弱势群体的社会救助

　　社会是一个由许多子系统组成的动态平衡系统，任何一个子系统的失衡都会引起社会的动荡不安。所以，为了社会的稳定与平衡，必须保持各系统之间的平衡发展，如各阶层之间的和谐协调。

　　一　历史上的弱势群体与社会救助

　　自古以来，由于智力、体力、家庭等自身条件的限制和灾荒、瘟疫、战乱及其他客观因素的影响，社会中总是会出现一批易受伤害的贫困人口，我们将之称为弱势群体。

　　社会弱势群体的大量存在是社会系统失衡的表现，它既影响了社会的发展，也对现存的社会秩序构成了潜在的威胁。历史的经验告诉我们，当弱势人群达到相当数量、社会不公平达到极限的时候，社会阶层之间或社会成员之间形成尖锐对立，社会不稳定、不和谐因素增加，伴随而来的就是以“均贫富”为主要内容的社会危机和社会动荡，最终以王朝末期揭竿而起的农民起义和王朝的灭亡而告终。因此，社会弱势人群的生存状态常常引起明智的统治者的关注，采取一定措施来救助社会弱势群体成为许多朝代政府的恤政和民间的善举。从常态下的养老、慈幼育婴、恤嫠、助残、仓储到临灾时的应急救济，均是救济弱势人群的具体措施。

　　在中国传统社会，由于整个社会生产力发展水平低下，社会动荡不安，天灾人祸频频发生，存在着大批弱势人群。对这些弱势人群的救助以国家救济为主，民间慈善义举为辅。早在《周礼》中，就以儒家的“仁”、“孝”等信条对老者及鳏寡孤独的救助做出了指导性的规定。汉代以后，从存问制度的设立到对年老、鳏寡、废疾及贫困之人的定期或不定期的物质赏赐，使得国家对这些人的救助更加系统化。到南北朝时，国家设立了六疾馆和孤独园等专门的收养机构，对鳏寡孤独、贫病无依者给以集中救助。从此以后，历代王朝开始由国家出面设立专门的救济机构，如唐代的悲田养病坊，目的是“矜孤恤穷，敬老养病”，宋代的福田院、居养院和安济坊则分别以收养安置鳏寡孤独贫民和废疾贫困之人为主，此外，宋代各种名目不同的救济机构如广惠院、实济院、安养院、利济院、安乐坊、安济坊、安乐庐、安乐寮、举子仓、婴儿局、慈幼局、合剂局、太平惠民局、施药局等遍布全国，将国家救济事业推向了高潮。元、明、清以后各代虽然也设立了官办的养济院、惠民药局、普济堂、栖流所、育婴堂等救济机构，但官办救济事业始终未能超过宋代的规模。除了国家救济以外，以宗族、宗教机构等为主要组织的民间的社会救助也很发达。尤其是在社会群体面临大规模危机如灾荒、战乱时期，这些救济机构的作用很明显。[page]

　　近代以来，天灾不断，战祸频发，弱势人群有增无减，社会仍然处于不稳定的状态。在社会救济领域，地方士绅商人和宗教机构等创办的民间慈善机构及西方传教士经办的慈善事业作用突显;相反，国家兴办的救济机构则由于国势的式微发展受到了限制。另外，带有西方色彩的红十字会、华洋义赈会等慈善机构的活动及其运作受西方影响很大，在灾荒与战乱频仍的近代中国，在救助灾民和战争难民中作用突出。

　　二　目前弱势群体的存在及其对社会的影响

　　新中国成立以后，虽然社会有所进步，经济有所发展，但在全民所有制的大锅饭的平均分配体制下，除了城乡差别外，城市与城市之间、乡村与乡村之间贫富分化不明显。改革开放以来的20多年，社会财富高速增长，在这一财富积累的过程中，由于对财富和资源的占有程度和占有渠道的不同，以及与此相应的地位和权力的不同，现存社会已由几大阶级演变为若干阶层和更多的群体，社会分化加剧，催生了更多的弱势人群。有的学者将目前的弱势群体分为三类：生理性弱势群体、自然性弱势群体和社会性弱势群体。生理性弱势群体有着明显的生理原因，如年龄、疾病等，主要由残疾人、老年人和处境困难儿童构成;自然性弱势群体包括因自然因素引起的生态脆弱地区的居民和灾民;社会性弱势群体则基本上是由社会原因造成的，如下岗、失业、受排斥等。从我国弱势群体的整体情况看，主体是社会性弱势群体，主要是由于社会原因而导致其陷于弱势地位的。主要包括：第一，由于产业结构调整、产业技术的进步以及企业自身经营原因造成的大批行业性下岗和失业人群。这部分人群中，年龄偏大，文化素质偏低，基本上无专业特长和技能，再就业能力低。近年来，我国城镇就业结构发生显著性变化，劳动密集行业就业人员的需求在大幅度下降，知识密集行业就业人员的需求在迅速扩大，下岗失业人员由于文化素质低，技能单一，很难立即进入这些行业。第二，由于医疗保险制度不健全引起的因病而致穷的人群。在社会制度安排规范的社会，人们的医疗保障来自社会医疗保险、最低生活保障制度和商业保险三个渠道。但由于制度设计的局限性和制度之间缺乏配套和衔接，以及经济利益导向的作用，弱势群体游离于医疗保障的制度之外，没有得到体制上的医疗保护。如困难的国有、集体企业中的职工，由于这类企业的生产和经营困难，职工没有参加基本医疗保险。当职工患病时，既不能享受基本医疗保险待遇，本企业又无力支付医疗费用;二是享受城市最低生活保障的居民，目前他们还没有被纳入城镇基本医疗保险范围;三是在职职工和退休人员。他们尽管能够享受基本医疗保险待遇，但是一旦发生大额医疗费用，个人自付比例比较高时，其中的低收入职工、体弱多病的职工和退休人员也难以承受。第三，农村贫困人口。如边远贫困地区的农民、农村无收入的老年人、儿童、残疾家庭、有重大疾病病人的家庭。第四，农村流入城市的人口。改革开放 以后，大量农业剩余劳动力进入城市，他们有一个特定的称谓——农民工，这一称谓表明了他们“边际人”的身份，他们既然离开了土地，在城市从事各种为城市人服务的行业，如家政、建筑施工、家庭装修、清洁工、务工经商和个体经营，他们似乎不能算作农民，但他们在住房、医疗、子女教育等方面也享受不到城市人的同等待遇。他们不仅劳动时间长，劳动强度大，闲暇时间少，基本上为生计奔忙，而且劳动权益得不到保护，也没有各种社会保险解决他们的后顾之忧，就业不稳定。总体来讲，他们不仅享受着低水平、低层次的物质生活，而且在精神生活方面也严重缺乏，生活质量和承受力都比较低。[page]

　　任何一个社会都有弱势群体存在，但是如果弱势群体的人数超过了一定数量，那么对正常的社会秩序就构成了潜在的威胁。目前我国的弱势群体是在社会分化加剧的情况下出现的，改革开放20多年来，我国人民的生活水平整体有所提高，但是地区之间、群体之间和个人之间很不均衡，我国已经由改革开放前的平均主义盛行的社会转变为一个收入分配差距较大的社会，基于经济分化的社会分化也越来越大，一些人的相对社会地位下降了，引发了比较严重的相对剥夺感，引起心理失衡，并进而产生一些过激行为，造成一些社会冲突。

　　三　救助弱势群体的措施

　　我国弱势群体的主体是社会性弱势群体，主要是由于社会原因导致其陷于弱势地位的。因此，应当侧重从社会支持的角度考虑对他们给予救助。社会应当建立健全相关社会政策，为弱势群体提供有效的制度性支持。一个社会要保证良性运行，就必须有适当的社会政策和必要的制度安排来满足弱势群体的客观需要。

　　1、从观念、法制和政策角度入手，加大社会救助的力度。

　　首先，确立现代社会救助制度理念，加速制定《社会救助法》。现代社会救助制度是国家责任性的制度性救助，它强调实行社会救助是国家义不容辞的责任，公民有权按最低生活保障线获取社会救助，他们甚至在依法应获取的最低生活需求不能得到满足时可以诉诸法律。这种社会救助制度更强调政府的责任性和公民的权利性，与传统的政府道义性救济有着天壤之别。在传统的政府道义性救济中，政府的救济行为有着很强的随意性，如救济对象、救济标准、救济形式等的确立都带有很强的随意性，救济理念或出于同情、怜悯或出于仁政的需要，而受助民众则感恩戴德，政府和民众的这种施受关系是与现代社会救助制度背道而驰的。在确立现代社会救助制度观念以后，要尽快制定《社会救助法》，使得对弱势群体的社会救助法制化。

　　其次，强化宣传民众在社会救助中的责任，尤其是高收入阶层的纳税责任。权利和义务是统一的，民众在拥有社会救助权的同时，必须承担相应的义务，履行义务也是享有权利的前提。同时，从财政政策上保障对弱势群体的救助，通过税收调节，平衡社会财富，使富人的过度消费受到抑制，将其取之于社会的财富再用之于社会。在技术条件成熟后开征遗产税、赠予税乃至特别消费税等，引导富裕阶层承担更多的社会责任，应用政策和法律调控机制，促使更多的社会资源整合起来，为我国的慈善事业发展贡献力量。[page]

　　2、大力推动社会保险如失业、养老、医疗保险事业的发展。

　　在城镇，要以企业职工养老保险制度和城镇职工基本医疗保险制度改革为基础，积极稳妥地推进医疗保险制度改革，形成完善的多层次的医疗保障体系。

　　在农村，要结合建设社会主义新农村的相关政策，进一步推进农村合作医疗、养老保险制度的实行。农村合作医疗制度是在各级政府积极引导下，组织农民建立的以大病统筹为主的具有社区互助性质的新型医疗保障形式，重点是为了解决农民因患传染病、地方病等大病重病而出现的因病致贫、返贫问题。农村合作医疗主要以集体经济为基础，其经费主要源于基层政府的资助、集体公益金的补助和村民个人的投入。合作医疗对保障农村居民的健康发挥着多方面的积极作用。

　　此外，应抓住外资保险公司尚未进入我国农村市场的大好机遇，引导国有保险公司进入农村养老和医疗保险市场，合理设置适合农民的险种。提高农民卫生、健康水平，既可以有效保护农村生产力，促进农村经济发展，又可以使农民老有所养，完善农村社会保障体系，促进农村社会稳定。

　　3、发扬中华民族扶危济困、乐善好施的优良传统，广泛发动全社会的力量，救助社会弱势群体。

　　自古以来，中华民族就有团结友爱、乐善好施、和衷共济的优良传统，各种慈善义举对减轻民众疾苦、帮助困难平民度过难关发挥了十分重要的作用。解放以后，由于受极左思潮的影响，中国的慈善事业曾一度受到批判。改革开放后，特别是自上世纪九十年代以来，中国的慈善事业得到了较快发展。自一九九四年中华慈善总会成立以来，中国内地已有28个省、市、自治区成立了慈善组织，仅中华慈善总会的会员单位就达160多个。但与发达国家相比，中国的慈善事业与经济和社会发展水平还很不适应。一些发达国家所动员的捐赠资源已经接近国民总产值的百分之十，而中国内地捐赠额还不到国民产值的百分之零点一。中华慈善总会成立十年所筹集的十多亿人民币的善款中，来自国外的占了百分之五十左右，来自港澳台的占百分之十，而中国内地捐款只占百分之三十左右。所以，在救助弱势群体，建立社会救助体系的过程中，一方面要加强政府的社会救助功能，另一方面要鼓励民间社会参与社会慈善活动，补充政府救济功能的不足。

　　同样，利用税收杠杆，通过对慈善公益捐赠减免税收，实现对公益事业参与者的税收优惠，从而鼓励人们积极参与此项事业。在美国，有许多企业家都愿意为慈善事业捐款，其实美国的慈善事业并不纯粹是为了公益，它不但是回报社会、体现善心、树立公众形象的一条重要途径，而且也是合理避税的一种方法，慈善捐款可以享受免税的优惠政策。与其交了高额消费税，不如捐款给慈善机构，还得到慈善家的美名。[page]

　　4、加强弱势群体自身素质的提高，让他们学会自救自助。

　　必要的社会支持固然十分重要，但是，弱势群体自身的努力更重要，外部支持的重要作用在于增强弱者改变其弱势地位的能力，所谓“惟自助者天助之”正是这个道理。“自助”就是使弱势群体借助各种形式的帮助走向自立、自强、自救，即从过去的被动的扶贫转为主动的社会扶持，这好象是使病人从被动输血转为主动造血，加强了自身自救的能力。长期的被动扶贫的结果，难以形成贫困地区及个人自我发展、自我积累的能力，同时还助长了救济对象的“等、靠、要”的依赖思想。而“开发性扶贫”，则是通过或借助来自政府或社会提供的资金、知识、技术、人才、机会及其它必要的资源的支持，使贫民或贫困户中有一定劳动能力者能因此缓解、摆脱贫困，逐步走向富裕。广开就业渠道，推动再就业工程——一方面免费为弱势群体举办就业培训，提高他们的劳动技能和自主谋生的能力;另一方面，贯彻各项扶持政策，广开就业渠道，积极创造就业岗位，尽可能使更多弱势群体实现就业和再就业。

　　这种重视自助的救济思想从近代以后慈善救济思想的演变脉络中得到了印证。传统时期，慈善救济机构对贫困者往往采取单纯的救济办法，为他们提供食宿、医疗救济和施棺抬埋，这种办法积久生弊，最易养成受施者的依赖心理和助长他们的懒惰习气，有失救助者公平天下的本意，使社会慈善救济事业失之偏颇。近代以后，随着闭关自守的局面被打破，许多游历西洋的人士首先认识到，单纯的收养只能使受施者饱暖一时，而教养兼施则使其饱暖终身。所谓教养兼施用今天的话语诠释就是“开发性扶贫”。事实证明，这种救济比传统救济更有成效。

　　公平正义、诚信友爱、安定有序是和谐社会的基本内容，“以人为本”是科学发展观的指导思想。通过政策的调整和规则的重构，我们完全应该且能够重新协调各方面的利益关系，更加关注弱势群体的生存和社会的发展，预防分裂和社会冲突的发生，走向更加美好的和谐社会。