集体经济组织成员对土地补偿费分配能否区别对待

　　因国家建设某组部分土地被征收，补偿了土地补偿费。某组通过户主大会形成了《某组土地及土地款分配方案协议》(协议上有到会的81%人签字同意，有19%人不同意，拒绝签字)。该协议确定土地补偿费除集体提留款之外，余下按田、人的一定比例分配，但近年来迁入的只享受人口比例中的百分之几十。按该方案部分组民少分了一部分补偿款。同时，某组以部分组民上户未经其同意为由，而没有分配土地补偿费。因此，少分及未分的组民认为其合法权益受到损害，诉至法院。

　　另查，入户的情形有：结婚、出生、迁入等，自迁入或嫁入某组后，即在此定居至今，并承包土地进行生产经营，上户后也与被告某组原有组民同样承担上缴任务。

　　处理

　　本案有三个争议焦点：

　　第一、怎样确定农村集体经济组织成员的资格。确定农村集体经济组织成员资格，应以该“成员”是否在集体经济组织所在地生产、生活并依法登记常住户口为判断依据。“成员”资格的取得一是通过人口的自然繁衍(原始取得);二是基于一定事由取得该集体经济组织成员资格(加入取得)，包括婚姻及因一定事由迁入(移民)等方式。本案中有因一定原由迁入某组的，有因婚嫁进入某组的，有因父母为某组成员出生在某组的，且他们均实际在被告某组生产、生活并依法登记了常住户口，依据承包经营某组的土地为其生活保障。因此，均具有被告某组的成员资格。

　　第二、某组原有“成员”，在以往为某组作出了贡献，在土地补偿费分配上，能否享有差别待遇(享有优越权)。土地补偿费在性质上是对农村集体土地所有权的补偿，对土地补偿费的分配并不考虑集体经济组织成员对于集体经济组织的贡献大小，只要具有集体经济组织成员资格，即应当享有均等分配土地补偿费的权利。某组原有组民尽管对某组作出了较大贡献，但在现有土地征收补偿费分配上，不享有优越权，某组原有组民与新加入的成员只能享有同等的分配权。

　　第三、《某组土地及土地款分配方案协议》是否侵害了少分及未分的组民的合法权益。农村集体土地是集体组织全体成员的基本生活保障，集体土地的形成与集体经济组织成员的个人劳动或贡献没有关系。土地补偿费的受益主体是该集体经济组织内部的全体成员，土地补偿费分配权是基于集体经济组织成员的身份而产生的，在分配中强调“权利义务对等”就不具有合法性及合理性，应“平等性”地保障，也是对基本人权的依法保护。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。因此，基于农村集体经济组织成员资格而分配的土地补偿费应当均等，而不能以权利义务一致为由对不同的人差别对待。

　　某组在制定土地补偿费分配方案时，尽管在程序上通过了三分之二的户主同意，但其中的“迁入与原有户区别对待”条款，是在“权利义务一致”观点下的本地人与外地人之间不平等的歧视条款，该条款侵害了原告的基本人权，违背了民事活动的平等性，依法应予调整。

　　综上所述，人民法院可依据《中华人民共和国民法通则》第四条、第五条，《最高人民法院〈关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释〉》第二十四条的规定，少分及未分的组民要求补发土地补偿费的诉讼请求，在已确定的金额内予以支持，超额部分不予支持。

　　。

　　分歧意见

　　本案有三种处理意见：

　　第一种观点：最高人民法院1994年《关于王翠华等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》(民他字﹙1994﹚第28号)中明确不能受理。该案不是平等主体之间的民事案件，而是村民自治的内部事务，不属法院民事案件的受案范围。因此，应依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第(四)项及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第139条的规定，裁定驳回起诉。

　　第二种观点：根据《最高人民法院〈关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释〉》第二十四条的规定，该案属人民法院民事案件理的受案范围。但某组原有组民在以往的对某组作出了贡献。以权利义务对等论，应采纳被告某组的辩解意见。况且多年来法院在审判实践操作中，大都对集体经济组织通过村民会议三分之二以上通过所形成的“村规民约”予以了采纳。因此，依据《中华人民共和国民法通则》第四条、第五条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。

　　第三种观点：也就是本案的判决理由。简言之，该少分及未分的组民均具有某组的成员资格，应当享有均等分配土地补偿费的权利。分配方案中的“迁入与原有户区别对待”的条款，侵害了原告的基本人权，不具合法性，依法应予调整。因此，依据《中华人民共和国民法通则》第四条、第五条、《最高人民法院〈关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释〉》第二十四条的规定，对原告要求补发土地补偿费的诉讼请求，在已确定的金额内予以支持，超额部分不予支持。

　　法官点评

　　作为国民经济的基础性产业，农业的发展对我国经济社会的全面、协调、可持续发展具有重要意义。农村社会的稳定事关全社会的稳定大局，对农业的健康发展至关重要，而农业和农村问题的关键和实质就是农民问题。目前，随着我国推进城乡一体化进程的加快，国家重点建设项目的开展，农民承包土地的征收，村民因土地补偿费分配纠纷不断增多。与其他涉农纠纷相比，该类纠纷往往涉及农民的根本利益，因而具有矛盾激烈难于化解的特点。笔者就本案提出以下观点：

　　(一)人民法院应否受理土地补偿费分配纠纷案件

　　土地补偿费分配纠纷案件的性质和能否作为平等主体间民事案件受理长期存在争论，2005年前，最高人民法院在这类案件性质认识上也存在分歧。最高人民法院曾在1994年《关于王翠华等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》(民他字﹙1994﹚第28号)中明确不能受理。2001年最高人民法院研究室在给广东省高级人民法院《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》(法研〔2001〕51号)中明确此类案件可以作为民事案件受理。由于两者效力的不同、答复的不一致，在审判实践中以哪个为依据引发了较多争论。但因实践中不受理此类案件的弊端太多，很多法院便以最高人民法院研究室的答复为依据开始受理此类案件,从全国范围看存在着受理和不受理两种截然不同的操作。[page]

　　这个问题，随着2005年《最高人民法院〈关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释〉》的公布迎刃而解。按《最高人民法院〈关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释〉》第二十四条规定“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外”，此类纠纷法院应作为民事案件受理。在受理土地补偿费分配纠纷案件时，我们应注意的是对用于分配的土地补偿费数额争议提起的民事诉讼不应受理，最高人民法院在该解释第一条第三款中明确规定： “集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”，这是法院在受理此类纠纷时应注意的一个问题

　　(二)如何确定集体经济组织成员的资格

　　农村集体经济组织成员资格的确定，是解决土地补偿费分配纠纷的基本前提，而确定其资格，应以该“成员”是否在集体经济组织所在地生产、生活并依法登记常住户口为判断依据。“成员”资格的取得方式有二种，一是通过人口的自然繁衍，生活在特定农村集体经济组织所在地，自然取得该集体经济组织成员资格(原始取得)。概言之，父母双方或父母一方在该集体经济组织中具有“成员”资格，且依法登记于该集体经济组织所在地常住户口的出生人员，自其出生时起即具有该集体经济组织成员资格;二是基于一定事由取得该集体经济组织成员资格(加入取得)，包括婚姻及因一定事由迁入等方式。也就是说通过婚姻及因一定事由迁入等原因，且在该集体经济组织所在地生产、生活并将户口迁入该集体经济组织所在地的人员，应当具有该集体经济组织成员资格。特别是因婚姻已进入该集体经济组织的农户实际生产、生活，不管他的户口尚在何处，均应认定其自结婚，并实际在该农户中生产、生活时就具有该集体经济组织成员资格。

　　本案当事人，有因一定原由迁入被告某组的，有因婚嫁进入被告某组的，有因父母为被告某组成员出生在被告某组的，且他们均实际在被告某组生产、生活并依法登记了常住户口，依据承包经营被告某组的土地为生活保障。因此，少分及未分的组民均具有被告某组的成员资格。

　　另外,农村集体经济组织成员资格的取得丧失不宜交由村民自治决定。村民自治是我国法律承认的农村社会的基本治理方式。但由于我国民主制度和民主观念特别在广大农村地区不发达，多数利用形式上的民主程序剥夺少数人的合法权益。如果将农村集体经济组织成员资格的认定交给村民自治决定，那么对新加入成员或其他特定人群，很可能出现依民主议定程序后，否定其集体经济组织成员资格的后果。因些，集体经济组织成员资格的认定，在法律做出明确规定之前，是作为裁判者的审判机关的权利。

　　本案中被告某组正是利民主议定程序，以部分组民上户未经其同意为由，否定了他们为某组组民的资格，从而剥夺了他们对土地补偿费的分配权。

　　(三)如何看待“贡献与权利相一致”的矛盾

　　农村集体土地是集体组织全体成员的基本生活保障，是集体所有的自然资源，始终存在保障全体集体成员的基本生活功能，集体土地的形成与集体经济组织成员的个人劳动或贡献没有关系。土地补偿费在性质上是对农村集体土地所有权的补偿。土地补偿费的分配与农村集体经济组织的收益分配不同，它并不考虑集体经济组织成员对集体经济组织贡献的大小，只要具有集体经济组织成员资格，即应当享有均等分配土地补偿费的权利。可见，土地补偿费的受益主体是该集体经济组织内部的全体成员，在分配中强调“权利义务对等”就不具有合法性及合理性。土地补偿费分配权是基于集体经济组织成员的身份而产生的，应“平等性”地保障，也是对基本人权的依法保护。因此，基于农村集体经济组织成员资格而分配的土地补偿费应当均等，而不能以贡献与权利义务一致为由对不同的人差别对待。其表面看似具有公平性，但实质包函着人格的歧视，是对人权的侵害。

　　(四)集体经济组织“村规民约”效力如何认定

　　在集体经济组织成员资格确定和具体分配上，多数集体经济组织都通过村民会议等形式制定了“村规民约”，对这方面的内容予以了规定，并多年按此操作。土地补偿费分配纠纷起诉到法院后，就涉及“村规民约”效力问题。作为被告的集体经济组织常以经过村民大会讨论为由，要求法院支持“村规民约”内容，认为这属于其自治范围。

　　对这个问题，笔者认为，法院在不违背国家法律的前提下，应尊重和支持集体经济组织合法的自治权，以促进农村民主建设。很多“村规民约”虽然按《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，经过村民大会讨论通过，但程序合法的东西并不必然表明内容就合法。因此，对“村规民约”在案件审理中应进行程序和内容合法性审查，对制定程序和内容均合法的，应予以支持，尊重村民自治;对程序、内容均不合法或程序合法但内容违法的就不应支持。很多“村规民约”明显带有对“外来户”人格歧视或“重男轻女”封建色彩，或把超生子女进行比例折算，这些内容明显违背宪法男女平等和人权原则。对此，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条第二款也是禁止的：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。对“村规民约”内容部分违法，部分合法的情况，在案件审理和裁判中可以对合法的部分内容予以支持。

　　本案中某组认为，土地征收款分配方案是某组通过群众集体讨论所形成的，既没有违反国家的有关法律法规，更没有损害原告的合法权益。在分配土地补偿费时，制定了“迁入与原有户区别对待”的条款。该条款以充分体现村民自治为晃子，以强调“村规民约”的效力为借口，其实质侵犯了少分及未分的组民的人身权利，损害了其的合法权益。违反了法律、法规保护公民的人身权利和财产权益的规定，属无效条款，应予调整。[page]

　　综上，笔者认为，本案少分及未分的组民的诉讼理由符合上述要求，对其诉讼请求应在审理查明的限额内予以支持。因笔者赞同第三种观点。