“一揽子”协议方式浅析

　　20世纪80年代以来，尤其是90年代之后，随着世界经济日益发展繁荣，以及全球经济一体化趋势的不断增强，国际经济立法的活跃程度也在不断提高。各经济体在各个国际经济领域内寻找新议题的同时，也在不断探索新的协议方式。“一揽子”协议方式，就是这种探索所带来的国际经济立法方式的创新。

　　一、“一揽子”协议方式的定义和内容

　　所谓“一揽子”(package)协议，是指缔约各方就多个领域、多种议题展开谈判，并应同时全盘接收谈判所达成的所有协议，不允许选择性地接受其中的部分协议而拒绝接受其他协议。

　　这里所称的“一揽子”协议是一个相对狭义的概念。广义的“一揽子”协议，常常被理解为开展多个领域、多种议题的综合性大规模谈判，强调的是其具有综合性和相当规模，在谈判领域和议题范围内缔约方可以就一些问题进行增减，而并不影响整个协议的达成与生效。然而，在当今国际经济法、世贸组织法的立法领域，“一揽子”协议意味着“要么全有，要么全无”(all or nothing) 的规则。缔约各方的谈判不仅是跨领域、多议题的，更重要的是所有的协议必须全盘接受，别无二价。对部分协议的拒绝将被视为对整个“一揽子”协议的否定，后果严重。

　　二、“一揽子”协议方式带来的影响和作用

　　1986年9月15日，GATT第8轮多边贸易谈判——“乌拉圭回合”在乌拉圭埃斯特角城拉开序幕。乌拉圭回合是GATT产生以来最复杂和最困难的全球性多边贸易谈判。然而它的发起和最终成果，却具有极其深刻的国际影响， 其中之一便是“一揽子”协议方式。

　　乌拉圭回合首开大范围采用“一揽子”谈判方式的先河，这一举动与乌拉圭回合最终获得巨大的成功不无关系。

　　首先，“一揽子”协议谈判方式所采用的这种、“要么全有，要么全无”(all or nothing)的规则，对国际经济条约的形成产生了重大影响。它已经超越了单纯的技术问题的范围，成为谈判各方能否达成妥协的关键因素之一。“一揽子”所产生的效果使多边谈判结果在各参与方之间尽可能的交换和交叉。谈判各方为了实现自己在某些方面的利益，就必须在其他一些领域做出妥协或让步。这样，从整体而言，便可获得相对的利益平衡，进而使“一揽子”协议赢得多数参与方的支持。试以乌拉圭回合为例。在乌拉圭回合中，发达国家对服务贸易自由化、清除投资壁垒、加强对知识产权的国际保护以及环境保护和贸易等议题有着浓厚的兴趣;然而，在这些领域，广大发展中国家则很少能够得利，甚至要为此付出沉重代价。在另一方面，如纺织品贸易和农产品贸易，发展中国家比之于发达国家，就拥有明显的优势。如果就各议题采取“分项”谈判得方式，由于双方利益存在着严重分歧，恐怕难有收获;而通过“一揽子”协议的方式，以议题交换议题，以利益换取利益，方能使参与谈判的各方达成妥协，接受在分项谈判中不愿接受的协议。又如，在多哈会议上，起先参与各方对应纳入谈判的议题范围存在较大分歧，导致会议步履维艰，几近失败。最后，还是采取了“一揽子”协议的方式，充分平衡各方利益，确定选题范围，求得共识，使得新一轮谈判得以启动。

　　其次，“一揽子”协议巧妙运用“蹬门槛”效应，采取了“先得寸，后进尺”的策略，使谈判结果存在进一步扩大的可能。对于实力占优的谈判方而言，更可以利用“一揽子”协议的套餐形式，从自己的利益角度出发，迫使他方接受与谈判主题相关的一些其他议题。从乌拉圭回合开始，发达国家利益集团使用“与贸易相关”(trade-related)的名义，将许多有利于自身利益的议题，纳入了谈判的范围。诸如投资、服务、知识产权保护、竞争政策、劳工标准和环境保护等问题等，就是在这样的情况下被纳入了世界贸易组织的谈判议程，很明显它们对发展中国家而言，是弊大于利的。利用“一揽子”协议方式，发达国家首先在贸易政策方面做出一定让步，以换取发展中国家的妥协，将那些“与贸易相关”的议题纳入谈判范围。待登堂入室之后，发达国家在后续谈判中再利用各种手段，谋求进一步扩大谈判成果。例如，对于国际投资议题的谈判，发达国家开始力争将其纳入“一揽子”谈判范围，并达成了《与贸易相关的投资措施协议》。然而，在发达国家看来，该协议在实现投资自由化、资本的自由流通上，存在深度和广度上的欠缺。于是，在后续谈判中，他们从投资与贸易紧密相关的角度，进一步要求在WTO体系下对国际投资领域内各主要问题全面进行谈判。

　　第三，“一揽子”协议方式使得谈判成果中的各个协议，相互联系、彼此依存，使“交叉报复”成为可能，有力的维护了各个协议的效力，保证各缔约方能够切实遵守自己所做出的承诺。比如，当发展中国家违反《与贸易有关的知识产权协议》，没能对发达国家的知识产权实行有效保护时，由于发展中国家的经济科学水平相当有限，其存在于发达国家的专利、专有技术、商标、著作权等知识产权为数不多，倘若发达国家只能在知识产权方面对发展中国家采取对抗或者报复措施，其实际意义和实际效果可想而知。这对于维护协议的整体事实上相当不利。然而，通过交叉报复，发达国家可以选择对发展中国家意义重大的其他领域(如货物贸易)，实行限制和制裁，那么“一揽子”协议便能得到有效实施和贯彻。同样，当发达国家依仗其经济的强势地位，违背世贸组织的有关“一揽子”协议势时，发展中国家也可以运用交出报复的手段，合法予以制约和制裁，如农产品贸易和纺织品贸易方面等。

　　三、“一揽子”协议方式的动力因素

　　在国际经济关系错综复杂和国际经济法律体系尚未完全建立的今天，“一揽子”协议方式的横空出世，植根于一定的现实基础之上;它在促进达成国际经济协议、完善国际经济法律体系方面发挥的重要作用，也源自于一定的动力因素。

　　从层次上分析，“一揽子”协议方式的动力因素(以下简称动因)，可分为三个层级，分别是：一级动因“利益妥协”，二级动因“国际经济一体化”，和终极动因“发达国家利益”。[page]

　　1、利益妥协。这十分容易理解，也就是“一揽子”协议方式为既相互纠缠又彼此冲突的各国经济预期利益，提供了妥协的空间和舞台，要求缔约各方在实现自身经济利益的同时，做出一定让步，通过交换来实现最终利益的最大化。对此，“要么全有，要么全无”的规则功不可没。如果谈判时，各个协议、议题可以相互分离，那么各方一定力主对自己有利的协议，而对需要做出牺牲的议题置之不理，结果各执一词，鸡同鸭讲，举步维艰。正是“一揽子”协议方式将获取和牺牲、进步与让步紧紧的捆绑在一起，才能使谈判得以有序推进，才有了当今诸多的立法成果。

　　2、世界经济一体化。一级动因“利益妥协”的背后是什么?为什么世界各个经济体要迫不及待的相互妥协，达成协议?理由在于世界经济一体化。二十世纪八、九十以来，国际商务的兴起、管理思想和方法的进步、科学技术的不断创新加之信息革命的不期而至， 使得世界各经济体加入到一个全球性的经济大循环中来，导致了世界经济的深刻变革。国际经济的各个领域联系得空前紧密，调整各个领域的国际经济法律也开始了内部的整合和外部的连接。于是，一体化的经济要求一体化的立法，一体化的立法落到实处就成了“一揽子”协议方式。可以说，“一揽子”协议方式是全球经济一体化催生的产物之一。

　　3、发达国家利益。二级动因“世界经济一体化”的背后，又是什么呢?是什么力量在推动世界经济一体化进程?答案是不言而喻、可想而知的。在当今世界，发达国家在世界经济总量中占有绝对多数。他们在世界经济一体化中起到主导作用，他们是经济全球化中最大的赢家。世界经济一体化给发展中国家带来发展机遇的同时，也带来了经济规则、金融体系乃至文化观念的欧美化、西方化。西方发达国家通过建设性接触、“开明”战略等手段，使用“促使开放”，“加以约束”和“联为一体”的方式，逐步将发展中国家，尤其是发展中的地区性大国，纳入名副其实的民主资本主义秩序的经济和体制结构中来。同时，利用自己的经济强势地位以世界经济一体化为名义和契机，在全球范围内，谋求自己的经济利益。

　　仍以WTO一揽子协议为例。WTO一揽子协议可以说是经济全球化的最主要体现，透过协议我们不难看到，尽管按照惯例，所有国家都进行了减让和承诺，但其显著的特点之一是：发展中国家所作的减让和承诺与其所最终获得的相比要多得多;大部分减让和承诺都来自发展中国家，只有很少来自发达国家。在关税方面，发展中国家做出了巨大的减让，并承诺不会把关税提高到特定水平。而在发达国家方面，不仅关税减让水平有限，而且由于其工业竞争性的不断提高，用关税对工业产品加以保护的实际需要远比发展中国家来得小，因而继续降低关税并无大碍。但对发展中国家而言，尽管关税对保护国内产品起很大作用，但却不得不进行了大幅度减让。在补贴和反补贴领域，虽然程序较客观，且确定是否征收反补贴税的标准也较客观，但仔细分析也可发现其规定存在严重的失衡。发达国家广泛采用的补贴类型如研究、地区发展、环境保护等补贴被列在不可申诉的补贴范围内，而发展中国家所必须的补贴却被排除在外，如吸收和应用先进技术补贴，市场经营多样化补贴等。此外，在服务贸易领域、知识产权领域以及争端解决机制等诸多方面，也同样存在发达国家与发展中国家表面平等而实质不公的现象。

　　四、“一揽子”协议方式下发展中国家对策

　　世界经济一体化趋势势不可挡，发达国家实力占优、作用主要也是不争的事实。闭关锁国、闭门造车是痴人说梦;针锋相对、寸步不让也不是明知之举。发展中国家要在当今错综复杂的国际经济关系中，实现自己的利益，求得自身的发展，必须认清形势、谋求主动，充分驾驭好“一揽子”协议这种国际经济立法新方式。

　　“一揽子”协议牵涉到各经济体的利益妥协问题，从某种程度上讲，这是一种国家经济主权的渡让。 正是由于这种渡让，国际经济协议才有了法律上的约束力;正是在这种渡让之中，各个经济体、各个国家和地区进行着利益的博弈。

　　1、发展中国家必须强化国家利益和经济主权意识

　　国家利益是国家一切行为的出发点，主权更意味着“不依赖他国，不受任何其他国家的摆布”。 虽然，全球经济一体化浪潮给传统的国家主权观念带来挑战和冲击，但是这种挑战和冲击只是要求国家转变政府职能、改进管理手段，广泛参与国际经济合作;只是意味着国家行使主权的地点和方式的转变。其实，一国签订国际经济条约、加入国际经济组织正是国家意志的体现，是的一种国家主权行为。在全球化经济浪潮中，南北关系更趋复杂，经济利益的角逐更为尖锐，发展中国家必定会面临更大的压力，在任何时候发展中国家不仅不能放弃经济主权和国家利益，相反的，应强化经济主权和国家利益的意识。

　　2、摒弃绝对主权观念，牢牢抓住核心利益

　　传统的绝对主权观念认为，主权是神圣的、独立的、不可侵犯的，是不可限制、不可渡让的。然而，在全球经济一体化背景下，国家必须参与国际经济合作，签订国际经济条约，加入国际经济组织。新的实践带给我们一种新的主权观念，即主权可以适当自我限制，有条件地进行让度。但是，我们又必须时刻注意，牢牢抓住核心利益、维护核心经济主权。对于那些关乎国家经济命脉、国家经济安全和社会经济制度的核心利益，不容妥协，决不让步。在牢牢控制核心经济主权的前提下，非核心经济主权的行使方式可以是灵活多样的。

　　五、“一揽子”协议方式应当始终坚持的原则

　　在目前的国际背景下，世界经济一体化趋强，发达国家占据主导地位，那么“一揽子”协议方式很大程度上，仍然将被广泛应用于国际经济立法领域，以及与其相关的其他领域内。然而，随着世界多级化的不断深入，第三世界国家实力的不断壮大，发展中国家对国际经济立法的影响力也会越来越大，“一揽子”协议的动力因素面临潜在的动摇之虞。

　　面对21世纪错综复杂的国际经济关系，在进行“一揽子”立法之时，应当始终坚持以下原则，更充分地发挥“一揽子”协议的作用优势。[page]

　　第一，民主和透明。国际经济涉及的利益相当广泛，“一揽子”协议跨领域跨议题的方式，不仅关乎资本、劳动力输出国和对外投资者的利益，也关涉资本、劳动力输入国及其相关国内产业的利益;不仅涉及发达国家的利益，更与发展中国家外资管辖权和经济发展目标息息相关;不仅涵概投资者资本、劳务输出国、东道国之间错综复杂的矛盾与冲突，也将各种NGO所关注的劳工标准、环境保护等问题牵涉进来。民主需要透明，透明促进民主。在民主透明的条件下立法，可以有效保证各方得以充分行使权利，兼顾彼此利益，也可以在程序上求得一种公正，不致落人话柄。要成功制定国际经济法律规则，“一揽子”协议就不能不借助民主、透明的立法方法。

　　第二，适中和渐进。在WTO框架下的多边立法不同于双边或区域性立法的重要特色在于，这种立法是一种全球性立法，WTO成员方的复杂性决定了这种立法的复杂性，这种复杂性也决定了各国只能采取一种适中和渐进的立法方法。在国际层面上，过于激进或宽泛的国际经济规则谈判方案获得通过的可能性，要远远小于那些适中和渐进的方案通过的可能性。考虑到谈判的复杂性，谈判各方在谈判前还要进行各种准备工作，特别是关于一些悬而未决的实质性问题的商讨，具有十分重要的意义。国际经济立法从双边层面向区域性层面的转化，以及从区域性层面向全球性层面的转化，不仅涉及到量的变化(Quantitative changes，即谈判国的增加)，也涉及到质的变化(Qualitative changes，即条约性质的变化)。一般而言，在谈判全球性规则的时候，各国也往往更加谨慎。 种种因素的限制，注定了“一揽子”国际经济立法必须是一个适中和渐进的过程。

　　第三，适当的灵活性。一般，国际经济法律、WTO协议义务不可避免地会在某些领域里和某种程度上限制缔约国的经济主权，甚至是其他方面的主权权利，如司法权等。为使多边规则能被普遍接受，其适度的灵活性就显得尤为重要。为此，在“一揽子”协议外的相关领域应当提供一定的例外机会和弹性空间，以便各国依据自身特定需求和环境追求其自身发展目标。换言之，依据不同情况设置适当的例外规则是一种必要的立法技巧，这正如WTO体系下存在的诸边协议和互不适用。从内容上看，对不同国家的政策差异性的容忍，在一定程度上是有利于整个协议的可接受性的。当然，这种容忍不能与“要么全有，要么全无”的规则相冲突，否则“一揽子”协议方式的根基和生命力将荡然无存。

　　综上所述，“一揽子”协议方式以其“要么全有，要么全无”的套餐方式适用于当今世界诸多国际经济立法领域。它是全球经济一体化的产物之一。纯粹从程序角度来看，它似乎只是一种立法方式。然而，究其实质，“一揽子”协议方式，在相当程度上是发达国家利益驱动的结果，并且有时对国际经济立法的成功与否起到关键作用。发展中国家在参与“一揽子”国际经济立法时，必须认清“一揽子”立法的内容和实质，牢牢抓住核心经济主权和国家利益，适当取舍，求得经济利益的最大化。对于，“一揽子”协议方式本身，虽然在实质上存在发达国家和发展中国家所获利益不平衡的现象，但是在全球经济一体化不断趋强和发达国家的推动下，依然会在相当时间内在国际经济立法的各个领域发挥重要作用。同时，我们也必须看到，只有始终坚持民主透明、适中渐进和相对灵活的原则，“一揽子”协议方式才能更好地适应未来国际经济立法的需要。