政府机关在招商引资中的依法行政的意义

　　招商引资工作历来由行政机关一把抓，因而招商引资与依法行政便产生了密切的联系。招商引资能否顺利进行和卓有成效，关键在于行政机关在招商引资时是否做到依法行政。

　　从依法行政谈招商引资

　　一、依法行政对招商引资的要求

　　行政机关是依法代表国家实施行政权的组织，因而它首先与国家构成了法律关系，行政机关代表国家行使行政权，并享受行政优益条件，行政相对人有服从和协调行政机关实施监管的义务，同时，行政相对人有监督行政机关依法行政以及在权益受到侵害时申请救济的权利，行政机关有依法行政、保护行政相对人合法权益不受侵害之责。

　　在招商引资时，行政机关的行政权主要体现在两个阶段：

　　第一阶段是：在引进外资前，行政机关直接组织招商引资活动、制定引资优惠政策及许可外资进入的权力，主要有行政规范权和行政许可权。

　　第二阶段是：引进外资后行政机关对外商投资企业实行监管的权力，主要有行政处罚权和行政裁决权。

　　行政规范权系指行政机关制定和公布行政规范的权力，主要是为了改善投资环境而制定的简化行政审批手续的规范性政策，为了加快引资步伐而制定的一系列鼓励外商直接投资的政策，行政机关组织招商引资活动需要落实经费和人员的决定等等。

　　例如，国务院制定〈关于调整进口设备税收政策的通知〉、浙江省政府制定〈关于鼓励外商直接投资若干若干政策的通知〉等。行政规范权表现为行政机关的抽象行政行为，至于这些抽象行政行为是否合理、合法，极少有人提出疑问。

　　行政许可权系指行政机关准许相对人进行一定的作为与不作为，最典型的就是审批机关对投资者拟投资设立企业的项目建议书、可行性报告、合同、章程等文件的审查与批准。

　　行政处罚权系指有关行政机关依法对违反行政法律规范但尚未犯罪的行政相对人给予行政制裁的权力。例如，税务机关对行政相对人逃税而进行处罚。

　　行政裁决权系指行政机关以中间人的身份决断民事纠纷的权力。有些县级人民政府规定了有关行政机关对外商投资企业中外方之间的纠纷有权加以行政裁决，以使中外方之间的矛盾仅限于内部解决，不至于因对簿公堂而耗时费力。

　　二、招商引资违背依法行政的现状及其危害

　　行政权设定的主体是国家立法机关，不是由行政机关自己设定。然而，我们的某些行政机关在招商引资时随意设置权力，却没有相应的义务与责任，结果是依法行政是一句空话，招商引资毫无成效。

　　首先表现在滥用财政资金方面。行政机关为了自身正常工作运转的需要，有权使用国家财政资金。且近年来，各地财政还专项拨款用于招商引资工作，主要用于出国招商会、国内招商洽谈会、投资环境说明会等活动。年复一年重复着如此大规模的招商引资活动，耗费大量财政资金，而实际引进外资数额却微乎其微。多年的招商实践证明了这样的招商方式是不可取的，但遗憾的是这种方式目前在各地愈演愈烈，“出国招商引资考察团”在成为“公费出国旅游团”已是心照不宣的事。组织招商引资的行政机关及其政府官员不仅不为如此巨大的浪费感到惋惜，反而以此为荣。有些政府官员为了加入这种团组热衷于拉拢关系、权钱交易，“出国招商”成了某些政府官员你争我夺的待遇，是严重滋生腐败的土壤。

　　导致这种现象的根本原因在于行政机关在组织招商引资活动中只利用所拥有的权力，而没有履行相应的义务。进而言之，行政机关只行使了对国家财政资金的使用权，没有承担将这笔资金实际用于招商引资、用精用好这笔资金的义务。只行使权力不承担义务的招商引资着实与依法行政背道而驰。

　　其次是应付上级下达的计划。近年来，招商引资成为全国上下政府部门大张旗鼓的重大事业之一，引进外资的数量从部、省级下达计划指标，层层分解落实到地方乡、镇。就合同外资这个概念来分析，按照统计口径，合同外资是指外方投资者在合资、合作经营企业合同中(外资企业章程中)所承诺的出资金额。合同外资的统计时间是自审批机关对合同、章程批准之日起计算。殊不知，从承诺出资的合同、章程经审批机关批准到实际投入外资仍需工商部门注册登记、外事管理部门开立外汇帐户登记、海关注册登记等多道关口，除了这些行政关卡外，还有投资者自身的各种因素，因而，被审批机关批准的外商投资企业最终外国投资者实际不投入外资的情况十分普遍。尽管理论上有缔约过失责任、违约责任等可供追究，但在实践中跨越国界去追究外国投资者不实际出资的责任恐怕得不偿失。

　　因此，对外国投资者在合同、章程中承诺出资最终没有实际出资的行为在实践中没有任何惩罚措施可予以实施，导致合同外资额与实际外资额相差悬殊。而考核一个地区、一个部门领导人招商引资业绩的是以合同外资任务的完成及完成得如何为主要指标。于是，许多行政官员为了完成上级下达的任务，也为了使自己的官位更上一层楼，就利用于中的一纸批文将上面下达的合同外资任务轻而易举地完成，不问最终外资能否实际到位，结果产生了许多虚假外资、空壳外企。无疑，这样的利用外资数量掺杂着太多的水份。

　　其三是行使行政许可权、行政处罚权等行政权时的失职行为。我国与大多数发展中国家一样，对外资的进入实行审批制，于是外商投资企业法要求主管审批工作的行政机关对外商投资的目的与东道国一国家利益之间的关系进行审查，凡是违反中国法律、不符合中国国民经济发展要求、造成环境污染等的外商投资项目不予批准。

　　但是，在我们这个传统的官本位思想的社会，崇尚权力比限制权力的观念中更为流行。我们常常会碰到这样的情况，在与外商谈判遇到某些不确定的法律问题时，外方请教律师，中方请示领导。被请示的领导往往凭主观意志作出决定，当该领导被调任到另外一个部门后，原部门的新上任领导对原先领导的决定不予确认，却创造了另一种决策。这样的主观臆断往往使得该禁止的项目没有禁止、一个县市没有被批准的项目在邻县能够被批准。

　　国家赋予行政机关以一定的行政权，其目的是为了保护国家利益、保护社会公共利益，而行政机关及其官员视法律法规为废纸，不顾人民群众的利益，不惜以损害公共利益为代价谋取私利，使得一些不法投资者凭关系、靠金钱打通关节，非法获得项目的批文，这种现象已成为近期以来腐败的“重灾区”。三、招商引资的成效关键要靠依法行政具体制度的落实

　　行政机关及其官员依法办事较之普通民众的守法更为重要，因为“现代法治的精髓是官吏依法办事，只有官吏依法办事，接受法律的约束，才有法治可言”。招商引资工作所接触的行政相对人主要是外国投资者，他们在关注我国的投资环境时非常重视法制环境，他们在设立外商投资企业时或者在生产经营期间，一旦遇到问题，总是希望依法办事，不愿到处寻找关系。如果行政机关不能严格遵守法律，则其行政权将很难受到限制，而不受限制的权力必然导致腐败。若腐败在一个地区兴风作浪，外商绝不愿意在该地区慷慨解囊，那么招商引不到实际的外资将成为必然。于是，招商引资要取得成效必须真正落实依法行政的具体制度。

　　1、行使权力与承担义务相统一制度

　　一切国家行政机关及其公务人员依法享有行政管理权，同时必须履行相应的义务。行政机关行使行政权时最基本的义务是保证公民的法定权利、保护社会公共利益，否则就是行政违法。

　　在招商引资中较典型的例子是行政机关对有害于公民身体健康的污染项目有义务严格禁止，应禁止而不加禁止的行政行为是行政滥用职权。

　　又如国家拨入财政资金，要求行政机关用于招商引资，行政机关有义务认真引资并不得将此项资金挪作他用，有作为义务但没有实际作为的行政行为是行政失职。

　　因此，在规定行政机关有权审批项目以及有权监管外商投资企业时，必须明确行政机关及其官员应承担的具体义务;在规定按引进外资金额的数量以一定量的百分比奖励给行政官员时必须规定花费一定数量的财政资金而没有引进任何外资时的惩罚措施。

　　2、责任追究制度

　　这项制度是上一制度的逻辑延伸。行使权力必须履行相应的义务，否则将构成行政违法;行政违法必须追究行政违法人的责任，使其受到应有的惩罚，否则行政违法人肆无忌惮，公民遭受损害，社会不得安宁。

　　政府官员追求个人利益自然无可非议，但逃避责任却是依法行政所不允许的。行政管理采取的酋长负责制、行政活动的自由载量性都给依法行政带来了困难，因而只有建立专门的监督机制，严格实行责任追究制度，才能避免主观随意性和盲目性，增强行政官员的责任心，避免招商引资中的各种行政违法行为，减少由此给公民造成的损失，从而有助于降低招商成本，提高引资效率。