“安全生产”监察体制的探讨

我们所说的“安全生产”，目前可包含职业安全、交通安全（包括道路、铁路、航运、航空等）、煤矿和矿山安全、特种设备安全（包括锅炉、压力容器、压力管道及电梯、起重机械、厂内机动车辆、游艺机和游乐设施、客运索道，防爆电气等，还有核设施）、消防安全、爆炸危险性物品安全等。按其工作对象，可分为两大类，一类是以人为对象，即职业安全，是以职业者为对象，以提供从事社会工作的各种职业者的个人保护和防止周围环境（如尘、毒）对职业者的损害为出发点，目的是保护职业者的人身安全；其他都是以具有潜在危险性的设施、设备、环境为对象，以防止造成人员重大伤亡、财产巨大损失和社会重大影响为出发点，目的是保障社会公共安全。

世界各国政府都非常重视“安全生产”工作，都制定法律、法规、规范和标准，设立专门安全监察机构进行强制性的监督管理。我国党和政府历来十分重视“安全生产”工作，在宪法明确规定国家保护财产和人民生命安全，制定了有关法律、法规，并设立各种机构、部门进行监督管理。近一段时期以来，一些重大事故的发生，引起了党和国家领导人的高度重视，做出许多重要指示，国务院也给予部署，各地也积极行动起来，对做好“安全生产”工作有一个很大的推动。目前，安全生产监督管理体制有了一些变动，进一步加强了综合管理机构的职能。但要建立一个强有力的监察机制，有效地遏制事故的发生，还必须对“安全生产”监察工作在认识上、具体做法上有所突破和创新。要分析我国目前“安全生产”监察体制的状况，并参照世界有关国家的现行做法，建立符合我国国情的、有效的“安全生产”监察体制。

1998年以来的政府机构改革，一些专门安全监察机构发生了某些变化。变化较大的有职业安全、特种设备安全、煤矿安全，并产生了一些新的矛盾。这些矛盾的产生，有的是机构设置、职能交叉问题，但重要的还是认识问题。

一、安全监察工作应以专门安全监察机构为主

一些人认为要搞好“安全生产”，就必须强调综合部门的作用，统一进行监察，这不现实，也和世界通行做法不符。由于“安全生产”涉及到许多领域，包括各个方面，并各自具有不同的特点，因此，必须设立专门机构，并以监察的对象来进行设置。就是在这次机构改革前，作为安全生产综合管理的劳动部门，其内也是设立了一些专门机构，如职业安全、锅炉压力容器安全、矿山安全等机构，并各自行使职能，其业务工作也互不干预。虽然当时在原劳动部内，也设立了一个安全生产管理局，意图为全国“安全生产”的综合监督管理部门，但由于其地位限制，并没有真正起到希望起到的作用。因此，建立怎样的专门机构，赋予什么样的职能和责任，专门安全监察机构与综合监督管理机构的关系，必须明确。至于这些机构是为独立的行政部门或归属哪一个政府部门，并不十分重要。世界上一些国家，对“安全生产”的监察，都设有专门机构，有的国家也归属在各个不同政府部门或各自单独设置，都在各自的职能范围内履行职责，一般不设综合的行政监督管理机构。在专门监察机构设置时，必须考虑到某一个监察对象是否影响到全社会，或只在某一领域。对牵涉到所有部门的监察对象，如职业安全、特种设备安全、道路安全、消防安全、危险性物品安全等，应设立跨部门、跨行业的独立的监察部门；对只影响到某一部门或某一个特殊行业，如煤矿安全、铁路安全、航运、航空等，也可设立带有行业监督管理性质的部门。

考虑到我国目前的实际情况，设立一个综合机构来综合监督管理“安全生产”是需要的，但这样的综合监督管理机构，不应该既负责综合监督管理，又从事一些具体的工作，既包括对其他领域的综合管理，又要包括一个具体专门安全监察机构的工作，而应该是一个高层次的监督管理机构，能代表国务院和各地政府监督管理“安全生产”工作，其职责是协调、监督，包括监督各“安全生产”专门监察机构的工作，安排一些大的“安全生产”活动等。

在这里，还必须指出，因“安全工作”的特殊性，重要性，而常常与生产、社会活动产生矛盾。一些行业、企业，为了追求利润，往往忽视安全，如不按规定给职工配备必要的劳动保护和作业环境，在产品上忽视安全质量等等。因此，在设立“安全生产”监察监督管理机构，包括行业监督管理部门时，必须考虑其独立性。

　 二、“安全生产”的监察必须以强化日常监察为主

要做好“安全生产”工作，必须强化专门机构的日常监察。各专门安全监察机构必须依照法律、法规、规章所赋予的职责，做好日常的监察工作，包括实行许可准入制度、定期检验检查制度、人员上岗制度等。在日常的监察工作中，各安全监察机构不但要有职，必须要有权，即有对不安全的事故隐患的处罚权，即“一票否决权”。在进行事故的追究过程中，往往发现某某监察机构已经发了许多“责令整改的通知书”，就是因为一些部门及法人不履行，而监察机构就再没有强有力的措施。监察机构不但要有权，还必须赋有责任，即失职的责任，必须对失职者给予严肃处理。只有加重“企业责任”，强化专门监察机构的职权责，做好日常的监察工作，“安全生产”才能切实落到实处，才能得到保障。

开展必要的“安全生产大检查”也是必须的，这种检查主要是能够起到督查作用。“安全生产大检查”不但要检查企业的“安全生产”管理情况，而且要检查各级政府对“安全生产”的方针、政策的贯彻，对安全隐患、事故的处理，要检查专门安全监督管理机构的工作。对“安全生产”工作中的失职行为，应该提请有关部门进行处理，并给予通报。

　 三、必须正确处理安全监察监督管理工作中的关系

机构设置及其职能，在具体工作中总会产生交叉，一些监察监督部门、管理部门，甚至某些企业为了自身的利益，相互产生矛盾，甚至产生抵触。要从“安全生产”的重要性，正确理解和处理“安全生产”监察监督管理工作的矛盾，也是建立“安全生产”监察体制，必须解决的问题。[page]

首先必须正确处理“安全生产”监察工作之间以及与其他部门工作的关系。必须以职能优先原则，处理好各部门的工作关系，即综合机构与专门机构，专门机构工作优先；跨部门、行业专门机构与行业专门机构，跨部门、行业专门机构工作优先；“安全生产”监督工作与其他工作，“安全生产”监督工作优先。比如职业安全专门机构、特种设备安全监察机构的监察工作涉及到各个部门、各个行业，所有部门、行业必须首先接受监察。

第二必须做好安全监察监督管理部门的协调工作。一个部门、一个单位“安全生产”工作，牵涉到各个“安全生产”监察监督管理部门，因为专业不同，监察监督管理内容方式不同，就是在一个监察监督管理单位，由于具体的工作内容不同，也会由不同的人在不同的时期进行，关键是做好协调。就以一个制造鞭炮的企业来说，其 “安全生产”工作至少包含职业安全、消防安全、危险性物品安全，要由职业安全、消防、公安部门进行监察，也可以在搞好各自日常监督的基础上，通过一些形式，联手进行综合监察。

第三必须正确处理安全监督与安全管理的关系。安全监督是政府为了实现保障公共安全而采取的一种政府行为，是站在超越部门利益的基础上的外界行为。包括依法进行监督、检查，各部门、各行业、各企业必须接受。安全管理是每个行业管理部门、每个单位、每个人的事。必须确立法人责任，也就是我们曾说过的“企业负责”。要求法人严格按照有关“安全生产”的法律、法规、规章，建立必要的制度，必须保证提供给职工必须的劳动保护、良好的工作环境，做好对危险性设备的日常管理和维护，保证其完好状态，发生安全事故必须负法律责任，得到严肃处理。行业主管部门要进行督促检查。

目前所提倡的“安全生产”方针，即“国家监察、工会监督、行业管理、企业负责”的方针，还是可以体现我国“安全生产”总的要求的。本文只对其中“国家监察”的有关体制问题进行探讨，供参考。