一纸户口难以承受社会福利之重

　　户口登记制度成了社会保障的凭证

　　小华(化名)正在北京的一所高中读高二，明年即将参加高考。然而，他的母亲周女士却对他高考报名的问题忧心忡忡，“孩子户籍在海南，学籍在北京，根据两地的高考政策，小华将无法在任何一个地方报名参加高考。”

　　周女士2000年从海南辞职来北京工作，当时孩子10岁，母子俩的户口都在海南。2003年北京市出台一项政策，即在京工作的外来人员拥有“北京绿卡” 后，就可以享受包括子女在京入学免收借读费在内的8项优惠政策。周女士的孩子2005年在北京顺利考上了高中，但进退两难的境况也由此开始。在北京，必须拥有北京市常住居民户口的才能在京参加高考，很多外地来京人员的子女即使在北京读了高中，也必须回原籍参加高考;而海南省为了封堵“高考移民”，要求必须在海南连续读3年高中，才能在当地参加高考。

　　5月22日下午，在全国律协宪法与人权专业委员会和中国政法大学法学院共同举办的“户籍制度改革的困境和出路”的研讨会上，多位专家学者表示，周女士的遭遇在一定程度上表明了我国户籍制度改革的困境。

　　“尽管全国已有12个省、自治区、直辖市实行了城乡统一的户口登记制度，但一落实到附加在户口上的社会福利待遇上，差别还是很明显的。”中国社会科学院农村研究所研究员党某英说。

　　经济学家、天则经济研究所理事长茅某轼表示，在计划经济条件下，各种社会资源稀缺，吃饭、穿衣、居住、就业等与生存相关的各项权利都与户口挂钩。户口不仅是一种身份的体现，而且是享受物资分配权的依据。但在市场经济条件下，以供应城镇居民定量粮为标准划分农业户口和非农业户口、实行二元户口管理的做法，既不科学也不合理。

　　中国政法大学教授何某认为，计划经济时代形成的以户口登记为依据，城乡分割的劳动就业、社会保障、计划生育、退伍安置、公务员录用等制度给户籍附加了很多不合理的社会管理功能，户籍登记失去了本来面目。

　　户籍制度是国际通行的人口管理办法之一，基本功能是证明公民身份、提供人口资料和方便社会治安。“从行政法角度来说，户口登记是一种行政确认，确认公民的合法性。而我国的户口登记制度却成了一种行政许可，成了享受教育、医疗、就业等社会福利和保障的凭证，这是很不正常的。”何冰说。

　　户籍改革需城市管理改革配套

　　多位专家认为，户籍制度改革本身并不复杂，但附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局却是错综复杂的，不研究解决好相关的社会经济政策，不破除各种壁垒，户籍管理制度改革将难以全面稳步推进。[page]

　　早在1992年，国家就成立了户籍制度改革文件起草小组。1993年6月，起草小组草提出了“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度;实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策”的改革目标。

　　1998年7月底，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理问题的意见》，出台了旨在改革“二元结构”户籍体制的新的户口管理政策。

　　然而，10多年过去了，国内户籍改革总体进展依然缓慢，改革目标也远未实现。

　　全国律协宪法与人权专业委员会主任吴革表示，户籍制度改革难的症结就在于它牵扯到各项社会管理制度和福利制度。要改户口登记制度和户口迁移制度，就必须要有社会管理制度尤其是城市管理制度的配套改革，以及社会福利制度的相关配套改革。否则，户籍制度改革难有突破。

　　“合法固定住所”应明确界定

　　2001年，广东省出台政策，提出建立城乡统一的户口登记制度，但不到半年即宣布暂缓执行户籍制度改革的有关内容。河南省郑州市在2003年宣布入户政策完全放开、允许外地人员以“投亲靠友”等方式办理户口时，也是好评如潮，但在2004年后却同样以“暂缓人口激增带来的城市压力”为由，紧急叫停。

　　“现在，对于户籍改革的重要性、必要性，大家都有认识，但关键是改革以后城乡二元结构要改变。”公安部治安管理局副局长黄某全曾对媒体表示，“如果户籍改革与经济社会配套政策未能衔接好，其他方面还是二元的，仅户口改成一元的，没有实际意义。”他认为，各部门适当调整政策，一元化户籍改革的目标是可以实现的。

　　3月29日，在公安部相关负责人表示，我国将以具有合法固定住所为基本落户条件，进一步调整户口迁移政策。

　　党某英认为，把拥有“合法固定住所”作为户口迁移改革的核心是正确的，但这一概念需要廓清。公安部只适合作出原则性规定，而对“合法固定住所”的具体认定标准可由各地自主决定