物业服务收费行为的政府规制

物业服务市场，虽然同样是由市场机制支撑着的市场，但与一般的市场相比有其特殊性。物业服务市场，是否需要政府介入、政府如何介入，对政府介入此类市场的行为如何规制，显然也是政府在市场经济体制中地位和作用的一种具体体现。今年 7 月 5 日，北京市发展和改革委员会、市建设委员会就拟定的 《 北京市物业服务收费管理办法 》 和 《 北京市物业服务收费政府指导价收费标准 》 进行听证，再一次吸引了社会的关注，并使政府在物业服务市场中的地位和作用问题进一步突现出来。　　

一、物业收费所体现的是物业公司与业主之间的关系

物业收费，是物业公司依照其与业主（含通过业主大会或业主委员会的形式，下同）之间的服务合同，在履行小区物业服务义务的同时收取价金的行为。因此，物业收费体现的是物业公司与业主之间的关系。如果交易双方的信息非常充分、对等，如果交易双方的经济实力、市场地位、交易风险非常对等、匀称，如果交易双方都享有充分的平等交易权、交易选择权，如果同一小区内部的业主之间的信息渠道畅通、观点分歧不大或者协调容易，物业收费所体现的关系，就仅仅是私主体与私主体之间的普通民事关系。明确物业收费所体现的是物业公司与业主之间的关系，是理清相关关系的基本前提。假设这一系列“如果”是现实状态，物业收费就如同集贸市场中买方向卖方支付蔬菜价款、街头理发店里顾客向理发店（或理发师）支付理发服务费一样简单。收取蔬菜、理发服务价款，几乎不需要政府介入，这已是共识。问题在于，物业收费是不是这样简单，物业收费行为是否并不需要政府介入？

二、物业服务市场属于需要政府介入的特殊市场之一

物业收费凝结着物业服务市场中的各类关系。在物业收费标准、收费方式等方面普遍存在着的物业公司与业主之间的争议或纠纷，也表明上述一系列“如果”仅仅是或大多数是假设。物业服务市场之特殊性，是物业服务的公共性、整体性与业主享受服务的个体性、个别性之间不易协调的矛盾，是物业服务市场特殊性的集中体现。

物业服务以公共服务为主，服务的公共性和享有的个体性决定了围绕物业收费行为的一系列矛盾。在一个小区内，物业服务的内容主要是小区内的公共服务，即提供“公共物品”（ public goods ），如小区内公共环境保洁、绿化交通水电气暖的提供与设施维护、公共安全的一般保障等等；服务的主体一般是一家物业公司；服务的对象则是小区内数十到数千个业主；服务的设施大多具有网络的特点。作如是观，似乎一方是物业公司，另一方是业主整体。问题是，物业服务又是由业主个体享受、个别消费，物业公司是与每一个业主之间订立的合同，物业服务最终是由每一个业主分别“埋单”。公共服务、个别服务各有其特点，但在物业服务中，二者结合在一起，各自的利弊和结合而生的矛盾也就更集中、更突出了。

比如，公共服务又辅之以网络化设施，往往使服务者具有独占地位，即垄断；纯粹的个别服务，很少具有垄断地位。物业公司尽管可以被业主们选择，但物业服务在小区内的独占地位却不大可能被改变。一旦独占，所有基于独占而生的弊端不可避免地显现出来，如独家交易、限制交易、拒绝交易、业主或业主委员会被“挟持” (capture) 等。

再比如，公共服务往往是共有公益，对其享受往往不具有排他性；纯粹的个别服务，很少不具有排他性。这样，享有而不付费、多享有而少付费等基于人的本性的“搭便车”现象便在所难免。更何况，业主对小区公共服务的享有，事实上并非是匀质的、均等的。

还比如，虽然每一个业主都有其对物业服务的需求、都可以基于其是最终付费享有意思表示权，但小区的公共服务最终只能是按一套方案实施。这样多数决定制必然带来持少数意见的业主的意思表示形同虚无，使其利益被“多数人侵犯”。

上述由于小区物业服务的公共性、整体性和接受服务的个体性、个别性所带来的一系列现象，凝结在物业收费行为中，便有多方面的表现。突出的外在表现之一就是服务成本的计量和分摊非常困难。无论提供小区内的公共服务还是个别服务，都会发生成本，成立物业公司的出资人还需要利润，这都需要由接受服务的业主支付。物业公司所提供的公共服务中，对均摊异议相对较小的是公共照明、公共保洁、公共安全与秩序、公共景观、公共路、水、电、气、暖服务的提供与设施维护。异议较大的则是电梯服务、高层住宅水泵提水服务等。在普通高层住宅小区中，异议较大的部分往往占物业单位面积月均成本或费用的一半左右，异议者也集中在低楼层业主和高楼层业主之间。享受公共服务不均等是客观存在的，但如何将这种不均等的享受科学、合理地量化到每一位业主，并实现实质上的对价给付，则至为困难。这样，在公共服务分摊变量的选取（如业主面积、常住人数等）、权重的测算、计算公式的确定等方面，要在一个小区达成完全一致几乎不可能。要实行多数决定制，又必然出现处于少数方的业主利益被侵犯，少数方业或会被动接受，也会主动对抗。

在业主之间、业主与业主大会（或业主委员会）、业主与物业公司之间出现矛盾后，矛盾的协调解决常常无法完全在当事人之间完成。在一对一的交易中，作为博弈结果的成交或不成交、原价成交还是新价成交，都是双方可以接受的。在围绕核心问题 —— 物业收费这种一对多或多对一的博弈中，所有业主个人、业主委员会或业主大会事实上并无法胜任协调人之职，作为交易双方的业主和物业公司更难胜任协调人。物业公司可以被更换，但小区物业服务不可以被取消。小区内物业服务被取消，或者业主付费终止，都会带来局部的社会危害。这样，当矛盾难以在当事人之间协调，小区物业服务又不可以被取消，寻求第三方居中协调便成为必然和必要。按照我国现行的体制和传统，能够和事实上居中协调的只能是政府有关部门（如物价、建设、工商、质检、环卫、环保、公安等）、法院、消费者协会和物业管理协会等机构与组织。[page]

三、政府规制的必要性和规制的领域

物业服务市场作为特殊市场的诸多特征，为政府的介入提供了前提。应当讲，政府介入、司法机关介入、消费者协会和物业管理协会等团体的介入，都有其必要性和合理性，并各具特色。相比之下，政府介入的优势在于：（ 1 ）权威性。较之协会等团体组织，政府机关拥有法律所赋予的更多的行政资源，在物价、工商、质检、公用事业、公共秩序等方面的公共管理上总体上具有较强的公信力，易于多渠道协调、管理。（ 2 ）经常性。较之法院等司法机关相对消极的立场，政府的介入可以更为主动、更为积极、更为经常。（ 3 ）中立性。较之消费者协会和物业管理协会分别代表业主和物业公司利益而言，政府可以更具中立性。由于政府、协会、法院各具优势，最佳模式还是在保障协会功能发挥、服从司法判决的前提下政府适度介入。也就是说，政府的介入不应替代协会、法院的职能，不能替代业主作为交易主体的地位。因此，政府介入是必然的、必要的，但应当是有限的、适度的。

（一）政府的介入应当是对物业服务市场的依法、公平和有效规制

从理论上讲，政府介入的方式，应当是规范物业收费行为、规制物业服务市场。政府规制的宗旨是增进物业服务的交易公平、提高交易的效率和社会公共利益。政府规制物业服务市场的原则是依法规制、公平规制和有效规制。依法规制，要求政府介入包括物业收费行为在内的物业服务市场，应以法律规定的权力、程序为限，任何越权、滥权和弃权的行为都是违法。公平规制，要求政府对物业服务市场的规制应当有利于维护、增进和实现公平，包括经济公平和社会公平、形式公平和实质公平、机会公平和结果公平。有效规制，要求政府对物业服务市场的规制，有助于提高物业服务市场交易双方的效率，有助于在保障规制效果的前提下节省政府规制的成本，有助于提高物业服务质量和小区居民生活质量，有助于增进社会和谐。

（二）政府规制物业服务市场的领域应当是有限的

在上述宗旨和原则前提下，政府规制物业收费行为的领域可以应限为以下三类：

一是商业性物业小区业主大会、业主委员会成立以前的初期物业收费。这一时期，物业公司是在业主置业时被“搭售”给业主、提供有偿服务的。业主的意思不易集中，交易选择权、公平交易权均很难得到保障，需要主管部门较多介入，以弥补业主委员会、业主大会缺位的不足。

二是业主大会、业主委员会成立后，那些严重妨碍公平公正、极易产生纠纷、双方自身解决纠纷非常困难或者成本极大以及涉及公共安全的物业收费问题。政府的规制可以“以一当十”地节省纠纷解决成本、增进社会和谐。

三是商业性、政策性较弱的小区物业收费，包括经济适用房住宅小区、安居（安康）住宅小区、按政策出售的公有住宅区和其他商业性、政策性较弱的小区物业收费。

（三）政府规制物业服务市场的方式应以间接方式为主

政府规制的方式，仍以制定规范标准等间接规制方式为主。比如，制定物业服务质量评价体系，确定根据物业规模、物业所处城郊区域、服务质量不同水平的不同档次的收费参考标准，提供电梯、水泵等费用分摊推荐方案，制定最基本物业服务的基本要素和量化指标，规定小区安全防范、消防等公共安全服务的强制标准和定价依据等。　　

四、政府规制物业收费行为应以辅助和完善市场机制为目标

除涉及国家宏观经济总量平衡、结构优化的价格，政府的价格规制行为应主要针对垄断和不正当竞争行为中的价格行为。最合理的价格，应当是经过大量的小区长期反复博弈所形成的价格，即市场机制所形成的价格。据有关调查，目前，北京市住宅小区物业服务实际上的收费价格从 0.50 元／平方米 · 月到 5 元 — 6 元／平方米 · 月不等。这事实上是非常难得的“博弈”结果，是市场规律的生动体现。政府规制物业收费，提出价格标准，对其应尊重、遵循而不应是无视甚至违背。北京市有关部门拟议将住宅物业服务收费（不含电梯、水泵运行维护费）基准价标准定为 0.9 元 / 建筑平米 · 月，其合理性值得探讨。

违背物业服务的质量现状和价格体系实情，人为制定整齐划一、且与实情相悖的“政府指导价”，经常不事与愿违。物业管理费计算起来非常复杂，因物业所在地区和地段不同，物业的规模、房屋的新旧、物业公司服务的具体内容和质量等的不同，物业服务支出的差别巨大。脱离具体情况，只制定一个适用于本市城乡所有物业小区的指导价标准，反而会触发业主与物业公司新的对立。

政府介入物业服务收费，应当以公平、效率和依法为原则，应当超然于业主和物业公司之上规制。基于政府的这一地位，有必要改变目前单一收费价格标准的做法，在广泛调查、准确测算的基础上，出台一套多档次的物业服务质量标准及其收费参考价体系，让每一种参考价格都对应一套服务标准。在综合各成本因素的基础上，将物业公司服务水平量化，并分成基本档、标准档、提高档、优质档、豪华档等不同的等级。基本档收费标准可以定在 0.5 元／平方米 · 月以下，标准档为 0.55 元／平方米 · 月左右，优质档为 0.9 元／平方米 · 月左右。不同的质量和价格档次，供各物业小区业主与物业公司协商制定物业收费的具体方案时参照执行。

作者系北京大学法学院经济法教师、法学博士，管理科学与工程博士后