不意味着政府可以减轻甚至不负责任，而是责任更重了。一是个人账户不是商业性保险账户，不是自愿投保，是政府强制性建立的，要按政府统一规定的比例缴费，缴费有困难的还由政府或企业给予补助;二是当个人账户资金按规定使用完之后，政府要采取措施筹集资金保证投保人的基本生活和基本医疗;三是个人账户基金是整个社会保障基金不可分割的重要组成部分;四是个人账户基金只能专项用于国家统一规定的项目，不允许提前支用，也不允许项目之间调剂使用，更不允许用于社会保障以外的其他方面支出。[5](P25)

　　正是由于上述观点的长期存在，才造成了个人账户基金被各地政府大量挪用于调剂统筹账户资金的不足或用于其他地方的形象工程建设，处于长期空账运转状态;同时也正是基于上述认识，才造成了立法对于个人账户资产性质的长期回避及对个人账户受益人利益保护的空白。

　　但近年来，随着我国社会保障制度的逐步成熟，以及其他国家社会保障实践经验的研究，理论界已经开始倾向地认为个人账户储存基金属于个人所有，个人在满足法律规定的领取条件之前不能自由支配这一事实，并不能改变或影响个人账户基金的所有权性质。如有人认为;个人账户储存基金制是从职工参加工作起，按工资总额的一定比例(缴费率)由雇主和雇员(或只有一方)缴纳保险费，以雇员的名义记入个人账户，作为长期储存积累增值的基金，其所有权归个人，按照基金领取的条件，一次性领取或按月、按用途领取。个人账户基金采用累积方式，类似于个人储蓄，具有积累功能，所有权属于个人。[6] (P24-28)

　　对于个人账户基金性质和所有权属性的认识，同样不能离开对基金来源及使用目的和范围的分析和认定。与统筹账户基金的强烈的共济性质不同，我国基本养老保险制度中的个人账户资金，乃根据国家的强制立法，由企业和雇员(历史上为企业和雇员共同缴纳，目前已经改为全部由雇员按照工资总额的8%缴纳)根据雇员的上一年度工资总额，为雇员个人利益，以雇员个人名义开立的积累性质的账户，该部分资金在雇员达到退休年龄时，采取本金加投资收益的积累总额除以120个月的方式，与社会统筹资金一同发放到退休人员，充分体现了统筹制度下，多积累多受益的原则。即该部分基金无论从基金来源，还是从基金最终用途来分析，始终与参加保险的劳动者个人存在着内在的、不可分割的关系，它从性质上看，是通过国家立法强制储蓄的方式，对劳动者必要劳动价值的一种延期支付。故个人账户基金从设立伊始，即具有鲜明的私人所有权归属特征，严格依附、归属于参保劳动者个人，并最终决定参保人退休后最终的养老金多寡。国家法律对于提前支取的限制及对于养老金以外的任何其他用途的限制，正是对于参保劳动者养老金利益的最终保护，不能改变对基金性质的正确理解。[page]

　　所以笔者认为：个人账户基金的所有权属于参加基本养老保险的个人所有，这部分基金不具有任何形式的财政基金性质，是一种地地道道的私权，对个人账户持有人以外的任何组织和个人均有排他的法律效力。所以应当通过立法明确这部分基金的私有属性，以进一步促进我国的社会保障制度的改革，激励广大劳动者的参保积极性，保证我国社会保障制度的可持续发展。

　　(二)企业年金

　　企业年金是指在政府强制实施的公共养老金或国家养老金之外，在国家政策的指导下，企业根据自身经济实力和经济状况自愿建立的一种补充养老保险制度，所需费用由企业和职工个人共同缴纳。在我国多层次养老保险体系中占有重要地位，企业年金被称为仅次于基本养老保险的“养老保障第二支柱”。

　　分析企业年金的性质和所有权属性，同样不能离开基金的来源和使用目的和范围。按照《企业年金试行办法》的规定，企业年金所需费用由企业和职工个人共同缴纳。企业年金基金实行完全积累，采用个人账户方式进行管理。无论是企业缴费职工个人缴费还是企业年金基金投资运营收益均记入职工企业年金个人账户。职工在达到国家规定的退休年龄时，可以从本人企业年金个人账户中一次或定期领取企业年金。职工未达到国家规定的退休年龄的，不得从个人账户中提前提取资。从上面法规关于企业年金的基金来源和使用范围和目的分析，与统筹账户基金的社会互济功能完全不同，企业年金基金并不具有社会互济的作用和功能，而是由企业和职工在完全自愿的前提下，为企业在职职工提供的一种类似企业福利性质的养老保障基金。企业年金基金性质与基本养老保险个人账户基金性质及所有权属性非常相似。企业年金基金从设立伊始，即具有鲜明的私人所有权归属特征，严格依附、归属于参保职工个人，并最终由参保职工在退休时就个人账户内积累的基金总额享有排他的权利。《企业年金试行办法》第14条规定，职工或退休人员死亡后，其企业年金个人账户余额由其指定的受益人或法定继承人一次性领取。这一规定从法律上肯定了企业年金账户基金的私人所有权属性。正是基于企业年金基金与个人账户基金的性质及所有权归属问题上的高度类似，所以有学者提出将个人账户基金与统筹账户基金分解管理，合并入企业年金账户，建立普惠式的国民年金或企业年金，变企业年金的“小补充”为“大补充”，使我国的社会保障制度建立起由基本养老保险(统筹账户)、企业年金、个人储蓄保险三个支柱组成的养老保险企业，以与世界银行养老保险三支柱的理论统一，实现社会保障与国际接轨。[page]

　　四、关于完善社会保险基金制度的立法建议

　　1.尽快颁布《社会保险法》，并以立法的高度，明确各种基金的性质和所有权属性，从根本上解决社会保险基金权利主体缺位的问题。

　　2.引进信托法律制度，制定科学的社会保险基金管理法律架构，使社会保险基金的权利主体和义务在明确的法律架构中，对其权利、义务具有明确的预期，并在制度架构在形成内部监督和权利制衡机制。

　　3.建立完善的社会保险基金管理信息披露机制，彻底解决社会保险基金权利、义务各方信息不对称的问题。使得社会保险基金权利主体在获取充分信息的前提下，对任何欺诈及不当使用社会保险基金的行为行使及时有效的监督。

　　笔者认为，无论是基本养老保险的统筹账户基金，还是个人账户基金或企业年金，均具有明显的私人所有权属性。权利主体的缺失和私权保障的缺位，是我国目前社会保险基金监督不力的痼疾。从立法高度确定上述基金的私权属性并建立有效的信息披露机制，是完善社会保险基金监管法律，保证社会保险基金的安全性，维护社会的稳定和谐及社保制度可持续发展的重要内容。