构建征用征购双轨并存征地补偿制度

　　2004年的十届人大二次会议以关注民生为旨，对宪法进行了十三处的修改。其中在征地制度改革方面将“国家为了公共利益的需要，可依法对土地进行征用”改为“国家为了公共利益的需要，可依法对土地进行征用或征购，并给予补偿”。我国宪法规定农村土地属农民集体所有。但农地在转为非农建设用地时，农民却不能以土地所有者的身份进入土地市场交易，农地必须先通过政府征用，改变所有权后才能再以国有土地的性质交易。应该说，因社会公共利益需要而以政府行政权力来征用土地，这在世界各国都是通行的做法。但问题在于我国目前的征地制度，将大量的经营性用地也纳入了政府征地的范畴。因此，农地转为经营性建设用地，农民既无权平等地与用地者谈判，也得不到“地价”，而只能是获得“补偿”。于是就出现了政府能以很低的补偿费从农民手中征得土地，又以高价向土地开发商出让土地使用权的现象，使地价的差额成为地方政府财政收入的一大来源。在这样的利益导向下，一个时期以来，各地违规乱占滥用农地的现象屡禁不止，不仅影响了国家的粮食安全，而且极大地损害了农民的基本权益，人为造成了大批种田无地，就业无岗，低保无份的“三无”农民，成为影响社会稳定的一大潜在因素。因此，如何来科学合理地界定征地补偿标准，以保障被征地农民的合法权益，已成为完善我国征地制度迫在眉睫的任务。

　　一、我国现行征地补偿标准的构成及其存在的问题

　　我国现行的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系，这在计划经济体制下是合理和适用的，也广泛地被农民和社会各界所接受。但是在市场经济条件下却显得不合理。在我国现行的征地补偿制度所存在着的问题，主要表现在以下几个方面：

　　1.将非公益性土地征地补偿按照公益性征地补偿计算，使得征地补偿费过低，造成政府乱征滥用土地行为的出现，严重损害了农民的基本权益。现行的《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可依法对集体所有的土地实行征用”。也就是说集体所有的土地实行征用是为了满足社会的公共需要。但随着城市规模的迅速扩张和城市化的快速发展，征地实际上已成为新增建设用地的惟一来源。在实践中，无论何种用地性质及是否为“公共利益”需要，凡涉及农地转为非农用地，一律都是通过征地的方式取得，非公共用地大多数是以公共用地的名义和方式征用的，土地征用概念失去了法律意义。在这样一种征地制度下，大量的经营性用地纳入政府征地范围，当农用土地转为经营性建设用地，由于农民无权平等地与用地者谈判，只能得到数额有限的补偿，于是出现了政府能以很低的补偿费从农民手中征得土地，又以高价向土地开发商出让土地使用权的现象，使地价的差额成为地方政府财政的一大来源，从而出现了乱征滥征农用土地的现象，使得广大失地农民的权益没得到保障。

　　2.土地征用补偿标准不科学。我国《土地管理法》规定征地补偿按照土地被征用前三年平均产值的若干倍来计算。但是由于受生产资金、技术投入等因素的影响，土地集约利用程度差异很大，形成同一地块中各经营户之间土地生产值悬殊。而在目前征地补偿中往往按一个笼统标准进行补偿，实际上沿袭计划经济的模式。当前，从全国范围看，农业生产已逐步由传统农业向现代农业过渡，农业种植结构呈现多元化，种植方法科技含量高，使土地的年产值大幅度提高，已不是一个固定的产值。而目前规定采取以被征用土地前三年平均年产值基数计算的方法，显然失去了科学性。

　　3.土地征用补偿标准未能包含土地的增值部分。农地一经征用后，其用途的改变通常会导致地价的飙升。如同一块土地，用于房地产开发所产生的经济效益肯定会大大超过用于普通农作物生产所产生的价值。但是目前我国在制订片地补偿标准时，却没有考虑增值部分。根据马克思的地租理论，级差地租可以分为级差地租I和级差地租Ⅱ，级差地租Ⅱ形成的原因之一是土地位置的差异，级差地租I产生的原因是因为在同一块土地上连续投入劳动生产率的差异造成的。同时，按照马克思的地租分配理论，级差地租I应该归土地所有者所有，级差地租Ⅱ应当由土地所有者和土地使用者共同所有。而当今土地征用后之所以会产生增值，是由于土地的位置差异、国家规划和经济投资等部分造成的，增值部分当然就包括两种形式的级差地租。因而，按照马克思地租分配原则，在对增值部分的分配上应考虑被征用者的利益。

　　4.在地区经济发展水平差异会导致地区地价差异上欠考虑。一个地区的基础地价从根本上是由区域经济条件决定的，任何土地交易价格的形成均受到区域经济条件的制约。由于农地产值的一致性趋势，土地的产值与区域的经济条件没有明显的相关性，以此为基础测算的征地补偿标准就无法反映地区的地价差异，从而征地补偿标准与实际存在的集体土地市场交易价格差别明显，而且这种差别越是在经济发达地区越是突出，因而导致征地问题越加严重。

　　二、征用征购双轨并存的征地补偿：征地补偿的过度性政策

　　鉴于我国征地补偿制度中存在的问题，为缓解我国征地补偿过程中部分矛盾和问题，并借鉴发达国家征地补偿的经验，中央政府提出了征用征购双轨并存的征地补偿制度。根据使用土地是否以赢利为目的，将征地分为两类：一是公益性非赢利征用，如行政机关、军事用地等;二是经营性用地和非公益性经营用地。根据这两类不同性质征地行为，采用不同的补偿制度。

　　(一)公益性土地征用补偿。政府为了全社会的共同利益从事公益性建设，需要使用农村集体所有的土地时，集体土地所有者不能拒绝提供土地，同时这种土地依法可得到相应的补偿。对于这种类型的征地补偿，宜采用不完全补偿原则，仍根据土地管理法的规定，土地补偿费由“土地补偿费+安置补偿费+青苗补偿费+地上附着物补偿费”的补偿方法计算。考虑到我国征地补偿范围偏窄，因此还必须将残余地和连接地的补偿，经营损失补偿和租金损失补偿、迁移补偿等内容纳入在征地补偿费的范围内。

　　由于中央政府从事公益性建设是全国收益，地方政府从事的公益性建设是全地区收益，这种建设费应由全国或全地区人民共同承担，而不应低价补偿导致出现由被征地农民单方面负担的现象。因此，公益性土地征用补偿应充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，从静态看，预期补偿标准应以农民征地补偿费全部进入社保后能领到的城市居民最低生活保障金为参照来提高补偿标准;从动态看，失地农民要分享未来土地增殖收益，即政府通过垄断土地一级市场，适当降低税费，调整土地出让收益分配比例，提高征地补偿标准。[page]

　　(二)经营性土地征购补偿。农村集体土地进入市场是要用征地形式转为国有，但不能以公益性的征地补偿标准进行转权，因为国家建设的征地补偿标准即使按上述的补偿方法确定，仍然是比较低的。按公益性的征地补偿标准转权，将不利于农民生活水平的提高和农村经济的发展。目前我国城乡差距还比较大，要统筹城乡发展，消除城乡二元格局，必须留利于农村。因此，对于非公益性的土地应实行“征购价”，按照市场价对农民集体土地进行征购，并给予合理补偿。以土地的市场价格为依据确定征地补偿标准，体现了农民对土地的权利，体现了市场经济公平竞争的原则。

　　征用的土地是作为非公益事业建设用地时，可综合考虑土地区位条件、当地经济发展状况和土地转为建设用地后的预期收益等市场因素，通过有资质的评估机构进行估价，确定科学合理的征地补偿。在评估集体所有土地的市场价格时，应根据欲征评估集体所有土地的区位和规划条件，确定它是用于工业还是商业等，按其影子价格——最适合用途估出的市场价格——作为征地补偿价格，即可提高征地补偿标准，保障集体土地集体权益，又可激励用地者科学集约用地。征地使原有的农业用地转为非农业用地，土地会产生增值。其中，因基础设施的完善、用地环境的改善而产生的增值部分可归国家所有，城市土地增值归公的形式是土地增值税，即用征收土地增值税的形式将土地增值的一部分收归国家。农村土地增值部分也可以税收的形式收归国家。农村集体所有土地的增值税，可按照《中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则》计算，也可根据农村集体所有土地增值的特殊性，由国家另行制定农村集体所有土地增值税条例。当集体所有土地按市场价进行补偿以后，国家就不再支付其他补偿费，包括农业人口的安置补助费，也不应再负责劳动力的安置。