论建立有中国特色的政策性农业保险制度

摘要：大力发展政策性农业保险，有利于保护和促进农民的生产积极性，为农业和农村经济协调发展提供可靠的社会保障。鉴于此，国家应给予高度重视，采取制定有关政策及立法等强有力措施，努力建立一个具有中国特色的、全国性与区域性相结合的多层次政策性农业保险体制。由于我国经济发展水平的区域性差别很大，各地可从实际出发开展区域性特色的政策性农业保险，这是对全国性农业保险的有效补充。而国家强力推进政策性农业保险，给予多种（除了免税和再保险政策外，还应因地制宜实施财政费用补贴）政策性的支持，将切实帮助农民、扶持生产，为解决“三农”问题作出积极贡献。

我国是一个农业大国，农业既是国民经济的基础产业，又是公认的高风险、低效益的弱质产业。农业生产防灾减损，本应得到保险、特别是农业保险的有力支撑，但在现实中却并非如此。我国农业保险业务，自1993年以来日渐萎缩，许多地方甚至停办；2004年以前，国内只有中国人保和中华联合两家产险公司在少数地区维持开办。2004年我国农业保险业务实现保费收入仅3.77亿元（占产险业务保费收入的0.35%），同比减少0.88亿元，负增长 18.86%，9亿农民人均保费还不足0.5元。其症结在于：在完全的市场条件下，农民保不起、保险公司赔不起。为了发展农业保险，关键是要建立在政府的政策框架下，统筹国家、保险公司与农民各方利益的政策性农业保险制度，使之体现出政府主导、保险企业运作、具有广泛的农民参与性及制度的公益性或扩张微利性的政策性优势。现在，国家已明确提出加快建立政策性农业保险制度，政府的责任是以政策推动农业保险，使之促进农业结构调整及优质农产品生产、富民增收，这会在放大政府支农财力的效能、促进保险惠农利己及农业保险的可持续性发展上事半功倍，更经济、更富有成效。

一、选择合适的政府委托经营模式

开办政策性农业保险，首先应该确定合适的稳妥的发展思路。本来，开展农业保险就多有风险，况且政府的财力有限，在此情况下，推行政策性农业保险，是在原有的农业保险基础上发展，还是另起炉灶？需要持审慎的态度。

（一）现有农业保险经营模式利弊兼有

目前，对农业保险经营模式的探讨，普遍倾向于政府主导下的政策性保险，有四种模式：一是政府主办并由政府组织经营的模式。该模式曾探讨了多年，虽有不少优势，但是成本高，不经济，且运行时难以有效监管；二是政府支持下的合作社经营的模式。该模式自20世纪80年代中期以来曾在100多个试点县区实施过，效果不很理想，且改革的阻力颇多；三是政府支持下的相互保险公司经营的模式。该模式在理论上不失为一个好方法，可以降低成本、减少道德风险和逆向选择等，但是承保范围狭小、风险相对集中，由于保险基金规模有限，难于应付较大灾害；四是政府主导下的商业保险公司经营的模式。也就是在我国政府统一制定的政策性经营的总体框架下，由各商业性保险公司自愿申请经营农业保险及其再保险。这种模式，相对而言，比较适宜我国农村普遍存在的个体农户与农民经济合作组织的分散经营现状，具有相对较强的市场竞争力。

（二）商业保险公司经营模式更具明显优势

实践中，在政府的财政支持下，依托商业性保险公司开展政策性农业保险，有着明显优势。一是我国商业保险公司的机构、网点、设施和人力及经验等现有资源得到充分利用，国家可以节约较多的行政费用，制度建立或转换的成本较低；二是我国商业保险公司试验经营农业保险已有不短的历史，有些保险公司 （例如中国人民保险公司、中华联合保险公司）确实有比较丰富的实践经验，具备了一定的基础；三是商业性保险公司的经营，一般从制度到技术都比较规范，信誉相对较好，农民比较信任。特别是中国人保公司试验性经营农业保险的20多年间，在大部分地区已获得了政府的认可和农民的赞许，有一定的社会声誉；四是在此种模式下，代表政府的中国农业保险公司，除再保险外不经营农业保险的直接业务，可以将主要精力放在宏观管理和调控方面，并协助中国保监会做好有关监管工作；五是在政府惠农政策倾斜下，商业性保险公司有兴趣凭借人才较多、实力雄厚的优势，加快农业保险的研究和制度创新，以不断改善经营，推动农业保险事业健康发展。

（三）以农民为中心力求农业保险制度创新

农业保险，对于农民生产和生活不可或缺，但由于农业保险的特殊性和复杂性，使得保险企业不积极或不愿介入，政府也无力完全包下来，因而往往不能满足农民的保险需求。越是贫困的地区，越是贫苦的农民，越是如此。

因此，政策性农业保险，要以农民为中心，坚持保本微利的原则，围绕服务农民、保护生产，不断地推动农业保险改革和制度创新。

二、建立多层次的政策性农业保险体系

我国幅员辽阔，各地区经济发展水平不平衡，其农业生产及其风险状况也不同。据此，应在积极调研和综合评估的基础上，建立符合国情的多层次的政策性农业保险体系，即应分层次建立全国性和区域性的政策性农业保险制度，分别开发相应的农业保险险种。

（一）建立全国性农业保险制度和险种体系

到目前为止，我国农业保险实践中的成功案例都是区域性的。区域性农业保险业的发展，为建立全国性的农业保险制度（包括设立全国性的中国农业保险公司、开发全国性的政策性农业保险的险种），提供了坚实的基础条件，在此基础上，建立全国性农业保险制度和险种体系，以扩大试点、推广经验，有重要意义，其影响深远。

1.便于对全国范围内的农业保险进行统筹和工作指导。全国性农业保险政策机构及保险险种群的建立，将使全国农业保险体系的发展基础更加巩固，有利于搭建农村保险业整体经营框架和监管框架，使农业保险事业得到长足发展。

2.符合构建和谐社会的设想，有利于对全国范围内的农业生产均衡发展。在我国多灾、落后的地区，农业经济往往占的比例很大。政策性农业保险的大面积铺开，可以极大地解除农民的后顾之忧、稳定和提升农民的生产积极性，这对扶植贫困地区经济、协调区域发展、缩小贫富两极分化，会有显著的积极作用。

3.对分散或者减少农业风险有规模效应。农业风险单位很大，水灾、旱灾、冻灾、风灾、虫灾等农业风险，大多是数省为一个风险单位，小风险单位也往往包括多个县区。倘若只由一县、一市或一个省份经营农业保险，有些风险很难在空间上和时间上进行有效分散。因而更期盼规模保险优势。但是如果没有全国性的农业保险机制，区域性的风险分散机制发挥的作用，就十分有限。[page]

4.示范作用明显。从全国的视角看，保险公司经营农民最需要的农业生产性最基本的险种，能起到良好的示范作用，对开拓其他农业保险，甚至整个农村的寿险和产险市场，都将大有裨益。

5.建立国家级的农业保险统计数据库，使农业保险工作更加科学。建立全国性的农业保险公司，通过经营农业生产最基本的险种，可以在更大范围、更长时期里集思广益、收集农产品损失和理赔的可靠数据，建立一个科学合理的保险统计数据库，对我国农业保险事业健康发展，十分有利。

（二）完善区域性农业保险制度和险种体系

由于我国的经济发展水平区域性差别很大，各省区完全可以根据本地的情况，发展具有区域特色的政策性农业保险；全国性的政策性险种，仅为大范围内、最基础的农产品提供了最基本的保障。各省的农业发展状况和经济发展水平不同，对农业保险的要求肯定也有差别。各地可根据当地政府的财政支持力度，结合当地农产品特色及其结构，组建区域性的农业保险公司（目前已有数个地方专业性农业保险公司获批或进入筹建阶段），开办富有特色的政策性农业保险险种，也可以附加险的形式对全国性的险种进行补充。由哪一级政府推出的政策性险种，就由该级政府提供政策支持和财政补贴；除单一行政区域外，也可以搞经济区域的协作与合作，由2个以上乃至多个地方政府共同推出政策性险种，予以防范农业风险、追求较高的保险效益。这也是对全国性的农业保险的有效补充和发展。

（三）政策性农业保险险种体系应循序渐进、逐步扩大

鉴于政府财力有限，为了保障农民的基本利益，现阶段我国政策性农业保险的主要对象，应该是农业经济主产地 （也可能是欠发达地区、少数民族聚居地）关系国计民生的重要农作物和畜禽的生产，如：小麦、水稻、棉花、玉米、油菜、甘蔗、奶牛、生猪等；保险责任，也应该以承担旱灾、水灾、风灾、冻害、蝗灾、疫病等自然风险为主。

政策性农业保险业务，应从最基本的农产品生产做起，逐步扩展到高成本的优质农产晶的保障；从指定险的险种到一切险的险种；从法定费率下的不足额保险 （缺乏保险统计数据和承保能力时）、到保险精算制度下的纯费率足额保险（积累大量统计数据和较强承保能力时）；从保障成本再到保障收入。坚持积极、稳妥的原则，由点到面，滚动发展。一俟经验不断丰富，市场日渐成熟时，再增加保险险种、扩大保障范围。

三、国家推进农业保险应强化政策支持力度和立法保障

在我国推行政策性农业保险，好的氛围很重要。最近几年，国家提出的建立政策性农业保险制度一直没有新的突破，一个重要因素是缺乏配套政策及相关法律与地方法规的有力支持。虽然明明知道这种保险制度利国利民，但因为没有明确政府及其工作部门的责任，缺乏保险公司的积极性和农民的普遍参与，以致政策性农业保险试点工作缺乏紧迫感、进展缓慢，在许多地区还是空白点。为了对农业保险进行有效保护，国家应进一步加大政策性的支持力度，要尽快制定、颁布《农业保险办法》及相关的配套政策，加快农业保险补贴的法制化进程，规范农业保险行为。待时机成熟，还应该制定《农业保险法》，将农业保险列入法制化的轨道。

（一）对我国政策性农业保险提供强有力的政策及法律上的支持

要不断加深对政策性农业保险的认识，注重政府对农业保险的引领作用，由各级政府将政策性农业保险的办法具体化。应把政策性险种特别是全国性的险种划定为法定保险或准法定保险，以利推广实施；要通过多种形式广泛宣传，让广大农民自愿接受农业生产领域里的法定保险。这样有许多好处：一是进一步明确农业保险的社会地位，有利于分散农业保险中的风险，确保经营稳定；二是可有效减少投保农户的逆向选择，降低经营中的道德风险；三是有利于财政扶持政策的落实；四是有利于农业保险制度的规范和完善。国家的意志，在促进农业保险事业的发展过程中，始终起到主导作用，而财政补贴、金融支持、税收优惠等措施，也只是就此对农业保险的发展发挥着较大的积极作用。法规是制度的载体。政策性农业保险的特性，决定了参与主体的多元化，各方利益的保障都应当在相应的政策和法规、法律中予以明确。现行的《保险法》从本质上还不适应政策性农业保险的特性和规范，因此，国家应加快农业保险立法，以便为农业保险提供更有力的立法保障。

（二）对政策性农业保险给予政府补贴

目前，我国政府除了运用再保险手段控制商业保险公司经营农业保险的风险外，财政投入一直没有得到很好的落实。这种现状没有维持和提升商业保险公司代办或经营政策性农业保险的积极性，极不利于城市支援农村、市民帮助农民。而在国外，从经济上全面支持农业保险，已成为政府保护农业的一个重要手段。例如，美国政府为参与保险的作物提供30%的保费补贴，加拿大补贴50%，日本补贴50%；菲律宾的保险费由政府、贷款机构和农民三方分担，其中政府分担50% 以上。国外的这些做法，很值得我们借鉴。

1.政府给予财政直接补贴。一是保费补贴。由中央政府和地方政府配套支付。地方政府可以根据当地农业风险状况和农业经济水平，从财政资金中划出一定份额用于投保农户的保费补贴，以激发他们的投保积极性。政府和有关方面给予投保农户的保费补贴和其他补贴，可因险种、地区而异。对于生产力低下，保险费占其收入的比重较大的地区，应增加其保费补贴；而对于生产力水平比较高，保费支出仅占其收入比例很少的地区，就应相应减少保费补贴。当然，生产力水平高的地区，地方政府对农业保险的支持水平又会相应比较高，如上海市政府支持的区域性农业保险已取得了初步成效。所以，中央财政的保费补贴，应向贫困的中西部地区多倾斜。二是经营管理费用和业务费用补贴。由于政策性农业保险的非赢利性，在国外，一般会补贴商业保险公司经营农业保险的全部或50%以上的管理费用，使政策性农业保险近似于纯费率的经营，使之节省运营成本。因此，在我国，对于比较偏远、农户保险意识薄弱、农业保险工作开展比较困难的地区，政府财政也可以用在一定程度上（如递进率方式，业务越大，补贴越高）补贴保险机构业务费用支出的办法，鼓励保险公司积极拓展农村保险市场，发展政策性农业保险业务。多保多得多收益的激励机制，将会有效地调动各方面的农业保险积极性，缓解和减少其利益摩擦，推动农村保险市场的快速发展。[page]

2.实行一定的免税或税收优待。目前，我国对经营农业保险的机构除了免征营业税外，并未有其他税收优待，这与经营农业保险风险高、收益低的状况不相称，也没有体现出税收的公平原则和调节功能。为了培育农村保险市场，为政策性农业保险营造良好的发展环境，政府及其工作部门应大幅度减免保险公司相关经营的所得税和其他税种，使他们能够轻装上阵，尽快做大、做强。

农业保险中受益的并不只是农民，农产品经营者、农产品消费者和政府在内的整个社会，都会从农业稳定发展中得到收益。因此，按照谁收益、谁负责的原则，除了给予农业保险免税待遇外，应允许农业保险费列入生产成本，通过价格机制，将农民缴纳保险费的一部分转移给社会公众，以增强农民的保费支付能力，减轻政府补贴的负担；而且，还可以考虑因地制宜，从流通环节适当征收农产品保险税以补充农业保险基金，增加政府补贴的来源。

总之，建立有中国特色的政策性农业保险制度，在于构建和谐社会，意义重大。为了保障我国农业的发展与稳定，就需要激发和满足农民群众潜在的保险需求；为了尽快完善农村社会保障制度，还必须引导和支持商业保险公司对农业保险市场的开拓。因此，既要给予高度重视，又要坚持组织有序、循序渐进。应在政府的主导下，以政策推动为着力点，形成良性互动，尽快建立一个具有中国特色的、全国性与区域性相结合的多层次政策性农业保险体制，充分发挥保险对农业的保障和补偿功能，切实为帮助农民、扶持生产、解决困扰我国经济发展的“三农”问题作出积极贡献。

唐金成