立法完善我省农村征地补偿制度

　　切实保护广大农民的利益，加快统筹城乡发展步伐，是构建社会主义和谐社会的重要任务。近年来农村征地严重侵害农民利益的问题，不仅农民群众反映十分强烈，影响农村发展和社会安定稳定，而且也影响和谐社会的建设。其重要原因之一，是征地补偿法律制度不健全。尽快建立完善农村征地补偿制度，是我省土地立法的一项急迫任务。

　　必须大幅度提高补偿标准

　　根据省国土资源部门提供的资料，2003年我省被征地农民平均一亩得到补偿费1?05万元，高的(主要是经济发达市、县、区城乡结合部)达2万元以上，低的3000元左右。我省农民人均耕地约0?6亩，按每亩的平均价计算，约6300元。即使全部存入银行，按当前一年定期计算年利息约124?7元，扣除20%的利息税，月平均10元，基本的生计都无法维持，更谈不上长远生活保障。

　　那么，现阶段农地征用补偿标准多少较为合理，既能使失地农民有较稳定的生活保障，又能使经济社会和资源开发利用协调发展，政府和开发商也能承受?从我省实际情况看，笔者认为，至少按目前标准提高3至5倍以上(经济不发达地区提高3倍，经济发达地区提高不少于5倍)。按照提高后的标准，农民得到的补偿将比原标准增加1?8万至3万元以上，银行的利息将增加3至5倍，加上政府的扶持和社会保障制度的建立完善，失地农民生活将有基本的保障。从政府和开发商情况看，也完全能够承受的。目前，我省一亩耕地被征用后卖价低的在十几万元，高的几十万元上百万元甚至几百万元，而补给农民低的2万元，最高的10万元。补给农民的只是土地市价很小的一部分。

　　从发展全局看，提高农村征地补偿标准，也有利于充分调动农民的积极性，促进农村生产力和全省经济社会发展。2003年全省共征地近17?5万亩，如果按提高的补偿标准3至5倍的平均值4倍计算，将多补给农民73?5亿元，是2003年全省支农资金27?14亿元的近2?71倍，按全省农村人口平均，每个农民可得280?5元，约占2003全省农民人均纯收入增长部分的80?2%。假如农民都用于生产或发展经济，将会是一笔不小的资金动力;假如都用来消费，全省年投资和积累就会减少73?5亿多元，消费就会增加73?5亿多元，这对调整国民收入积累比例过高和消费比例过低的状况有很大好处。

　　此外，提高征地补偿标准对少数地方为招商引资不惜用“送地”这种透支子孙后代利益的行为，也是一种有效的抑制手段。

　　诚然，提高征地补偿标准一定程度上会增加城市化和工业化的土地成本，但为了经济社会协调发展，为了人民的长远利益，我们应当容忍这个成本的上升。

　　规范征地补偿分配行为

　　由于不少地方村干部法制观念淡薄，民主意识差，村务不公开，财务制度不完善不规范，缺乏严格的监督机制，加上没有专门的征地补偿法律法规，目前我省农村征地补偿费分配比较混乱。表现在：分配比例上，有的全额到户，有的部分留村，留村的比例又各有不同;发放时间上，有的一次性发放，有的分若干年;发放对象上，有的按人头发放，有的一半按人口、一半按被征用土地面积，有的征到谁家的土地补偿费就归谁家，没有征到的分文不给。即使按照常住人口分配，也涉及到有田无户口、有户口无田、无田也无户口、农嫁女等等问题，情况也比较复杂。而土地补偿费村集体留用部分，更令人忧虑。突出的问题是资金管理失控：放在银行成“死钱”，用于投资被“蒸发”，留在村里多被贪污侵吞或挥霍一空。为此，绝大多数农民宁愿把村集体留用的土地补偿费分掉。

　　针对上述情况，笔者建议将我省实施办法第二十六条“农民承包地被征用后，集体土地经营管理单位又无法调整相当数量和质量的土地给农民的”，“应当将不少于70%的土地补偿费支付给被征地农民”的规定，改为“农民承包地被征用后，土地补偿费的70%由全体村民分配，村集体经济组织调整一定数量和质量的土地给被征地农民”。从笔者的调查情况看，在当前农村集体财务监督管理制度不健全的情况下，这种分配方式符合绝大多数农民的愿意(也与现今农民文化素质和民主意识水平相适应)，可以减少分配问题上的不公引发的矛盾和纠纷。对集体留用部分，应明确资金的使用方向(主要用于村公益事业)，由县一级人民政府土地管理行政主管部门代管，使用权属村集体，使用时必须经三分之二以上村民同意，并报县土地管理部门备案，县土地管理部门实施监督并承担失职责任，防止这笔资产被少数村干部“折腾光”。

　　建立健全失地农民保障制度

　　仅靠提高征地补偿标准还难以保障失地农民的长远生活，对农民来说，失去土地就意味着失去了最宝贵的家庭财富、最基本的就业岗位、最稳定的生活保障、最后的致富资本，失掉了集体财产，失掉了低成本的生活方式和低成本的发展方式。

　　因此，必须建立健全失地农民保障制度。主要是失地农民基本生活基金制度;农村基本养老保险;农民培训和就业制度等。随着经济和社会发展，还应逐步建立医疗保险、生育保险制度，以保证失地农民在工资福利、社会保险、劳动权益、劳动安全等方面享受与城镇职工同等待遇，并在逐步完善市场经济体制的过程中，使被征地农民的各项保险制度并入城乡一体化轨道。

　　建立失地农民社会保障制度，最大困难是资金问题。政府支持，责无旁贷，但财力不足，投入有限，杯水车薪。从实际情况看，必须多渠道筹集。

　　一是建立失地农民专项账户。为防止农民将征地的补偿收入短期内用光，可以考虑将一部分征地补偿收入存入专项账户(姑且称失地农民账户)，不一次性发给农民，而是让农民陆续使用这部分资金或部分资金所产生的利息。存入失地农民账户的主要是安置补助费和部分土地补偿费。当前失地农民多数没有安置，国家也难以一下做到全部安置;另一方面，在市场经济条件下，人们的就业方式和就业条件已发生根本性变化，安置补偿也已失去原有的意义。为此，将安置补助费纳入专项账户是可行的。土地补偿费是土地征用中最大的一笔资金，一旦因农民的短期行为花光，将影响失地农民今后的生活和长远利益，将其部分(30%～40%左右)纳入专项账户，很有必要。

　　二是提高“二费”比例。耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费，是政府所得的土地增值收益(还有耕地占用税，因涉及与国家税款分成比例，暂且不算)。目前，这部分土地增值收益主要投向了城市，只有一小部分投向了农业农村(耕地开垦费每平方米6至30元，新增建设用地有偿使用费每平方米5至75元)。2003年全省“二费”23?15亿元，如果提高1%就有2300多万元，提高3%就有6950万元可用于失地农民的社会保险，是一笔不小的数目。[page]

　　三是将政府土地出让金扣除征地成本后收益部分的10%投入失地农民保险。我省土地出让价格平均20万元/亩，征地总成本约10万元，以10%计每亩1万元，全省2003年共征用农地17?5万亩，就有17?5亿元可作为失地农民保障资金。此外，被征地的集体经济组织也可以从本集体的积累资金或土地补偿费中拿出一部分作为失地农民的社保资金。

　　四是适当提高征地费用在项目建设投资概算的比例，将提高的征地费用纳入失地农民社会保障基金。

　　赋予农民在征地中更多的发言权

　　补偿费偏低或不足额、不到位，与农民没有多少发言权有很大关系。完善农地征用补偿制度，要给农民更多的发言权，主要是征地中的知情权、谈判权和协商权。

　　现行的土地管理法、土地管理法实施细则和我省的实施办法，从建设项目的论证到征用农地方案的批准，整个征地程序规定不可谓不详尽，但基本上是“政府”说了算。如我省的实施办法第十九条对征用农民集体所有的土地规定了8项程序，但没有一项有征求农民意见的内容，只是在有权部门批准征地方案和有关部门拟制了补偿和安置方案之后才征求农民意见：“在征地申请获批准后，市、县人民政府应当在征地批准之日起十日内发布征地公告，并在被征地单位和土地承包经营者所在地张贴”，“补偿安置方案应当及时发布征询意见公告，征询被征地单位和土地承包经营者的意见”。而在第二十四条又作出了一条规定：“被征地单位和土地承包经营者对补偿安置方案提出异议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由原批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置的争议不影响征用土地方案的实施。被征地单位和承包经营者应当服从，不得阻挠。”

　　实践证明，这种“事后”征求意见的“民主作风”很容易流于形式;对补偿安置方案有异议由强势一方的政府来“协调”，多数情况下农民只能闭嘴和“服从”，更无法“阻挠”，他们的权利无法得到有效保证。

　　建设项目既然要征用农民的土地才能上马，就应当把征询当地集体经济组织和农民的同意作为项目论证的一部分，充分考虑被征地农民的意见。按照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定，耕地的承包期为三十年;第二十五条规定，国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。《中华人民共和国合同法》规定，合同的订立、履行、变更、终止、解除等等都必须与当事人协商一致。根据上述规定，应把征求被征地单位和农民的意见作为征地的法定必备程序，并按少数服从多数的原则处理被征地农民之间的不同意见(如三分之二以上村民同意等)，并增设征地补偿安置协商机制处理补偿问题。征地报批前政府有关部门必须与被征地集体和农民商谈补偿标准，充分听取农民意见，用前期调查协商取代现行法律规定的补偿登记环节。同时，建立征地纠纷的司法裁决机制，把协调裁决权交给法院，无论是征地争议还是对补偿标准的争议，都由法院裁决，尽可能地减少政府对征地纠纷裁决的参与，以体现政府依法行政的决心。对政府征地违法行为，农民可以寻求司法救济，申请国家赔偿。只有征地方和被征地方具有同等权利，农民才能得到公正对待，其利益才能得到保障