从一土地确权案件的成功解决看行政机关自由裁量权的行使

　　土地确权行政案件由于历史、客观等原因，土地权属不明确，长时间存在争议，大多数缺乏有效证据，给土地确权案件带来一定的困难。特别是在国家政策调整过程中，土地权属发生多次变更，历史遗留问题多，且缺少书面形式的文字记载，时间长，地形地貌已变，难于认定。因此，处理土地确权案件，很多情况下需要政府依法行使行政自由裁量权，尊重历史，正视现实，从有利于国家建设、有利于生产生活、有利于管理和利用的角度来处理争议。笔者现试从一案例浅探行政机关行政自由裁量权的行使。

　　2004年5月，宛城区原白河镇(2006年初撤镇分设白河、枣林街道办事处，以下简称白河镇)双铺村七组群众为原溧河乡玉器厂土地权属问题与溧河乡政府发生争议，并引发群众集体上访事件。在区土地房管局多次调解无效的情况下，区政府法制办介入处理，建议当事人双方通过法律途径解决问题，由当事人提出土地确权申请，区政府对争议土地依法进行确权。区政府最终正确运用行政自由裁量权，使这一问题得了到圆满解决。

　　一、纠纷产生的来龙去脉

　　区政府法制办、土地房管局工作人员通过现场勘查，走访群众，掌握了大量证据材料。1974年溧河乡政府为发展经济，与双铺村七组达成协议，占用七组二类耕地6.71亩筹建玉器厂(集体企业)，由溧河乡政府给七组1340元和一车煤的补偿。该宗土地呈三角形状，北至南唐路，南至一生产路，西至七组耕地。1993年因扩宽312国道，占地面积减少，经土地管理部门实际丈量，纠纷土地面积为2893.3平方米(合4.34亩)，其中溧河乡原玉器厂所建房屋占用土地面积为215.95平方米。当时占用土地时，因法律不健全，未办理征用手续，也未经县政府批准，且没有原始书面协议和原始票据。1983年4月，因玉器厂效益不佳，溧河乡政府工业办公室以招标形式，将玉器厂承包给个人经营，每年向乡工业办公室上交一定的利润。1985年4月，溧河乡工业办公室再次以两年期限将玉器厂承包给个人经营。1987年3月第二次承包期满后，溧河乡政府一直未利用此厂房场地开办任何经营实体性企业。经多方调查取证，1985年以后，双铺村曾多次向溧河乡政府索要该宗土地，其中1988年5月双铺村原村组干部找溧河乡政府企业办要求归还该宗土地，1992年双铺村再次要求复耕，但溧河乡政府以各种理由不予退还。自1990年开始，溧河乡政府曾将玉器厂部分厂房场地以出租名义，租赁给个人用于经营饭店、化肥仓库、面粉厂等，厂房场地一直未被合理充分利用。1993年，白河镇成立，双铺村划归白河镇。1996年溧河乡政府以22000元的价格又将此厂房场地转让给双铺村村民杨中林，引起群众强烈不满，土地管理部门也对非法转让土地行为进行了立案查处。此后，玉器厂的厂房场地一直处于闲置状态。

　　二、具体处理办法

　　经过反复研究讨论和审查，并征询相关专家意见，区政府下发了《关于白河镇双铺村七组与溧河乡人民政府土地权属纠纷的处理决定》，决定将争议土地所有权和使用权归双铺村七组。经房产评估机构评估，玉器厂现有厂房价值5000多元，但从各方面因素酌情考虑，并根据国有资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实”的规定，由白河镇政府、双铺村七组给予溧河乡政府超过现有房屋实际价值的经济补偿。经过区政府法制办协调，白河镇政府给溧河乡政府6000元补偿，双铺村七组给溧河乡政府7000元补偿，使矛盾得到最终解决，各方此后均未复议也未起诉。

　　三、几点有益启示

　　本案作为一起涉法上访的土地权属纠纷个案，具有复杂性和两难性，特别是很多证据涉及二十世纪七十年代，且已灭失，证人证言具有很大局限性，区政府作为居间裁决者，需要依法正确行使自由裁量权，合法、合理、合情地对平等民事主体双铺村七组和溧河乡政府之间发生的土地纠纷进行了裁决，使双方停访息诉。这起案例的成功解决给我们带来很多有益的启示：

　　(一)行政机关行使自由裁量权应遵循合法性原则

　　合法性原则是指行政权力的设定、行使必须依据法律、符合法律，而不能与法律相抵触。就土地确权而言，遵循合法性原则即要求在进行土地确权的过程中，必须遵守宪法、法律、行政法规、地方性法规及自治条例、单行条例等有关土地确权的规定。

　　首先，本案作为历史遗留问题，经区土地管理部门多次调解未果，且引发了群众集体上访事件，它之所以能够成功解决，根本原因是坚持依法行政，积极引导群众通过法律程序解决问题。在处理这类复杂问题时，要以法律为准绳，尽可能应用法律手段，来观察问题、处理问题，做到以法服人，依法作为。

　　其次，区政府法制办、土地房管局抱着“积极、慎重、负责”的态度，经过查阅相关地籍台账、现场勘查，准确掌握了争议土地的地理位置、面积及土地利用演变情况，通过走访群众和相关见证人，先后调取询问笔录20多份，并对证据进行了甄别和印证，为准确适用法律裁决纠纷奠定了基础。

　　一是根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》([1995]国土籍字第26号)第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地不满二十年，或者虽满二十年但二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”与第二十三条“乡(镇)、村办企事业单位采用上述以外的方式占用的集体土地，或虽采用上述方式，但目前土地利用不合理的，如荒废、闲置等，应将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体”之规定，本案中，溧河乡政府1974年使用双铺村七组土地建玉器厂已是不争的事实，且经溧河乡政府原工作人员证实，1985年左右，即在溧河乡政府连续使用争议地满二十年之前，双铺村组干部曾多次向溧河乡政府要求归还该宗土地，且1987年玉器厂倒闭后，占用的大部分土地荒废、闲置，处于不合理利用状态。

　　二是根据河南省政府《关于确定土地权属有关政策问题的通知》(豫政〔1992〕90号)“1961年农村实行固定集体土地所有权以后至1982年2月底以前，乡(镇)或村办企业单位使用的农民集体所有的土地，原经营单位已经撤销或已无经营实体的，土地应无偿退还给原农民集体单位。土地上有房屋等附着物的，可以通过协商，由原农民集体单位给予经济补偿”之规定，结合本案，1987年玉器厂倒闭后，溧河乡政府一直未利用此厂房场地开办任何经营实体性企业，故应将占用土地归还双铺村七组。[page]

　　由此可见，将争议土地所有权和使用权归双铺村七组，事实清楚，法律依据充分，是符合土地利用演变状况的。

　　(二)行政机关行使自由裁量权应遵循合理性原则

　　合理性原则是指行政决定内容要客观、适度、符合理性。合理性原则的内涵在于：行政行为的动因应符合行政目的;行政行为应建立在正当考虑的基础上;行政行为的内容应合乎情理。可以说合理性原则主要是针对行政裁量而存在的。

　　本案由于是1993年行政区划调整时的历史遗留问题，如果处理不当，会引起一些连锁反应。从争议土地利用的演变情况看，我们还考虑以下两个问题：

　　首先，根据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十三条 “县级以上人民政府处理土地权属争议时，争议各方均不能提供可以采信的证据的，可以根据土地利用演变状况和公平、公正、合理的原则，确认土地权属”之规定，1974年溧河乡政府占用双铺村土地时，由于法律制度不完善，征用土地的程序不健全，不可能办理合法的征用地手续，且双方原始的书面协议和原始凭证均已灭失，目前掌握的证据仅限于证人证言，虽然有很大参考价值，但仍有一定局限性。

　　其次，1974年溧河乡政府在使用双铺村七组土地时，给过七组1340元补偿费和一车煤，1974年―1987年，溧河乡政府一直在经营着玉器厂，1987年玉器厂倒闭，虽然土地利用不合理，但仍由溧河乡政府经营管理，且在1993年设立白河镇时，玉器厂仍归溧河乡政府。从土地利用演变情况和各方面利益均衡的角度考虑，如果单纯地将争议土地所有权和使用权归双铺村七组，在一定程度上有失公平，且会激化各方矛盾，所以在依法确定权属基础上，由白河镇、双铺村七组给予溧河乡政府适当经济补偿是符合历史和现实状况的，体现了处理具体事务中应遵循的公平、公正、合理原则。

　　(三)行政机关行使自由裁量权应遵循保护当事人合法权益原则

　　保护当事人合法权益原则是指通过土地确权，确保相对人合法利益得到实现。它是政府实施土地确权行为的一个根本目的。纵观本案土地利用演变情况，1974年以前争议土地归双铺村七组所有，双方都没有异议，虽然后来土地性质发生了改变，但根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条、二十三条与河南省政府《关于确定土地权属有关政策问题的通知》(豫政〔1992〕90号)之规定，结合本案所采信证据所证明的事实，争议土地应确归双铺村七组所有。

　　(四)行政机关行使自由裁量权应遵循保护土地资源和合理开发利用原则

　　保护土地资源和合理开发利用原则是指政府在实施土地确权时应考虑有利于保护土地资源和合理开发，尤其是处理各方均没有合法有效的权属凭证的土地权属纠纷时，更应坚持保护土地资源和合理开发利用原则，以利于土地资源的保护和利用。

　　因1993年行政区划调整，本案中争议土地虽归溧河乡政府管理使用，但位于白河镇辖区，俗称“插花地”，其周边均为双铺村土地，且双方均没有原始的权属凭证，故将争议土地确归双铺村七组更加有利于保护土地资源和合理开发，减少遗留纠纷问题。

　　(五)行政机关行使自由裁量权应遵循有利于团结稳定原则

　　有利于团结稳定原则是指政府在实施土地确权时，应本着促进争议各方搞好团结，保证社会稳定的原则进行土地确权。

　　本案在处理过程中，有关人员积极向群众宣传有关法律政策，帮助群众按照《村民委员会组织法》和《信访条例》等法律法规选出代表，并多次召开由村组干部和群众代表参加的座谈会，进行最大限度地沟通，消除群众的抵触情绪和片面认识。实践证明，只有我们依据法律政策来处理问题，一定能够得到群众的谅解和支持。