和谐社会与城市化进程中的农用地征用

　　【摘 要】城市化是通向现代化的必经之路。自20世纪90年代，我国城市化发展迅速，尤其是近几年来，随着国民经济的快速发展，人口的增加以及农村人口向城市的聚集，我国的城市化进程加快，土地是城市化进程中必不可少的基础。也可以说，土地是城市化进程中“最主要、最能动”的部分。而恰恰就是城市化进程中的这个最主要、最能动的部分成了当前经济生活中的一个焦点，更明确地说，就是土地成为了农民、政府、投资商与居民共同关注的问题。应该说，为提升城市化水平，需要大量的非农业用地和土地用途的变更。这是与政府改善城乡面貌的强烈愿望和主动规划管理，投资商的热情投入，农民的积极配合分不开的。但是，存在的问题也是非常突出和严重的。一个集中的体现就是农用地征用的不合理，造成了大量失地农民失去生活保障。在一些地方，土地估价中的暗箱操作和利益驱动问题突出，成为扰乱土地市场的一大隐患。导致资源配置的失衡和社会分配的不公。一些城市由于受经济利益的驱动，为创造政绩、增加财政收入、改善部门福利，在经营城市的过程中，热衷于“低进高出”，追求“以地生财”。这突出表现在政府用计划经济的办法低价从农民手中拿地，而用市场经济的办法高价供地，从中获利。本文讨论我国目前阶段城市化进程中农用地征用过程中存在的问题及产生的原因，并就防止拉美化，建立和谐社会对城市化进程中的农用地征用提出建议。

　　【关键词】和谐社会 城市化 农用地征用

　　一、农用地征用和一级土地市场

　　我国的土地所有权分为国有土地所有权和集体土地所有权，当农用地被用作商业、工业等非农用地时，就需先由政府征用为城镇国有土地;然后再由政府通过一级土地市场，也叫城镇国有土地使用权出让市场，土地出让给土地使用者，一级土地市场由国家垄断，由各级政府代表国家实际执行。在这两个环节中，土地估价的主体是同一个，但土地估价的方法和适用标准是不一样的。

　　农用地的征用补偿的依据是根据中华人民共和国《土地管理法》第五章、第四十七条“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。”而政府在出让给土地使用者时，根据由土地管理部门每年公布的标准地价，以该标准地价为参考，根据该块土地的地理位置、周边环境及其他估价因素进行相应的上下浮动。由于土地征用补偿的价格是根据产值的倍数法计算出来的，因此价格非常低，而政府出让给开发商的价格是根据土地转用为商业用地或者住宅、工业用地后的市场交易价格，故价格很高。政府通过“低进高出”，就可以获得高额的差价收益。

　　在城市化进程中的农用地征用和出让的土地估价中，值得注意的是，地方政府在土地估价的两个主要环节中所承担的角色。在将农用地征用为城镇国有土地的过程中，地方政府是买方，而在一级土地市场上，地方政府又是卖方。地方政府的这种双层角色可以说是法定的，不可更改的，因为只有我国的土地属于国有，只有地方政府可以从农民那里征用土地，也只有地方政府有资格将土地出让给土地需要者。而土地的征用和出让都是由地方的政府部门土地管理局来具体执行的。对于土地估价的两个环节所适用的方法和标准也是由地方政府决定的。也就是说，在这两个环节中，行政因素左右着土地估价。地方政府的职责是代表国家行使对本地土地的管理权，保证土地得到合理和有效的利用，促进农村和城市的健康协调持续发展。但是政府自身往往定位不准，导致角色失当。在土地征用和出让的土地估价与买卖中，政府的角色简化成了近乎单一的掮客或经纪人。由于农民的土地只能由政府征用后才能出卖，而土地使用者所需要的土地也只能从政府手中获得，这使得：一方面，城市政府由于受经济利益的驱动，在房地产开发过程中，以计划经济的模式，利用政府的职权和各种行政手段，通过各种政府行为，以较低的价格从农民手中获得土地，另一方面，以较高的价格出让给土地使用者，从中获利。征地越多，所获的土地收益就越大，从而使城市化进程受到严重影响。而且这还导致在土地财产征收中普遍存在的公私不分问题，把被征收的土地统称为“国家建设用地”，其中既有为政府负责的公共基础设施建设征收土地的，也有政府出面征地后交给各类企业从事一般经济活动的，直接结果是政府动用征地权超出了“公共利益”的范围，出现了大量的“非公共利益”的征地行为，同时也造成了大量的失地农民，行政因素对土地的使用目的和土地价格的评估产生了过大的影响，从而也影响了和谐社会的建立。

　　由于城市化进程中的两个主要环节并不是彼此独立的，而是密切相关的，甚至可以说是两位一体的一个过程，这两个环节中的问题也是相互影响的，而它们产生的原因也彼此关联，因此我们在探讨这两个环节中存在的问题时就不能孤立地看待它们，而必须把这两个环节作为一个整体来讨论。

　　二、城市化进程中农用地征用存在的问题　　我国土地征用制度形成于计划经济时代。从建国后沿用至今，尽管其间在征地补偿标准方面作了一些调整，但是没有从根本上触动土地征用制度本身。这与我国市场经济体制的改革进程已经很不适应。由此也显露出现行土地征用制度在征地目的界定、征地范围划分以及土地征用安置补偿办法等方面存在着诸多的弊端。

　　1、地方政府的急功近利，地价低进高出。土地出让逐步市场化以后，土地的市场价值得到体现，且在城市化的发展过程中不断增值。地方政府利用土地资产搞合资、合作经营，进行市政道路、交通等基础设施建设，从中尝到了甜头，这本是一件好事。问题在于许多地方的政府领导人片面地认为“经营城市就是经营土地”。他们从追求政绩出发，脱离实际搞地区经济建设，大面积屯地、大规模开发、大手笔造城，层层设置开发区，甚至大建形象工程，导致大片耕地被侵占，土地供应量失控，国有土地资产流失。另一方面，政府用计划经济的办法低价从农民手中拿地，而用市场经济的办法高价供地，从中可以获得很大的利润。由于经营土地能带来大笔财政收入，使地方政府热衷于大量征地，“以地生财”。目前一些市、县、区的土地出让金收入已经占到财政收入的35%左右，有的甚至高达60%以上，正是这种趋利动机，引起地方政府过多过滥批地，从而严重影响了城市化进程中的土地价格评估。[page]

　　2、土地利用规划缺乏科学性和严肃性，不同种类用地价格混淆。土地是最宝贵的自然资源和经济资源。提高土地资源配置效率，既要充分发挥市场机制的基础性调节作用，又需要政府有计划地宏观调控。由于土地位置固定、具有不动产的特性，更需要实施适当的计划管理。我国的城市土地实行国有制，土地的所有权掌握在国家手中，这为土地供应总量和结构调控提供了十分有利的条件。实际上，从二十世纪80年代开始，各个城市都制定了城市发展规划和土地总体利用规划。应该说，这对促进城市建设和土地合理利用起到了一定的作用。但是问题在于这些规划缺乏前瞻性、科学性与严肃性。国外的土地利用规划，一般都经过严密的科学论证，并且要通过立法保持其严肃性。虽然我国也规定城市发展规划和土地利用规划要经人大通过，并报上级政府批准，经过批准的规划不能随意更改，然而在实际执行中，城市规划的随意性非常大，一届政府、一位领导人的批示，就可以随意改变规划，造成原有规划形同虚设。对于同一块土地，不同的人得到土地的价格可能不一样。由于规划的随意性，对于本来是工业用地的规划可能变更为住宅用地，对于本来是住宅用地的规划可能变更为商业用地规划，而工业用地、商业用地、住宅用地由于其本身的市场属性导致其土地价格的巨大差异(参见表—1“2004年山东省潍坊市区位分类”)，会导致土地价格产生巨大变化。

　　3、征地范围和土地使用时限无序，产生地价泡沫。在土地征用范围的问题上，我国的土地征用目的不明确，甚至缺乏公益要件限制。在土地财产征收中普遍存在着公私不分问题，把被征收的土地统称为“国家建设用地”，其中既有为政府负责的公共基础设施建设征收土地的，也有政府出面征地后交给各类企业从事一般经济活动的，直接结果是政府动用征地权超出了“公共利益”的范围，出现了大量的“非公共利益”的征地行为。对于土地征用这类性质的“公益征收”问题，我国目前对何为公共利益、如何确定公共利益、谁来确定公共利益等问题，宪法和法律还没有明确界定。由于公共利益的不明确，政府对征地权的不适当运用对土地估价造成了很大的影响。当前非公共利益性质的征地行为以低价征地为主,这使过高的土地增值收益为政府和用地单位获得,征地成本过低导致延迟土地开发,即所谓“征而不用”、“征而迟用”现象。从投资者的角度而言，“征而不用”、“征而迟用”是为了等待最佳开发时机。只要地价的上涨速度高于等候成本(征地费利息等)，投资者在土地的自然增值中可以获利就会延迟土地开发。

　　从全国范围看，还有一些企业以增加土地储备为名，大量圈占土地;有些企业将土地购买到手以后，也不进行开发，而是待价而沽，等土地增值后再出售受益。在某媒体评出的2002年10强房地产上市公司中，它们土地储备的数量大得惊人。名列榜首的上海置业新增土地储备1000余万平方米，万科待开发项目占地980万平方米，华润置地拥有470万平方米，中华企业320万平方米，中国海外2877万平方米，合生创展在广州土地储备数为421万平方米，在北京和天津土地储备数为303万平方米。根据中华人民共和国《土地管理法》规定：土地闲置两年以上将被无偿收回，但在实际中却不能得到很好的执行，致使开发商对土地征而不用和征而迟用，静待暴利。土地交易中的投机因素，降低了土地配置效率，引发了土地价格上涨，加大了城市化的成本。2003年 1月7日，国家计委经济研究所发布的《中国行业景气分析报告》指出，城市化进程的加快，有些地方的圈地已经失去理智。原来圈一块地不过几百平方米，后来划到几千、几万甚至数十万平方米。杭州近郊地块已经从几年前的每公顷75万元拍到了如今的4500万元一公顷。

　　4、低价征用农用地产生严重社会问题。土地是农民赖以生活的基础。土地被征用意味着农民丧失了最基本的生产资料，他们未来的生活失去了一个最有力的保障，因此，政府在征用土地的同时应为失地农民以后的长远生计着想，提供比较可靠的安置和合理的补偿。按照现行的补偿标准，地方政府在将农用地征用时，所给予的补偿是非常低的。在征地过程中，一般采用低价补偿政策，尤其是国家重点工程项目，征地补偿标准更低;而且还存在着自行制定土政策，侵害农民利益的现象，比如高速公路两边绿化带不计为征用补偿面积，把农田配套的沟、渠、路不以耕地面积计算补偿费，宅基地不给安置补助金;把农民集体土地看作自己的土地，占而不补，等等。其中，低价征地是最严重的问题。

　　农民失去土地而补偿不足，就意味着社会保障能力的丧失。据一份调查材料显示，浙江省1999～2001年征用耕地57.7万亩，造成87.8万人失地。一般每征用1亩地，就伴随着1.5个农民失业，大量失地农民沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”。近五年来，由于近亿亩耕地被政府征用，因失去土地后未得到妥善安排，在城市边缘流荡的农民就有4000万。这也导致农民也在继续以较快的速度涌入城市，给城市的发展带来巨大的压力。失地农民失去赖以生存的土地，获得的补偿价格又低，这不仅影响了农民的生活安定，还可能引发社会的不稳定和拉美化的产生。近些年来，各地因征地矛盾而激发的群体事件时有发生。一份来自国家信访局的资料显示，国家信访局2002年受理土地征用的4116件初信初访，大部分聚焦在失地失业问题上。而这正是我国社会稳定的巨大隐患和社会经济发展的重大难题。

　　5、一级土地市场主体问题。有的地方政府之所以在土地问题上不能优先从全局利益和长远利益出发，其中一个不可忽视的重要原因是，在现行土地制度下地方政府在承担土地资源公共管理职能的同时，也承担着城镇国有土地所有者的职能。我国城镇实行土地国有制，法律虽然规定国务院是国有土地所有权的唯一主体，但是不可避免的是城镇国有土地的所有权职能必然要由县(市)人民政府来实际行使，城镇国有土地出让的大部分收益要归入地方财政，中央政府只能是法律名义上的国有土地所有者，而不可能成为经济上的国有土地所有者。 正是因为实际承担着国有土地所有者的职能，地方政府拥有了“以地生财”的权利。也就是说，地方政府作为公共管理者的同时，也是在其所管理领域中逐利的“局中人”。地方政府在土地管理问题上，往往发生双重角色的混乱，甚至利用这种双重角色来“谋利”。很典型的就是地方政府以公共管理者的身份动用土地征收权低价征收农民集体土地并将之变为国有土地，然后以国有土地所有权代理人的身份予以出让，从中获取土地增值收益充实地方财政，或者在征地后低价出让国有土地使用权以变相获取合法或非法的租金收入。实际上，90年代中后期中央上收用地审批权的土地管理体制改革，就是在国有土地所有权“地方化”后不得不采取的举措。[page]

　　在实践中，地方政府承担的土地资源公共管理职能和国有土地资产管理职能要由地方政府土地管理部门来具体执行，这就决定了地方土地管理部门处于了地方政府和上级土地管理部门不同工作目标的聚焦点上。在分级管理体制下，一方面，地方土地管理部门在业务上受上级土地管理部门的指导，在分级土地利用总体规划控制下，按照上级核定的用地计划指标，安排建设用地，保护开发补充耕地，执行土地资源利用公共管理职能;另一方面，地方土地管理部门还要按照地方政府的经济社会发展规划和实际需要保障各类建设用地，按照地方政府的要求代行国有土地资产管理职能。这就是说，保护耕地与建设用地之间的矛盾在实践中还具体表现在地方政府与土地管理部门之间的冲突上。

　　由于作为地方政府的一个职能部门，地方土地管理部门主要领导人的人事任免权在本级地方政府，因此，地方土地管理部门不得不完全听命于本级地方政府，土地管理部门自上而下的规划管制、计划控制、用地审批等管理措施的落实受到严重干扰。实际上，许多违法用地都得到了当地地方政府及其土地管理部门的事前默许，甚至一些地方政府的土地管理部门在本级政府的压力下和用地者合谋变相转用、占用耕地。比如，在最近国土资源部公布的一些严重违法案件中，多数违法主体就是地方政府。有的违法占地量很大，地方政府土地管理部门不可能不事前知晓。实行省以下垂直管理，目的是通过强化部门的条条管理，以此来约束地方政府的行为。当然，实行省以下垂直管理，可能会加大条条和块块之间一些新的摩擦。比如，在建设用地审批方面，由于中央政府和省级政府拥有主要的用地审批权和人事权，在部门垂直管理的监督约束下，如何提高用地审批效率，及时、有效、合理地保障各类建设用地，这类问题如果处理不当就有可能成为新的矛盾焦点。

　　三、存在问题的主要原因

　　1、 目前集体土地所有权在法律上的缺失

　　我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等法律虽对农村集体土地所有制度有相应的规定，但尚不能在经济利益上具体明确所有权主体。目前，我国农民集体土地所有权制度存在的主要问题有：(1)权利模糊。集体土地所有权是一定社区范围内的农民共有的所有权，集体成员的权利是集体所有权的组成部分，全体成员大会是集体的最高权力机关。但是，集体中的成员不能以个人身份享有和行使集体土地所有权，对集体土地和其他财产不享有和行使集体土地所有权，对集体土地和其他财产不享有可分割的特定份额，农民作为集体成员拥有的权利只是名义上的，对于诸如集体积累的分配，退出集体时的补偿等实际的权利，目前均无法实现。(2)主体虚位。集体土地所有权的主体是农民集体，但指的是哪一级集体不清楚。《宪法》和《土地管理法》中规定为乡(镇)、村和村民小组三级，《民法通则》则规定为乡(镇)、村两级，而《农业法》中又规定为村委会或地区性合作组织。现行法律缺乏衔接，造成现实中集体土地所有权主体界定的混乱，因此国家往往成为事实上的所有权人。现实中集体土地权利很容易遭到国家及各级政府机关的侵害和干预，集体土地的利用缺乏效率。(3)权能残缺。土地所有权是土地所有人在不违反法律禁止性规定的范围内对土地的自由支配的权利，是土地所有人对自己土地的自物权。但是现行法律规定，村民小组的土地不允许自由出租、出售，不允许自由转为非农用地。这就造成了集体土地非农建设用地的不可流转。在目前的征地制度下，农民丧失了双重权利。土地卖与不卖，不由农民决定;即使农民要卖土地，他也没有与买方平等坐下来谈判的权利。潍坊市在征用集体土地时，没有一例是政府或开发商与村民或村民代表谈判获得土地的，而是直接与村委谈判，而村委书记一般是由上一级党组织和政府任命的。这就是说，农民的土地处分权实际上受到严格限制，享受收益的权利也有一定的限定，农民对土地只能拥有种植并收获的权利，所以农民对集体土地的使用、收益权和处分权是残缺的。集体土地所有权权能的残缺，造成了集体土地收益的大量流失，还使农民自身的利益无法得到保障。

　　农村集体土地所有权方面存在的上述缺陷，也为有关部门利用土地征用权侵害剥夺农民集体土地所有权权益提供了机会。土地征用权是对农民集体土地所有权处分权的限制，农民集体不得以其土地所有权的自由处分权力对抗国家征用土地的行政权力。但国家在将农民集体土地所有权以征用方式转为国家土地所有权时，应给农民集体以公平的补偿。而目前的土地征用行政权不仅否定了农民集体土地所有权之自由处分权，而且几乎剥夺了被征集体土地所有权的经济利益，具体表现在政府和农民主体权力不平等，掌握的权利和信息的利用不对称，结果征地补偿过低，农民利益受到侵害。

　　2、地方政府的利益驱使

　　土地的供给与供给的规模都不是由开发商而是由政府决定的。由于低进高出可以在土地出让金之外让政府在土地的招拍挂中获得额外的土地开发成本与市场价格之间的利润，因此各级政府都在与上级政府和土地政策的博弈中不惜违规违章，冒着受到法律制裁的风险而大量占用土地和进行土地的交易。这种发展地方经济和赚取土地收获的冲动，需要通过发展商的投资，使冲动变成现实。因此在政府的推动之下，谋取低成本土地的冲动将开发商也卷入了土地违法违规占用的风波之中。事实上没有政府的批准或允许，任何开发商都不可能自行非法占用土地的。可以说是政府在违规违法将土地交给开发商的。国土资源部有关人士也承认，全国土地市场秩序仍存在不少突出问题。据国土资源部执法局统计，2002年全国立案查处土地违法案件11万多件，涉及土地面积2万多公顷，给予责任人行政处分452人，党纪处分771人，刑事处罚168人今年3月以来，云南省玉溪市通过清查，发现1474宗违法用地，福建省莆田市依法收回闲置土地12宗，面积1469亩，已追缴土地出让金达9800多万元。山西省国土资源厅正在查处55件严重影响土地市场秩序的重大案件。湖南省国土资源厅立案查处4起重大案件，并挂牌督办17起重大土地违法案件。青岛市在清查的81个各类园区中，发现未经批准用地面积达1万多亩。

　　3、 制度的缺位

　　现行制度的不完善，对城市化进程中的土地估价产生了严重影响：其一，政策法规的界定模糊。在农用地的征用过程中，由于没有制度的明确规定，集体土地所有权主体界定混乱，因此国家往往成为事实上的所有权人。现实中集体土地权利很容易遭到国家及各级政府机关的侵害和干预，并使集体土地的利用缺乏效率。其二，政策法规滞后。我国的政策法规没有随着经济和社会的发展及时进行修改。如：农用地的补偿只是根据土地的产值进行补偿，而没有考虑随着经济的发展，土地所处位置对土地价值的影响，从而导致补偿过低。其三，政策法规的空白。对经营性的农用地国家一直和因公共利益而使用的农用地一样进行征用，国家应建立政策区别对待，明确公共利益的范围，建立经营性的农用地转用制度。还有，监督处罚的不及时。[page]

　　四、建立和谐社会，防止拉美化，城市化进程中农用地征用的合理走向。

　　针对城市化进程中农用地征用存在的问题，要使农用地征用走向合理和有序，防止产生大量的失地和无保障农民，导致社会的不公和资源配置的严重失衡，须规范农用地征用。规范农用地的征用，是一个牵一发而动全身的工作，它不仅需要地方政府的努力，还需要国家法律上的保障，它包括明确权益主体，在法律上完善集体土地所有权;严格界定公共利益范围，推动集体土地流转，防止滥用土地征用权;确立新的土地征用补偿原则，完善农民安置的机制和途径;规范和完善土地征用的管理体制、机制与程序。这些问题解决了，城市化进程中的农用地问题也就从宏观上得到了解决。

　　1 、明确权益主体，在法律上完善集体土地所有权

　　完善现行土地征用制度的法律体系，基本的是应完善和保障农民集体土地所有权。目前理论界提出了三种观点：一是取消集体土地所有权，实行农村土地国有化;二是取消集体土地所有权，实行农村土地私有化;三是部分取消集体土地所有权，实行农村土地国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存或集体所有和农民私有二者并存。但基于历史与国情考虑，从务实地解决现实问题的角度出发，农村集体土地所有权制度的改革可以采取在保留集体土地所有权的基础上，实行农村土地使用制度改革，明确集体土地所有权主体，淡化集体土地所有权，强化农民在土地上的具体权益，我国土地的法律体系应更多地将重心落在与土地相关的实际利益上面，不必过分注重土地本身的归属。　　目前，有关集体土地所有权的文件是[1995]国土[籍]字第26号《国家土地管理局确定土地所有权和使用权的若干规定》，该文件并没有明确细化集体土地所有权的主体。笔者认为在法律上完善农民集体土地所有权，关键是使集体土地所有权的权利主体明确、权益具体，这可以从以下三个方面进行：(1)在修改《民法通则》或制定民法典时，统一规定“农民集体组织”为集体土地所有权的主体，具有法人资格。制定《农民集体组织规则(或章程)》，规定农民集体组织的性质、组成、职责、权限以及行使权利的原则、程序等。(2)将目前的乡(镇)、村和村民小组的三种农民集体所有改为一种，即村农民集体所有或村民委员会范围内的全体农民共有。(3)把农民集体土地具体权益明确细化并落实到农民手中，使农民能以个人身份享有或行使集体土地所有权，对集体土地享有特定的份额。由此，就可以有效地避免政府低价征用而高价出让农用地的现象。但这牵涉到农村土地所有权这一根本性的问题，地方政府由于其自身的权限，难以独自地解决这些问题，有待国家的法律和中央政府的明文界定。

　　2、 严格界定公共利益范围，推动集体土地流转，防止滥用土地征用权

　　(1)、界定和控制公共利益范围　　 目前，《中华人民共和国土地管理法》、《山东省实施〈土地管理法〉办法》均规定为了公共利益的需要可以征用土地，但是对“公共利益”尚无统一界定，笔者认为完善我国土地征用制度，首先应对“公共利益”进行明确的界定，控制土地征用范围。依据国外经验和我国实际情况，“公共利益”应严格限定在以下几类：国防军事用地;国家政府机关及公益性事业研究单位用地;能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等;公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地;国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等;公益及福利事业用地，如学院、医院、敬老院等;水利、环境保护用地，如水库、防护林等;其它公认或法院裁定的公共利益用地。

　　同时，应明确进入市场交易的土地征购的用地类型，这主要包括以下几种类型：收费的高速公路、国道、公路、市场化的医院、学校、养老院等需要强制土地征用的项目;生产型企业用地，包括进行农业生产和工业生产两大类，工业化养殖也在此类;经营服务型企业用地，主要包括商业流通领域企业有服务性企业用地;房地产开发企业用地，包括以土地开发和房产开发为主要目的企业用地。这些用地类型要在土地利用总体规划和农地转用年度计划的控制下，通过公开的市场交易取得土地使用权。

　　2、促进集体土地流转，逐步放开集体建设用地使用权市场

　　缩小土地征用范围，意味着非公共利益的项目用地应由市场来解决，这不仅需要建立有偿出让的国有土地市场，还需要建立集体土地使用权流转市场。只有实现集体非农建设用地入市流转，才能保证在公益性用地通过征用获得用地的条件下，非公益性用地通过土地市场购买集体土地使用权来获得，从而也使集体经济组织作为独立的土地产权人参与社会经济大循环，以多种方式为经济建设提供用地保障。

　　集体建设用地使用权市场应是集体土地所有者或集体建设用地使用者在符合土地利用规划和用途管制的前提下，依市场原则将集体建设用地使用权作为市场客体进行交换的过程。这一过程不改变集体土地所有权性质，任何建设用地使用者都可根据市场公平交易原则与集体土地所有者或建设用地使用者进行等价交换。市场供方是集体土地所有者或集体建设用地使用者，市场需方是包括国有企业在内的各种土地需求者，市场客体是集体建设用地使用权。土地使用权价格是市场价格。

　　目前全国各地已经作了大量的试点和探索。笔者的建议是，借鉴外地国有土地使用制度改革的经验和作法，结合乡镇企业转制工作，开放农村集体建设用地一级市场，允许集体组织通过转让(即出让)、出租有关建设用地的使用权，或以土地使用权作价入股、联营等方式获取合法的土地收益，使集体土地的所有权在经济上得到实现。同时也应保护土地使用者的权益，开放抵押、再转让、转租等集体建设用地二级市场。这一方面可以使集体经济组织的土地所有权受到保护，在经济效益上得到实现，另一方面由于政府的规范管理，土地使用者取得了合法的土地证书，使企业有了抵押筹资的渠道，土地使用者的权益有了保障。而且还盘活了集体存量建设用地，减轻了占用耕地的压力，并为今后城乡土地市场的统一管理做了准备。

　　3、 确立新的土地征用补偿原则，完善农民安置的机制和途径。

　　(1)、确立新的土地征用补偿原则

　　我国对于土地征用的补偿采取的基本原则是适应补偿，这与计划经济时期我国国力薄弱有关，又受农业为工业提供积累这种观念的影响。目前依年产值倍数补偿的办法已不适应市场经济的发展，也不利于土地征用工作的顺利进行。从有些地方的实践情况来看，经济发达地区土地征用补偿标准已突破了《土地管理法》的产值倍数规定，以被征土地的市场价格或接近于市场价格进行安置补偿。广东省有些地市的土地征用补偿标准已完全脱离了产值倍数做法，代之以土地区位和经济发展状况确定补偿费，而且不考虑原土地用途。如广州市郊区土地征用补偿在留地之外，一般标准为每公顷150万元左右，接近土地的市场价值。[page]

　　目前，全国各地在土地供应上，已推行国有土地有偿使用及国有土地使用权招标拍卖出让等方式。但土地征用却仍采用计划经济模式，与土地供应的市场经济模式不衔接，产生了巨大的利益空间，政府受益了，但农民没有得到实惠，心理不平衡。据国家有关资料统计，土地用途转变增值的收益分配中，政府大约得60%-70%，村级集体组织得25%-30%，农民只得到5%-10%。

　　从现实来看，必须确立新的土地征用补偿原则，由适当补偿改为正当补偿，即按征用时市场上的公平价值补偿，这种价值仅包括征用时的使用价值，而不包括财产因其开发潜力所具有的开发价值，预期利益不在补偿之列。在这一原则之下，要建立科学的土地征用评估制度，土地征用补偿安置的费用应考虑市场因素，主要如土地资产属性、土地区位条件、当地经济发展状况、国有土地出让的市场价格等。如此，政府与农民因土地征用问题而引发的矛盾冲突就会大大减少。

　　(2)、完善农民安置的机制和途径

　　在农民的土地被征用的同时，安置要由过去以安排劳动力就业为主转向以提供农民社会保障为核心、以市场为导向的多种途径安置。据国土资源部调查，浙江省嘉兴市的做法具有指导意义。该市对土地征用需安置的人员进行农转非后，通过办理养老保险、给自谋职业者发放《土地征用人员手册》(即享受城镇失业人员同等政策)等方式，将需安置人员基本纳入了城镇居民社会保障体系之中，使失去土地的农民通过上述安置途径获得了基本的生活保障。　　笔者认为应根据国家的有关法律和政策，制定保险安置的具体管理办法，规范安置程序，保障农民的合法利益。推行社会保障，建立农民保障基金，也是一项比较好的措施。这一基金主要用于当出让土地的农民发生就业困难或病残时获得基本的生活保障。基金来源可以有：中央和地方政府从土地收益中提出一定比例，中央财政拨款、农村集体土地流转收益、农村集体土地征用补偿中适当提留等。同时还可根据经济发展和产业结构调整的需要，对已失地和正要失地的农民加强培训，大力发展农村教育产业，加强对农民进行职业培训，提高农民的就业技能，提高农民自主择业的能力。

　　4、 规范和完善土地征用的管理体制、机制与程序

　　(1)、政企分离，土地征用管理和土地征用事务分开

　　土地征用管理体制的完善，核心问题在于政企分离和赋予被征地农民应有的知情权、参与权、建议权、监督权。在现实中，土地征用行政管理部门既当裁判员，自己又当运动员。比如国土管理部门既负责土地征用具体规划的制定、法律法规的宣传执行和土地征用工作的审批，又一手包办到农村清点地上物、丈量等等事务。这主要是因为在计划经济体制上，城市建设项目多以政府投资为主。但随着经济体制改革的深入，城市建设的投资主体发生了重大变化，已经从政府为主转为社会投资为主，再由政府具体组织土地征用工作已不适应新的形势要求。全国大多数地方的实践也表明，政府行使具体的土地征用事务，容易不适当地行使行政权力，侵犯土地征用对象的合法权益，不符合政企分开、政事分开的原则。因此，应将土地征用行政管理和市场运作的职能分开，把土地征用的具体事务交由土地征用企业按市场规则运作。

　　(2)、完善纠纷裁决机制

　　土地征用纠纷的仲裁制度是土地征用制度的重要组成部分，《土地管理法实施条例》第25条规定：“对赔偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”由于现行土地征用的审批权在省级以上人民政府，按照这一规定，很多土地征用纠纷均需由省级人民政府或国务院来裁决，因此客观上造成了很多农民越级上访。另一方面，由于没有具体的措施，失地农民权益受到侵犯，大多数申诉无门。为此，笔者建议：一是应将裁决的权利赋予市级人民政府，既方便了群众，又减少了行政成本、提高了行政效率。二是建立公正、公平、合理的裁决处理程序，引进听证制度。土地征用工作涉及到农民的重大经济利益，且涉及面广，农民要求听证的，在裁决之前应采取听证制度，以便更好地维护农民的权益，也有利于政策宣传。

　　(3)、健全和规范土地征用程序

　　为保证土地征用工作顺利开展，增加透明度，防止土地征用的腐败行为，应严格规范土地征用程序。为此要建立公开、公平、公正和高效的土地征用管理体制和程序，这也是土地征用制度改革的目标之一。要按照土地征用与供地分离的原则，由市政府实施统一的土地征用。由政府储备备用地机构，按照城市规划有计划有步骤地提前将整个村的土地一次性全部征用完毕，一方面确保及时提供建设项目用地，另一方面便于统一核定及妥善处置村集体资产，从真正意义上实现“村改居”。实行政府对村集体土地的统一征用，既有利于加快推进农村城市化进程，也有利于改变现行由用地单位按项目征用土地普遍存在的前期工作滞后，用地难的局面。要在现有土地征用程序的基础上，建立土地征用目的审查制度，强化土地征用公告制度，增加工作透明度，健全土地征用过程的社会监督机制，通过建立公众(农民)参与、公开查询、举行听政及举报等制度，加强社会对土地征用过程的监督，规范土地征用行为。

　　参考文献：

　　1、陈淮 赵路兴：《房价谁说了算》， 江西人民出版社2005年1月。

　　2、陆红生、王秀兰主编：《土地管理学》，中国经济出版社，2000年。

　　3、杨重光、吴次芳：《中国土地使用制度改革10年》，中国大地出版社，1996年。

　　4、陈宇胜等著：《中国经济体制市场化进程》，上海人民出版社，1999年。

　　5、中国社会科学院财贸经济研究所等《中国城市土地使用与管理》，中国经济出版社，1992年。