思考农村社会养老保险法制建设
中国是一个农村人口占绝对多数的发展中国家，农民占全国人口的63.91%，农村老年人占全国老年人的75%。当前我国正在加速步入老龄社会，在这种情况下，做好农村社会养老保障工作就成为完善国家整体社会保障机制的有机组成部分，事关社会公平和公民权益的保障，事关经济发展和社会稳定。
一、农村社会养老保险的概念、特点
农村社会养老保险是采取个人、集体、国家等多方出资筹集养老基金并为老年人提供经济帮助和服务，保障其基本生活的一项制度，它是农村养老模式发展的必然趋势，也是未来社会化养老保障的核心和基础。它的主要特点有：一是由个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持;二是建立个人账户;三是以县为单位统筹，基金由县级部门管理;四是政府组织引导和农民自愿参加相结合。
二、建立农村社会基本养老保险的现实性和必要性
我国已开始步入老龄化社会，日趋严重的人口老龄化迫切要求政府重视农村社会养老机制的转变，同时我国经济建设的快速发展客观上也为建立符合国情的农村社会养老保险制度提供了物质基础。鉴于目前农村家庭小型化、青壮年进城务工、土地被征用、家庭养老功能正在弱化等因素，依靠家庭储蓄、土地资源和农民自身养老的方式已不能适应发展的要求，难以保障老年农民的基本生活。探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老制度已成为新农村建设的重要内容。建立农村社会养老制度是现代社会发展的重要方向，党和政府最近几年对开展农村社会养老保险制度高度重视，并曾在多次重要的会议和文件中强调要探索建立农村居民的社会养老保险制度。
三、当前我国农村养老保险制度存在的问题
1.立法层次低、运行混乱，适用无法统一，实施困难
目前我们可依据的仍主要是民政部1992年的《基本方案》，这是个对农村养老保险法律制度仅作原则性规定的部门规章。所以各地出于实际需要，制定了不少地方性法规、地方政府规章、政策等，其内容不一、适用各异。在实际运行中，《基本方案》并不绝对是在全国范围内能够普遍得到适用的法律规范，地方性法规有可能在适用性上优于《基本方案》。
2.农村养老保险法律规范制度设计不够科学，可操作性不强
一是农村养老保险覆盖面有限，保障水平低。我国农村养老保险采取的是农民自愿的原则，即鼓励具备投保条件的农户参加社会养老保险。目前开展农村社会养老保险的大多是比较发达的地区，参加养老保险的人也几乎都是农村的富裕居民。未来养老将会面临困难的恰恰是那些养老保险工作并未覆盖的不发达农村地区和没有能力投保的贫困农村居民。所以，当前“保富不保贫”的农村社会养老保险制度，并不能真正达到其目的。且现行农村社会养老保险的缴费标准为2元/月 -20元/月，共分10档。由于我国农村的经济发展水平低，大多数地方的农民选择了保费最低档次的投保。因而，农民老年时得到的保险金少的无法满足其基本生活需要。按《农村社会养老保险交费领取计算表》计算，农民缴费10年后，每月可以领取养老金4.7元，15年后每月可以领取9.9元。如果考虑管理费和银行利率下调或通货膨胀等因素，农民领取的钱可能会更少。这点钱对农民养老来说根本起不了任何保障的作用。
二是农村养老保险基金管理风险高、收益低，缺乏有效监督机制。目前，我国农村社会养老保险基金以县级为单位统一管理，同时实行县、市、省农保机构三级统筹管理，基金管理过于分散，很难形成规模效益，而管理成本却很高，基金运营风险加大。加上缺乏专业人才和严格的管理制度，机构设置的不健全，在基金管理中出现了许多漏洞，一些基金管理部门自行寻求增值渠道，违规投资、担保、挤占、挪用基金的情况时有发生，造成部分基金血本无归。
四、完善当前我国农村养老保险法律制度的几点建议
1.完善农村养老保险法律制度体系
首先，制定农村养老保险基本法。该法是指由全国人大制定的对农村社会养老保险制度的指导思想、基本原则和基本制度进行统一而全面规定的法律文件。根据我国农村养老问题的长期性、艰巨性、紧迫性和特殊性，我们应制定专门的《农村社会养老保险法》，而不应把它和企业职工、国家工作人员统归在《社会养老保险法》中，这样也可以提高《农村社会养老保险法》的层次和效力。
其次，增强农村养老保险法律规范制度设计科学性和可操作性，确定合理的基金筹集方式和档次，扩大覆盖面，提高保障能力。农村养老保险基金的筹集方式应坚持国家、集体、个人分担的原则，建议以立法形式明确三者在农村社会养老保险资金筹集当中应承担的责任和比例。另外在全国范围内根据不同地区的经济发展状况，设计不同的筹资档次，具体根据投保人自身的承受能力和意愿进行选择。
2.完善养老保险基金的监管机制
养老保险基金的监管制度是社会保险基金的“免疫系统”。这一机制应包括：政府监管、国家权力机关的监督、法律监督、社会监督。农村养老保险法律制度的完善是一个系统工程，如何立足我国国情，改革和完善现行农村养老保险模式、建立科学而合理的农村养老保险法律制度，便成为一个国家实践法律面前人人平等的宪法诺言和实现建立社会保障总目标、切实保障农民养老亟待解决的重大问题。
总之，农村养老保险制度的建设和完善，直接关系到广大农民权利的实现;体现社会公平，有利于建设社会主义新农村和谐社会主义。在我国人口老龄化高峰以前，我国应加快对农村养老保险的研究，建立合适的养老保险制度。
