浅议民商事案件管辖权制度改革

　　一、当前我国民商事案件管辖制度存在的弊端

　　(一)民商事案件级别管辖存在的问题

　　目前，我国的一些中级法院和基层法院不同程度地存在着违反民诉法关于管辖的规定受理诉讼的现象，这造成了审判实务中管辖上的无序和混乱，对人民法院在民事诉讼中严肃执法产生了较为严重的负面影响。造成管辖无序的原因是多方面的和复杂的，但民诉法关于管辖的规定不够完善无疑是其中主要原因之一。

　　我国的级别管辖制度较为复杂，它不是在两级法院而是在四级法院之间分配一审它将案件的性质、简繁程度、影响范围三者结合起来作为划分级别管辖的标准，规定一审民事案件原则上由基层人民法院管辖，中级人民法院管辖重大涉外案件，在本辖区有重大影响的案件和最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件，高级人民法院管辖在本辖区有重大影响的案件，最高人民法院管辖在全国有重大影响的案件及认为应当由本院审理的案件。大多数学者认为，采用三结合的标准比单纯依靠争议标的数额更为合理，理由是“案件的难易程度，并不决定于争议金额或者价额的大小，而要受诸多因素的制约，比如案件的性质、案情繁简以及社会的影响等，都制约着整个案件，都不能以一定的数额加以衡量。”[1]然而，我国学者在评价这两种确定级别管辖的标准时，似乎忽略了确定级别管辖的目的性和标准本身的确定性问题。确定级别管辖的目的是要为各级法院受理一审民事案件的权限划一道清晰的界线，以便一方面使原告在起诉时就很容易地知道应当向哪一级法院提出诉讼，同时也使被告很方便地判断受诉法院有无管辖权，另一方面使法院很方便、简单地确定诉讼是否属于本级法院管辖，以防止级别管辖上出现互相争抢或相互推诿。为此，划分级别管辖的标准本身必须相当确定。其实，对于标准来说，确定性无疑是头等重要的，任何标准，无论它多么合理，多么周密，如果本身不够确定，都不具备作为标准的资格。大多数国家以争议标的数额作为划分级别管辖的标准，其优点正在于简单、明了，具有很强的确定性，无论是当事人还是法院，都很容易据此标准判断某一诉讼应当由哪一级法院管辖。并且，由于标准明确，也防止了法院之间因认识和理解不一而产生管辖权争议。

　　我国确定级别管辖的标准虽然顾及到多方面的情况，但标准的确定性却因此受到损害。首先，案件的简繁程度，如果不以争议标的的数额为标准，在接触到每一具体案件之前，是无从确定的;而如果要根据每一案件的实际情况来确定其简繁程度，那无异于要等到被告提交答辩状后，才能够确定其简繁程度。但是，级别管辖是起诉和受理前需要解决的先决问题，不可能等到受理后再来解决。其次，案件的影响范围，同样是相当不确定的标准。对在本辖区有重大影响，我国民诉理论一般解释为案件自身复杂，涉及面广，处理结果影响大，远远超出了下一级法院的辖区范围。[2]尽管有以上解释，但仍然会遇到如何判断简单与复杂、涉及面宽窄、处理结果影响大小这些困难问题。人们在进行判断时，完全可能得出彼此相异的结论.并由此产生管辖权的争议。

　　所以，客观地说，我国民诉法确定级别管辖的标准是存在问题的，按此标准设定的级别管辖不够明确，伸缩性过大，使具体案件的管辖在很大程度上由法院的自由裁量，诚如一位台湾学者在比较了两岸民事诉讼管辖制度后所言：“所渭‘有重大影响的案件’，一般言之，系指案情复杂，牵涉较广或诉讼标的金额或价额较大者而言，然此等标准，仍有高度相对性，适用时，难免滋生疑义。”[3]这已经对审判实务产生了消极的影响，造成了级别管辖的不安定和少数法院随意确定级别管辖。我国的一些中级法院和基层法院不同程度地存在着违反民诉法关于管辖的规定而受理诉讼的现象，这造成了审判实务中管辖上的无序和混乱，对人民法院在民事诉讼中严肃执法产生了较为严重的负面影响。造成管辖无序的原因是多方面和复杂的，但民诉法关于管辖的规定不够完善无疑是其中主要原因之一。

　　(二)关于管辖权转移问题

　　管辖权转移是对级别管辖的补充和变通规定，我国民诉法第39条规定了两种情形的管辖权转移，一种是经上级法院决定或者同意，将其管辖第一审民事案件交给下级法院审理，另一种是上级法院将下级法院管辖的第一审民事案件调上来由自己审理或者下级法院报请上级法院审理自己管辖的一审案件。我国有的学者将前者称为“下放性转移”，将后者称为“上调性转移”[4]为了保证案件得到正确的处理，为防止下级法院在审理中受到地方的压力而作出不公正的裁判，在一定情况下将下级法院的管辖权转移给上级法院是合理的和必要的。从外国民诉法看，也有类似的规定。但是，允许管辖权作下放性转移则未必合适。因为：第一，它与确定级别管辖的原理相矛盾。级别管辖将案件按照一定的标准区分为重要的和不那么重要的，将前者划归上级法院管辖，将后者交给下级法院管辖。管辖权下放性转移实际上是把按照法定标准已被认定为重要的案件重新交给下级法院管辖。第二，它与我国民诉法确定管辖所依据的原则相违背。一般而言，高级别的法院执法水平相对来说比较高，抗御地方干扰的能力也比下级法院强，因此，将重大案件划给高级别的法院管辖正是这一原则的体现。高级别法院将属于自己管辖的案件交给下级法院管辖或者同意由下级法院管辖的作法不能不与这一原则相抵触。 第三，它损害了当事人诉讼法上的利益。过去，人们往往认为国内民事诉讼管辖只是法院间受理一审案件的分工和权限问题，如何划分管辖。与当事人没有什么关系，完全是法院内部的事，可以由法院单方面决定。殊不知，管辖的改变直接关系到当事人的诉讼利益，它不仅关系到起诉、应诉是否便利，在一些法院仍存在着地方保护主义的情况下，还关系到案件能否得到公正处理。对当事人来说，争议标的数额越大，法院处理结果对双方利益影响就越大，也越需要得到公正处理，而将大标的额的案件划分给高级别法院，正是为了案件的公正处理提供程序上的保障。进一步说，从两审终审的角度看，法律还为大标的额的案件和其它重大、复杂的案件设置了高级别的终审法院，以便进一步强化程序上的保障，有管辖权的高级别法院受理诉讼后，以数额虽大但案情简单为理由，将案件移交给下级法院审理，实际上是剥夺了法律赋予当事人的接受高级别法院审判的权利，并有可能导致审判不公。考虑到管辖权下放性转移的决定是由高级别法院单方面作出的，或者是在原告向无管辖权的下级法院提起诉讼后，该院要求上级法院同意由其管辖的情况下作出的，被告连提出管辖权异议的机会也没有，这样做就更可能损害一方当事人利益。 第四，它给规避级别管辖留下了可乘之机，助长了管辖中的无序现象。审判实务中违反管辖规定受理诉讼不仅表现在地域管辖上，而且也反映在级别管辖上。后者的典型表现是，当原、被告的住所属同一高[page]

　　级人民法院辖区而分属不同的中级人民法院辖区，原告所在地的中级人民法院为有管辖权的一审法院时，该中级法院出于地方保护主义的考虑，为使自己成为终审法院，故意将管辖权下放给原告所在地的基层法院(通常表现为同意基层法院审理本应当由其管辖的诉讼)， 以规避原来的二审法院。这与民诉法未设定作出管辖权下放性转移决定的具体标准有直接关系，但问题在于，管辖权转移按其性质来说是民诉法赋予法院的一项自由裁量权，既不宜也很难为它设定具体标准。因此，只要法律仍然允许管辖权作下放性转移，不当行使此项权利，甚至滥用此项权利的危险就难以避免。

　　基于上述分析，笔者建议立法机关在考察管辖权下放性转移在实际运行中的效用的基础上，对民诉法第39条关于管辖权转移的规定加以修正。修正的方案有两个，一个是对下放性转移添加限制性条件，以防止其滥用。另一个是删除下放性转移的规定。鉴于下放性转移既涉及到诉讼当事人，又涉及到转移前的二审法院(中级法院将其管辖的一审案件交给基层法院审理实际上就是取消了高级法院作为二审法院的权力)，所以，可以考虑从两方面作出限制：一方面，赋予当事人提出异议的权利，将当事人不提出异议作为管辖权下放性转移的前提条件，即原告向有管辖权的上级法院提起诉讼，上级法院将案件主动移交给下级法院审理，需双方当事人均无异议。被告向无管辖权的下级法院起诉，上级法院同意由已受理诉讼的下级法院审理，须被告无异议。另一方面，上级法院将其管辖的诉讼下放给下一级法院前，须经其上一级法院同意，如中级法院将其管辖的案件交给基层法院审理，应经高级法院同意。这种双重限制虽然可以有效地阻止管辖权下放性转移的滥用，但实施起来相当繁琐，难免损害诉讼的效率。因此，笔者更倾向于删除下放性转移规定的方案。

　　(三)关于协议管辖存在的问题

　　协议管辖也称以“当事人意志”为基础的管辖。是指民商事诉讼的双方当事人在争议发生之前或之后，用协议的方式来确定他们之间的争议应由何法院来管辖，从而使被选择的法院对双方争议的案件享有排他性的管辖权的制度。民事诉讼法第25条对协议管辖作了明确的规定。该管辖根据实质上是“契约自由”原则在诉讼领域中的自然延伸。但我们必须注意到，我国法律在确认协议管辖的效力的同时，也对其作出诸多限制性的规定，主要表现在以下几个方面：一是争议性质的限制。并非所有的争议均可适用协议管辖，必须是涉及财产性质的案件及合同案件才能适用。也就是说人身性质的争议或其它争议均不适用;二是“实际联系”的限制，即双方当事人选择的管辖法院必须与案件争议的事实有实际联系;三是形式的限制，管辖协议只能以书面或默示形式为之，四是口头形式或其它形式的管辖协议无效;五是协议管辖不得违反我国法律中有关专属管辖和级别管辖的规定。协议管辖在解决民事纠纷方面有许多好处。首先，协议管辖是解决管辖权的最方便和最行之有效的方式;其次，协议管辖有利于当事人争议处理的合理预见;第三，协议管辖便于判决的最终执行。因为协议选择的法院通常是当事人所信任的法院，这些因素都有利于当事人有自动执行法院的判决;第四，协议管辖为全世界所普遍接受。而我国有关协议管辖的规定的限制过多，不利于发挥协议管辖积极作用。

　　(四)关于执行管辖的问题

　　执行难是困扰法院乃至整个社会的一个问题，虽然存在客观上的原因，但也与地方保护主义有一定关系，管辖从本质属性上讲具有区域性，而我国法院划分是以行政区域划分的，而我国现行的执行管辖也为地方保护主义提供了一定方便。我国《民事诉讼法》第207条规定：“发生法律效力的民事判决、裁定，以及刑事判决、裁定中的财产部分，由第一审人民法院执行。法律规定由人民法院执行的其他法律文书，由被执行人住所地或者被执行的财产所在地人民法院执行。”这是对执行普通管辖的确定。由于我国一审法院一般是被告所在地法院，因此在执行中地方保护主义就比较严重，我们是否设想当事人可以在中国境内任何一个只要被执行人有财产的地方的法院申请执行呢?这能否可以克服地方保护主义，缓解执行难?审执分离能否分离到不是一个法院管辖呢?答案是通过对执行管辖的改革是可行的;对仲裁机构作出国内仲裁裁决、公证机关依法赋于强制执行效力的公证债权文书、在国内仲裁过程中当事人申请财产保全、在涉外仲裁过程中当事人申请财产保全、专利管理机关依法作出的处理决定和处罚决定的执行，以及国务院各部门、各省、自治区、直辖市人民政府和海关依照法律、法规作出的处理决定和处罚决定的执行，都基本上是按被执行人住所地和执行财产地为标准来确定管辖法院的。既然如此，那么为什么人民法院判决执行就不可以由被执行人住所地或者财产所在地人民法院管辖呢?如果我国执行案件管辖制度，主要或基本上按执行人住所地和财产所在地法院管辖，就可以减少委托执行和异地执行;减轻当事人经济负担;加强被执行人住所地和财产所在地法院的责任。如不执行外地申请人的案件，申请人完全有理由向其上级人民法院申诉，上级法院也好监督下级法院保护权利人的利益。

　　二、民商事案件管辖制度的改革

　　诉讼管辖是民事司法公正的第一道生命线。我国由于立法设计以及实务运作缺乏必要的理论支持，实践中管辖无序问题比较突出，所以谈管辖制度的改革仍然是很有必要的。

　　(一)管辖制度改革的目标

　　在宏观目标上，首先考虑到中国是一个单一制的统一国家，管辖制度应有助于推进法制的统一和法律适用的统一，为此可考虑在四级法院系统中将最高法院和高级法院设置为负责法律适用的机构，专门审查法律适用的统一性，惟法律是从、彰显法律的权威而摆脱事实问题的泥淖。其次，管辖制度还要致力于促进司法公正，为当事人提供不偏不倚的裁判。在我国，无论奉行属地管辖原则还是属人管辖原则，均存在因司法地方化而产生的司法不公现象。可以考虑将管辖权异议制度的功能进一步放大，确立不服管辖权异议裁定的第二次上诉制度，并赋予当事人在法定事由出现时请求将案件交由中立的第三地法院审理的权利。最后，适当平衡各级法院的工作负担，不能轻重失当。为此，在具体目标上要实现三个分层：一是管辖事务的分层，由专门法院或法庭运用专门程序处理专门事务，除海事海商、铁路运输事务外，像破产或强制清算、劳动和社会保障、小额案件、环境、婚姻家庭、非诉讼等事务均可考虑由专业法院(庭)依专门程序处理。二是事实与法律的分层，事实问题由基层和中级法院审理，便于法院体恤民情，拉近事实与法律的距离;某一问题究竟为事实问题或法律问题有争议时，由上一级法院裁决。三是初审与上诉审分层，对于不服中级法院裁判的上诉案件，可设立专门的上诉法院，建立普通程序案件第二次上诉制度。[page]

　　(二)级别管辖的改革

　　一是明确限制初审法院的范围，排除高级法院和最高法院的初审管辖权。二是将级别管辖的标准类型化、确定化，具体措施有：1、在依据争议标的数额对级别管辖进行划分时，不必再区分经济纠纷案件和民事案件。将案件作上述区分，是计划经济体制的产物，我国向市场经济体制转型后，这种区分的基础已不复存在。实体法中经济合同与普遍民事合同的界线行将消失。另一方面，民事案件大多是涉及财产权的诉讼，部分关于人身权的诉讼也往往会提出财产方面的请求，因此同样存在着按照争议标的数额划分级别管辖的基础：2、全国法院级别管辖的数额应当统一，应当由民诉法作出统一的规定，而不应由各高级人民法院根据本地区经济发展的水平分设不同的数额标准。经济发展不平衡是各国都存在的问题，这对诉讼可能存在着某种影响，经济发达地区与不发达地区，大都市和小城镇，城市和乡村，争议标的的数额会有某种差别，但这并不足以作为分别设定级别管辖的理由。因为在每一区域的每一段特定的时期内，无论是案件的数量还是每一案件的争议标的额，都是变动不等的，也许正因为如此，从外国民诉法的规定看，没有哪个国家为照顾各地的具体情况，规定多样化的级别管辖的数额标准; 3、为防止对争议标的数额的理解和计算方法不一而造成不必要的争议，民诉法应当对计算的方法作出统一的规定。将民事案件分为财产与非财产案件、诉讼与非诉讼案件，其中，非财产案件(如婚姻家庭)和非诉讼事务由基层法院管辖，特殊的如破产或强制清算案件由中级法院管辖，财产性诉讼案件则根据诉讼标的额大小确定基层与中级法院之间的分工。三是取消管辖权的下放性转移的规定， 以保障当事人的实质上诉权。

　　(三)协议管辖的改革

　　协议管辖是私法自治理念在诉讼领域的延伸，可以适用于当事人有处分权的一切财产性争议，而不限于合同争议;当事人可以合意选择与案件有联系的法院，而不限于民诉法第二十五条规定的5类法院;当事人可以同时协议选择两个以上法院，并依顺序确定争议的实际管辖法院;对于格式合同中的协议管辖条款，法律须作必要的限制以保护消费者等弱势群体的利益。另外，现行法关于涉外案件与国内案件协议管辖的规定，无论从适用范围、可选择的法院、是否允许默示协议管辖等方面都存在着差异。这种区别对待人为地造成国内与涉外案件在管辖上的不平等，于法理无据。

　　(四)执行管辖的改革

　　第一，依据级别管辖的原则解决我国执行案件的管辖制度。它只划分上下级法院执行案件时的权限和分工，而不是把普通管辖的执行案件也统统归由作出生效法律文书的原第一审法院来管辖。第二，依据普通管辖的原则来重新确立由执行标的物所在地法院管辖和执行行为所在地法院管辖的制度。这样就可以把任何一级法院的生效的法律文书，任何地区法院的生效法律文书，公证机关依法赋予强制执行效力的关于追偿物品、债权的公证债权文书，依法设立的国内仲裁机构做出的仲裁裁决、国内仲裁机构提请人民法院做出的财产保全裁定，都由执行标的所在地的法院管辖了。另外，不以特定的标的物为执行对象而以履行一定执行行为为执行对象的案件，都由执行行为地的法院管辖。这类案件主要包括：一是应当履行一定的行为，如交给父或母抚育子女的行为;二是禁止债务人为一定的行为，如妨碍他人的行为等。第三，依据执行债务人住所、居所、单位所在地法院管辖的原则来明确那些执行标的物所在地或者执行行为所在地不明的执行案件的管辖法院。这一原则是对普通管辖的补充，也很符合执行实践的情况。第四，依据选择管辖的原则，来解决管辖权并存的问题。法院对同一执行案件，同时有数个普通管辖权并存时，由执行债权人选择向其中一个管辖法院申请执行，有管辖权的法院应当受理;执行债权人同时向两个有管辖权的法院申请的，由最先收到申请执行书的法院执行，后收到申请执行书的法院，应将申请执行书退还执行债权人;执行债权人对于同一执行债务人有数个执行法律文书，而其执行标的物所在地或者执行行为地系同一法院管辖的，可以合并申请该法院执行;其不受同一法院管辖的，应分别向各法院申请执行。但是执行债权人基于同一执行法律文书对不在同一法院管辖区的连带执行债务人执行，或者对于同一执行债务人基于同一执行文书，而其执行标的物所在地或执行行为地不受同一法院管辖的，是向各法院同时申请或向其中一法院申请执行，有两种解决办法，一是执行债权人向其中一个法院申请;二是同时向各有管辖权的法院申请。笔者认为应由执行债权人同时向各有管辖权的法院中请执行，各有权管辖的法院负责自己的执行案件。