贵州省人民政府关于深化改革严格土地管理的实施意见

发布部门: 贵州省人民政府
发布文号: 黔府发[2005]17号

各自治州、市人民政府，各地区行署，各县(自治县、市、市辖区、特区)人民政府，省政府各部门、各直属机构：
　　为认真贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发(2004)28号，以下简称《决定》)，现结合我省实际，提出以下实施意见：
　　一、严格执行土地管理法律法规
　　(一)认真学习《决定》和土地管理法律法规。各级各有关部门要认真学习《决定》和土地管理法律法规，进一步增强依法管地用地的意识，提高依法管地的水平和能力。要高度重视土地管理法律法规的宣传教育工作，将土地管理法律法规作为普法教育的内容；要在大中专学生、中小学生中开展土地国情、国策的宣传教育活动，树立全民的土地忧患意识；要充分发挥舆论的正确导向作用，大力宣传依法管地和用地的先进典型。通过深入开展形式多样的土地法律法规宣传教育活动，为我省依法管地用地奠定良好的基础。
　　(二)严格依照法定权限审批土地。农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省人民政府，除依法授权外，地、县级人民政府不得超越法定权限审批土地。严禁规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分报批。一经发现弄虚作假拆分申报的，将依法追究领导责任并扣减下一年度相应的农用地转用指标和暂停受理项目所在地的农用地转用审批。对征地侵害农民合法权益引起群体性上访事件未能及时解决、违反法律规定擅自修改规划、违法批地、欠缴新增建设用地土地有偿使用费、违法占用基本农田的，在整改期间，暂停受理该地农用地转用和土地征收报批。
　　(三)严格执行占用耕地补偿制度。各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地。补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。省国土资源厅、省农业厅要制定按等级折算的办法。建设单位不能自行补充耕地的，必须按照《贵州省土地管理条例》的规定缴纳耕地开垦费。耕地开垦费要纳入专户管理，专项用于占补平衡，不得减免和挪作他用。各级政府投资的建设项目也必须依法将补充耕地费用足额列入工程概算，确保实现占补平衡。在切实落实耕地占补平衡的基础上，积极探索通过土地整理，提高中低产田土肥力和综合生产能力实现占补平衡。
　　(四)禁止非法压低地价进行招商引资。有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。没有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地(拆迁)补偿费以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和。违反规定出让土地造成国有土地资产流失的，要依法追究责任。
　　(五)严格依法查处违反土地管理法律法规的行为。对1999年1月1日起至《决定》发布之日止发生的土地违法行为，尚未处理的，要依法进行处理。对在土地市场治理整顿期间主动自查自纠且未造成严重后果的，可以依法从轻或者减轻处理。查处土地违法案件要坚持既要查事，又要查人的原则。对非法批准占用土地、征收土地和非法低价出让国有土地使用权的有关责任人，要依法追究行政和刑事责任。对非法批准征收、使用土地，给当事人造成损失的，还必须依法承担赔偿责任。要对典型案件公开调查、公开处理结果，充分发挥惩戒和警示作用。省国土资源厅要会同有关执法执纪部门建立联合办案协调机制和案件移送制度。

　　二、全面落实严格土地管理的各项措施，严格保护和合理利用土地
　　(一)严格土地利用总体规划、城市总体规划、村镇规划修改的管理。在土地利用总体规划、城市总体规划、村镇规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区(园区)和城市新区(小区)。对清理后拟保留的开发区，必须依据土地利用总体规划和城市总体规划、村镇规划，按照布局集中、用地集约和产业集聚的原则严格审核。严格土地利用总体规划的修改，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，由县级人民政府提出，逐级上报原批准机关批准。城市总体规划和村镇规划中的建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市建设用地和村镇建设用地规模。

　　(二)加强土地利用计划管理。农用地转用的年度计划实行指令性管理。由省国土资源厅根据国家下达的农用地转用年度计划，组织编制全省农用地转用年度计划，并分别编制省级重点建设项目用地和各地城镇村(含工矿用地)建设用地计划，经省人民政府同意后组织实施。对下达计划的执行情况要按照定额指标、利用效益等进行考核。跨年度结转使用计划指标必须严格规范。没有农用地转用年度计划指标擅自批准农用地转用的，按非法批准用地追究责任。
　　(三)从严控制农用地转为建设用地的总量和速度。加强农用地转用审批的规划和计划审查，强化土地利用总体规划和土地利用年度计划对农用地转用的控制和引导，凡不符合土地利用总体规划和城市总体规划、没有农用地转用年度计划指标的，不得审批用地。完善农用地转用和土地征收审查报批工作，加强批后监督管理。对拖欠农民的征地补偿安置费在当年12月底前不能足额偿还的地方，暂缓下达该地区下一年度农用地转用计划。
　　(四)加强建设项目用地预审管理。建设项目用地必须依法实行用地预审。项目建设单位向发展改革等部门申报核准或审批建设项目前，必须向国土资源部门申请用地预审，未经预审或预审未通过的，有关部门不得核准或批准建设项目。项目单位提出用地预审申请后，国土资源部门要依法对建设项目用地进行审查。不符合土地利用总体规划和《中华人民共和国土地管理法》有关规定的建设项目，不得通过项目用地预审。发展改革等部门对建设项目的核准备案要及时向社会公布。能源、交通、水利等国家和省重点建设项目用地，在用地预审批准和项目核准部门出具有关意见后，省国土资源厅可办理控制工期的单体工程先行用地手续。
　　(五)加强村镇建设用地的管理。国土资源、城建规划部门要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，分别编制乡镇土地利用总体规划和村镇规划，两个规划要协调衔接，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模。鼓励农村建设用地整理，促进集约利用土地。城镇建设用地的增加要与农村建设用地的减少挂钩。经县级人民政府批准进行村庄整理，建设用地复垦为耕地的，经省国土资源和农业部门验收确认后，可与城镇增加的建设用地进行指标等额充抵，充抵的城镇新增建设用地，不占当年的农用地转用指标，不缴纳耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费。农村集体建设用地，必须符合土地利用总体规划和村镇规划，并纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理。省国土资源厅要制定我省农村宅基地管理的具体办法，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。[page]
　　(六)严格保护基本农田。土地利用总体规划修编，要在调查核实土地数据的基础上，保证基本农田的数量和质量。新一轮土地利用总体规划修编完成后，县级人民政府要采取切实措施，将基本农田落实到地块和农户，并在土地所有权证书和农村土地承包经营权证书中注明。基本农田保护图件备案工作，应在新一轮土地利用总体规划修编后3个月内完成。基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途。符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，补划方案经国土资源部门确认后，逐级上报国务院批准。经批准占用基本农田的，征地补偿费按土地年产值的30倍计列，多于一般耕地补偿费部分，可用于建立当地失地农民的社会保障制度和改善被征地农民的生产生活条件；对以缴纳耕地开垦费方式补充耕地的，按《贵州省土地管理条例》规定的最高标准执行，补划的基本农田面积和质量要经省国土资源和农业部门组织确认。禁止占用基本农田挖鱼塘和其他破坏耕作层的活动，禁止将25度以下基本农田退耕植树造林。禁止以建设“现代农业园区”或者“设施农业”等任何名义，占用基本农田变相从事房地产开发。

　　(七)实行强化节约和集约用地政策。建设用地要严格控制增量，积极盘活存量，把节约用地放在首位，重点在盘活存量上下功夫。通过开展对存量建设用地资源的普查，查清全省存量土地的数量、类型和分布情况。省国土资源厅要会同有关部门按照国家的有关要求，研究制定鼓励盘活存量土地及国有企业改制中土地资产处置的措施和办法。新上建设项目首先要利用现有建设用地，严格控制建设占用耕地、林地、草地和湿地。要用经济和行政手段引导建设项目少占平地、耕地，多占坡地、劣地。建设项目占用已列入国家退耕还林规划的25度以上坡耕地的，可不实行占补平衡。各地各有关部门要按照集约用地的原则，调整有关厂区绿化率的规定，不得圈占土地搞“花园式工厂”。在开发区(园区)推广多层标准厂房。对工业用地在符合规划、不改变原用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，原则上不再收取或调整土地有偿使用费。供地时要将土地用途、容积率等使用条件的约定写入土地使用合同。对工业项目用地必须有投资强度、开发进度等控制性要求。土地使用权人不按照约定条件使用土地的，要承担相应的违约责任。加强耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税征收管理，按照国家的有关政策，进一步调整和完善相关税制，加大对建设用地取得和保有环节的税收调节力度。
　　(八)推进土地资源的市场化配置。严格执行国家《划拨用地目录》，从严控制划拨用地范围。由省国土资源厅组织试点，对经营性基础设施用地逐步实行有偿使用。要运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地。除按现行规定必须实行招标、拍卖、挂牌出让的用地外，工业用地也要逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。不得采取土地置换方式规避经营性土地招标、拍卖、挂牌出让。对利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，按隶属关系，经同级人民政府依法批准，按照市场价补缴土地出让金。经依法批准转让原划拨土地使用权的，应当在土地有形市场公开交易，按照市场价补缴土地出让金；低于市场价交易的，政府行使优先购买权。
　　(九)制定和实施新的土地使用标准。依照国家产业政策，国土资源部门要采取切实措施，对淘汰类、限制类项目分别实行禁止和限制用地。要严格执行国家规定的用地定额指标。继续停止高档别墅类房地产、高尔夫球场等用地的审批。
　　(十)严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效，按有关规定重新处置；已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地人民政府组织耕种。对水电建设项目的库区用地，在淹没之前应无偿由原耕种者继续耕种。对用地单位闲置的土地，严格依照《中华人民共和国土地管理法》、《贵州省土地管理条例》的有关规定处理。
　　(十一)完善新增建设用地土地有偿使用费收缴办法。新增建设用地土地有偿使用费实行先缴后分，按规定的标准就地全额缴入国库，并由国库按规定的比例就地分成划缴。要进一步加强新增建设用地土地有偿使用费征收使用管理，凡未依法缴纳的，不得审批土地。国土资源部门要加大监缴力度，严格按用途专款专用。审计部门要加强监督检查，对减免和欠缴的，要依法追缴，对不按规定使用的，要限期整改。国土资源等有关部门要积极探索建立国有土地收益基金，遏制片面追求土地收益的短期行为。

　　三、认真做好征地补偿安置工作，切实维护农民合法权益
　　(一)完善征地补偿办法。各级政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。县级人民政府在征地前要组织有关部门对拟征地农民的生活水平进行调查，对尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，项目所在地人民政府应当编制增加安置补助费方案报省人民政府批准后实施。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省国土资源厅要会同省农业厅、省统计局等部门制定各地的统一年产值标准或片区综合地价，报省人民政府批准后公布执行。

　　(二)严格执行征地补偿标准。所有非农建设项目征地补偿要做到同地同价，不得因项目性质不同、类型不同或投资主体不同而擅自降低征地补偿标准，不得牺牲被征地农民的利益制定招商引资的土地优惠政策，不得以侵害农民利益为代价降低建设成本。国家和省重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。大中型水利、水电工程建设征地的补偿费标准和移民安置办法，按国务院和省人民政府的有关规定执行。
　　(三)妥善安置被征地农民。各级人民政府要采取有效措施，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的建设项目，被征地农民可以用经依法批准的建设用地土地使用权或征地补偿费入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安置相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。对征地后的无地农民采取留地安置的，可在城镇建设相适宜的区位划出部分土地作为村、组预留地，为失地农民联合经营、联办企业等提供条件。对于留用的土地，也可由当地人民政府完善水、电、路和通讯等城市基础设施后，用于被征地农民集中搬迁。集中搬迁用地经批准后，可以划拨方式供地，但不得擅自转让或用于房地产开发等。[page]
　　(四)健全征地程序。在征地依法报批前，县级人民政府要以公告的形式将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户签字确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。农用地转用和土地征收报批时，要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料一并上报。要建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，由项目所在地县级人民政府对征地补偿安置争议进行协调，并由上一级人民政府进行裁决，维护被征地农民和用地者的合法权益。经依法批准的征地事项，除特殊情况外，国土资源部门应向社会公开批准情况；建设单位应将农用地转用、土地征收批准文件及建设用地批准书等在施工场地公示，接受社会的监督。
　　(五)加强对征地实施过程监管。征地补偿安置未落实前，不得提前使用被征土地。农用地转用和土地征收经依法批准后，征地补偿安置费用应按法律规定的期限全额支付；未按期全额支付到位的，当地人民政府不得发放建设用地批准书，建设单位不得动工用地。被征地的农村集体经济组织应当将征地补偿费用的收支和分配情况，向本集体经济组织成员公布，接受监督。农业、民政等部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督，禁止任何单位和个人截留、挪用、侵占或者以其他形式非法使用土地补偿费。

　　四、建立和完善耕地保护目标体系，明确土地管理的责任追究制度
　　(一)明确土地管理的权力和责任。省人民政府依照法定权限对农用地转用和土地征收进行审批，按规定用途决定新增建设用地土地有偿使用费地方分成部分的分配和使用，组织本省区域内耕地占补平衡，对土地管理法律法规执行情况进行监督检查。各地(州、市)、县(市、区)人民政府(行署)要对土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，政府(行署)主要领导是第一责任人。各级人民政府都要建立相应的工作制度，采取多种形式，确保耕地保护目标落到实处。
　　(二)建立耕地保护责任的考核体系。从2005年起，省人民政府将按照国务院定期下达的耕地保护责任考核目标，分解下达给各地(州、市)人民政府(行署)。各地(州、市)人民政府(行署)每年要向省人民政府报告耕地保护责任目标的履行情况。实行耕地保护责任考核的动态监测和预警制度，省国土资源厅会同省农业厅、省监察厅、省审计厅等部门定期对各地(州、市)人民政府(行署)耕地保护责任目标履行情况进行检查和考核，并向省人民政府报告。对认真履行责任目标，成效突出的，要给予表彰。对没有达到责任目标的，要在全省通报，并责令限期补充耕地和补划基本农田。对土地开发整理补充耕地的情况也要定期考核。

　　(三)严格土地管理责任追究制。对违反法律规定擅自修改土地利用总体规划的、发生非法占用基本农田的、未完成耕地保护责任考核目标的、征地侵害农民合法权益引发群体性事件且未能及时解决的、减免和欠缴新增建设用地土地有偿使用费的、未按期完成基本农田图件备案工作的，要严肃追究责任，对有关责任人员由上级主管部门或监察机关依照法定权限给予行政处分，同时责令限期整改，整改期间暂停农用地转用和征地审批。实行补充耕地监督的责任追究制，省、地(州、市)国土资源部门和农业部门负责对补充耕地的数量和质量进行验收，并对验收结果承担责任。省国土资源厅要会同省农业厅加强监督检查。
　　(四)强化对土地执法行为的监督。建立健全各项制度，对有案不查、执法不严的，上级国土资源部门要责令其作出行政处罚决定或直接给予行政处罚。坚决纠正违法用地只通过罚款就补办合法手续的行为。对违法用地及其建筑物和其他设施，按法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款、补办手续取代；确需补办手续的，依法处罚后，按高限进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。完善土地执法监察体制，加强和充实各级国土资源执法监察队伍和机构，采取有效措施，提高执法人员的政治素质和业务素质。建立与国家土地督察制度相衔接的执法工作机制，监督土地执法行为。
　　(五)加强土地管理行政能力建设。继续做好省以下国土资源管理体制改革的后续工作，进一步理顺领导干部管理体制，建立健全与之相适应的各项工作制度，切实加强国土资源管理队伍建设。地(州、市)、县(市、区)人民政府(行署)要保证国土资源管理机构、编制、经费到位，建立收支两条线制度，切实发挥基层国土资源管理部门在土地管理执法中的作用。国土资源部门要扎实做好土地管理的各项基础工作。尽快组织实施我省新一轮土地调查，建立城镇地籍信息系统和土地利用现状数据库，开展图件更新调查工作，确保土地数据的真实性和唯一性。组织开展新一轮土地利用总体规划修编工作和存量建设用地资源普查工作，建立农用地等级、价格体系。组织实施“金土工程”，充分利用现代高新技术加强土地利用动态监测，建立土地利用总体规划实施、耕地保护、土地市场的动态监测网络。
　　各级各有关部门要认真贯彻落实国务院《决定》精神，牢固树立科学发展观和正确的政绩观，把落实好最严格的土地管理制度作为对执政能力和依法行政能力的检验。高度重视土地的保护和合理利用，认真总结经验，积极推进土地管理体制改革，不断完善土地法制，建立严格、科学、有效的土地管理制度，维护好广大人民群众的根本利益，确保全省经济社会的可持续发展。
贵州省人民政府
二00五年六月二十一日