施救費與行政行為無關
“我覺得打這個官司很有意義。”11月28日，一見面，陳振旺就很興奮地對記者說，“雖然訴訟標的只有490元，但如果我打贏了這個官司，不僅會引起連鎖反應，也會斷了交警的財路。”
今年30出頭的陳振旺，浙江省溫州市平陽縣人，在縣人武部工作，已經通過了司法考試，因為一次輕微的交通事故，開始與交警“較真”，並打起了馬拉松官司，由開始的“個人憤怒”到“質疑交通事故施救收費的合法性”，“我打這個官司，沒有個人利益，已經演變為一場公益訴訟”。
“交通事故，我沒有違章，是被害人，車停了一晚上，就收了490元，這不是明火執仗搶錢嗎?”陳振旺認為，“發生交通事故，交警部門施救，這是一種行政行為，不應該收費。只有違章停車，將車拖走，才可以收費。”
讓陳振旺感到驚訝的是，“許多人像我一樣，對交通事故施救收費憤憤不平，但他們不可能聘請律師來打這個官司，代價太大了。許多人對我說，你打贏了官司，我們也打。”
“我窮盡了所有的救濟手段，但法院就是不讓我質疑交通事故施救收費的合法性。打民事官司，法院說是行政行為引起的;打行政官司，法院又說是民事行為。”陳振旺雙手一擺，顯得非常無奈，“直到現在，法院一直沒有對我提出的實體問題進行審查。”
記者看到了溫州市兩級法院的四份裁定書，其中兩份民事裁定，兩份行政裁定，對陳振旺的起訴，不是“駁回起訴”，就是“不予受理”。
法律沒有規定扣車費用由誰負擔
去年2月27日，農歷正月初十，在離縣城七八公里的地方，陳振旺的老婆倪小聰開車，帶一家三口回縣城。
“晚上8點多鐘，與一輛7座的面包車發生剮蹭，我要求對方賠償1000元，對方不同意，我就打電話報警。”陳振旺介紹說，“交巡警大隊二中隊的林維敏帶領一協警出警，現場調解，對方還是不同意賠償1000元，林維敏說，調解不成，要扣車，我說可以，林維敏就打電話，要施救公司來。”
陳振旺一見林維敏叫施救公司，心裡咯登一下，馬上反應過來，“我們的車子都能開，就不用施救公司來了，我們自己開走。對方也向林維敏提出同樣的要求，自己將車子開走。但林維敏很堅定地說，事故車，不管能開不能開，都得拖。”
過了一會兒，一輛閃著警燈的施救車到了現場，把兩輛車拖走了。[page]
第二天中午，平陽縣交警大隊二中隊給陳振旺打電話，讓他到二中隊領取放車通知單。
陳振旺拿著放車通知單，到長安車輛施救清障有限公司取車的時候，被告知，須交納490元後方能取車。記者在這個收費發票上看到，其中施救費450元，停車費40元。
“對方賠償了我1000元，也被收取了490元施救費。大家都感覺非常窩火。”陳振旺說，“我就向平陽縣公安局提出行政複議，要求返還490元施救費，並確認交警委托施救公司收取施救費、停車費的行為違法。”
陳振旺認為，警車施救不能收費。交警大隊作出扣留車輛的行政強制措施，並由施救公司將車輛強行拖至公司的停車場，實質是交警為了收集證據需要扣留車輛，因此產生的費用屬於行政執法成本，收費沒有法律依據。行政執法所產生的費用，應由行政機關自行承擔，但交警卻變相委托第三人───施救公司向當事人收費。
平陽縣公安局交巡警大隊答辯說，“我們與施救公司無任何隸屬關係和經濟利益關係，因而不存在委托第三人對當事人收取費用的事實。”
平陽縣長安車輛施救清障有限公司被作為第三人參與行政複議，施救公司答辯稱，“公司與交巡警大隊沒有經濟利益關係。但在本案中，因工作人員粗心、結算失誤，將應收262元錯誤計算為490元，應返還228元給陳振旺。”
“是交警叫施救公司來拖車的，真要收錢，也應當問交警要。因為不是我打電話要施救公司來的，如果我的車在半路上壞了，我打電話讓施救公司來施救，我才應當支付施救費。現在是交警委托施救公司過來施救，而且開來的施救車是一輛閃爍著警燈的警車。”陳振旺認為，發生交通事故，施救都不應該收費。“即使車子壞了，不能開了，施救也不能收費。因為公安交警施救是一種行政行為，雖然目前法律法規還沒有扣車費用方面的規定，但行政行為需要的費用由財政負擔，是一條基本原則。”
“我們公司共有兩輛施救車，產權是我們的。企業的車輛，不能挂警燈。但我們掛了一輛，目的是出去施救的時候開車方便，節省路上的時間。”平陽縣長安車輛施救清障有限公司經理金榮昌告訴記者說，“施救公司的主管部門是交警大隊。”
去年6月25日，平陽縣公安局經過複議後認為，“法律法規和規章，均沒有規定扣留機動車所產生的費用負擔問題。公安局交巡警大隊與施救公司之間，無隸屬關係和經濟利益關係，施救公司的收費行為與交巡警大隊的具體行政行為無關。”[page]
溫州中院:施救費是行政行為所致
在行政複議前，還有一個小“插曲”。“我開始是打民事官司，當時只想把錢要回來，並沒有與公安‘作對’的想法。”
去年4月2日，陳振旺向平陽縣法院提起民事訴訟，要求施救公司、交巡警大隊“兩被告”返還施救費、停車費490元。陳振旺的理由是，“交巡警大隊在車輛能正常行駛的情況下，委托施救公司採取不適當的拖車方式扣留車輛，又將其依法負有妥善保管車輛的義務委托施救公司保管，由此產生的費用卻轉嫁給原告。”
但平陽縣法院對起訴作出了“不予受理”的裁定。法院的理由是，“本案涉及交警部門扣留車輛引起的糾紛，不屬法院民事案件受理範疇”。
“我要求施救公司和交巡警大隊返還施救費和停車費，屬於涉及不當得利之債，並非對平陽縣公安局交警大隊扣留車輛的行政強制措施不服。”陳振旺認為，這樣一個明確的訴訟請求，法院怎麼能“不予受理”?交警部門同時兼具行政主體和民事主體雙重身份，其委托施救公司的行為不屬於外部行政法律關係。但其通過內部運作，故意規避法律，並取得不當利益。
陳振旺上訴後，“溫州市中院的審判長打電話，問我能否調解。我不同意調解，終審法院維持了一審的裁定。”
去年6月15日，溫州市中級法院的終審裁定說，“施救費系該車被強制扣留的行政行為所致，故要求返還該費用不屬於人民法院民事案件受案範圍。”
11月28日，記者到溫州市中院採訪，審判長通過中院辦公室人員告訴記者，“沒有什麼好說的。”
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既然溫州兩級法院認定施救費是交警的行政行為所致，不屬於民事案件，那就打行政訴訟。
去年6月28日，陳振旺將平陽縣公安局交巡警大隊告上法庭，要求法院確認交巡警大隊作出的扣留車輛行政強制措施，由原告承擔施救費、停車費的行為違法，並判令返還施救費、停車費490元。在這個行政訴訟中，施救公司是第三人，承擔連帶責任。
因為有民事訴訟的“施救費是行政行為所致”的結論在前，法院審理起陳振旺的行政訴訟顯得“異常艱難”，三個月後，去年9月30日，平陽縣法院作出一審裁定:駁回起訴。法院的理由是，“490元施救費、停車費的收取，是施救公司的行為，不屬縣公安局交巡警大隊行政強制措施的內容，故原告提出的訴訟請求事項不屬於行政審判權限範圍。”[page]
“法院一會兒說，施救費是行政行為所致;一會兒又說，與行政行為無關。”陳振旺被搞蒙了，“上訴後，去年12月14日，溫州中院作出終審裁定，自然又是駁回。”
記者看到，溫州中院的終審裁定“比較高明”:“施救費系長安施救公司收取。陳振旺又沒有證據証明，交巡警大隊與施救公司存在隸屬關係，或者涉案款項最終由平陽縣公安局交巡警大隊收取。故其所訴的行政行為不存在。”
“二審期間，我與陳振旺談過話。”溫州市中院行政庭副庭長、陳振旺案件審判長章禾舟在接受記者採訪時說，“主要是訴訟請求的問題，陳振旺在民事訴訟中，認為有行政行為存在，交警的扣押行為，加上施救公司的拖車行為，共同侵犯了他的權益。因為涉及交警的扣車行為，所以給駁回了。他在訴訟請求中，混同了民事行為和行政行為。”
至於行政訴訟為什麼被駁回，章禾舟分析說，“交巡警大隊沒有收取這個費用，交巡警與施救公司也沒有委托關係，雖然每次都是這個施救公司去施救，但也不好認定是委托。糾紛發生了，陳振旺也同意扣車，這與交警扣車有區別。”
“我也與陳振旺探討過官司怎麼打，怎麼救濟的問題，我認為，首先是打民事官司，明確是純民事的。”章禾舟說。
陳振旺:我是在做公益訴訟
“訴訟標的只有490元，而且在兩級法院作出裁定前，交巡警大隊多次要把錢退給我，我都沒要。我是在做公益訴訟。”陳振旺認為，“長期以來，交警部門與施救公司聯合亂收費，是非法的，應該取消，不能再亂收費了。我要把官司打到底，要讓交警給公眾一個交代、一個說法。”
陳振旺把話鋒一轉，“而且，整個溫州都是這樣。公安交警從施救公司那裡拿提成，交警拿大頭，施救公司拿小頭。如果我打贏了這個官司，不僅會引起連鎖反應，也會斷了交警的財路。”
因為這個官司，陳振旺搞了許多調查研究。“在浙江溫州地區，發生交通事故後扣留車輛，由交警委托施救公司拖車，並由施救公司向當事人收取施救費和停車費的做法由來已久，該收費行為是否合法，應當依法接受司法審查。多年來，施救公司依靠交警部門扣留車輛，向公眾收取所謂的施救費和停車費的數額特別巨大，施救公司與交警部門之間存在的利益關係，眾所周知。”
近日，陳振旺又向浙江省高院提交遞交申訴狀，要求再審。“我絕不妥協，最終目的是要通過這一典型案例，遏止交通警察在執法中向公眾變相亂收費的違法行為，為公眾維權。”[page]
施救費背後的利益糾葛
在接受記者採訪時，陳振旺多次提到，交警參與施救費的“分配”，並堅持說，這個問題是他打不贏官司的真正原因。
為此，記者就這個問題在溫州進行了專門調查採訪。
“這個問題，各級反映比較強烈，溫州市紀委曾作過調查，但一直沒找到證據。”溫州市公安局一位知情人告訴記者說。
“我們這個施救公司是2002年成立的，以前是私人的，社會反映不好，公安機關考慮到找個單位，正規一些。長安集團作為國有大型企業被選中了。”長安車輛施救清障有限公司經理金榮昌告訴記者，“在平陽縣就我們一家施救清障公司，成立這樣的公司，必須由公安蓋章。”
金榮昌介紹說，交警隊是公司的主管部門，發生交通事故後，交警一般先通知他們，施救公司和交警“同時出勤”。但有時是“白跑”，因為有的交通事故不需要施救。
“以前，每年要上繳一部分管理費給交警，從公司利潤里面拿出一部分給縣公安局。但今年沒有了。”
而平陽縣公安局一位中層民警的說法與金榮昌“不謀而合”。
“1994年，平陽縣公安局成立了金盾勞務公司，公安局便把車輛檢測、培訓、施救、清障等幾個有收入的業務給交給了這個公司。1999年，司法機關不能經商辦企業後，其他業務交給交警了，但縣公安局將道路施救、清障轉包給了溫州長安集團了。承包合同簽到2007年底。現在合同到期了，但業務還一直給長安集團。具體與公安局怎麼分成的，不知道。但有一個協議，是溫州長安集團與公安局簽署的，包括一年給公安局多少錢。交警是公安局的下屬單位，分多少成不好說。”
這位民警對記者說:“關于施救費方面的投訴比較多，現在不管施救與否，都是一個收費標準。拖車費與施救費，也應有區別。現在，保險公司對車輛可以自己開進去的，再發生的拖車費，拒賠。”
“不斬斷交警與施救費的這個利益鏈條，受害的只能是廣大的車主和司機。”採訪結束的時候，陳振旺告訴記者，“不管過程和結果怎樣，官司我還要接著打。我要窮盡所有的法律救濟手段。”
