关于开展土地整理和耕地保护的几点认识

　　摘要 以枞阳县开展土地整理复垦I程和耕地保护的实践为例，介绍土地整理工程项目实施的背景、耕地保护现状、土地整理项目建设管理的一些具体做法，提出了对土地整理、耕地保护的几点认识和对土地整理复垦工程建设的展望。

　　关键词　土地整理;耕地保护;土地文化

　　中图分类号　F301

　　文献标识码　A

　　文章编号　1004-8421(2009)06-164-02

　　随着城市化进程的加快和社会经济发展对建设用地需求的加大，不可避免的需要占用土地和耕地，既要为经济发展提供必要的建设用地，又要实现耕地总量动态平衡，确保粮食生产安全和民族生存安全，其新增耕地主要依靠土地整理来实现的，土地整理是土地资源可持续利用的根本途径。

　　1　土地整理项目实施背景

　　土地整理复垦在我国是1999年颁布实施的《土地管理法》中正式确立的一种以调整土地状态、保护耕地为主要特征的国土整治措施，当前土地整理的基本内涵就是按照土地利用规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行调整改造、综合整治，提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。从山东、河南等地兴起的土地整理的实践证明，土地整理符合中央提出的适应“两个根本性转变”和实现耕地动态平衡的要求，是一条走集约利用，内部挖潜，持续利用土地资源的好路子。对加强和巩固我国农业的基础地位，保持粮食的稳产、高产和社会的稳定起了重要的作用。我国土地整理主要包括农用地整理和建设用地整理两个方面，农村土地整理内容重点是耕地整理、农宅整理、坟地整理以及沟塘、拐角地整理等。

　　2　枞阳县耕地保护的现状及实施土地整理的有利条件

　　枞阳县位于长江下游，总面积1808.1k2，人口94万，已利用土地13.46万h2，土地利用率74.43%，人均耕地不足6672，人地矛盾突出。由于经营粗放、科技投入不足等原因，土地质量不高，单位面积产出率低，据区划部门调查，全县的“低、荒”地达9.79万h2，占已利用土地总面积的53.22%。同时全县大部分土地分布在沿湖圩内，防洪排涝能力差，迫切需要实施土地整理工程。枞阳县开展土地整理的有利条件：①该县位于长江中下游平原，在国家确定的土地整理重点区域范围——皖中南山圩区;②项目区地貌、植被类型多样，水热条件优越，土地的开发整理不会造成生态环境恶化，还能改善生态条件，从物质上保证了土地整理的可行性;③项目区内有大面积的未利用地(荒草地或芦苇地)，原沟渠和坑塘水面占地较多，整理后出地率高，效益显著。

　　3　枞阳县土地整理项目的实施情况

　　自2005年5月份起，枞阳县相继实施了麒麟镇团结圩、项铺镇唐山联圩、汤沟镇大新圩、横埠镇田王圩等7个国家投资土地整理复垦项目，项目总规模3811.93h2，新增耕地585.41h2，项目总投资11238.84万元，投资额位居全省前列。在工程建设中，参建各方团结协作，克服困难，工程施工进度、质量控制较好，土地平整工程、农田水利工程和道路工程施工基本按计划进度完成，各项目区土地平整工程分部初验合格后，及时办理验收签证交给群众耕种，没有出现耽误农时的事例。开展土地整理复垦，通过对田、水、路、林、村的综合整治，项目区的防洪排涝标准和灌溉保证率有了较大的提高，干支渠采用了砼衬砌，大型农机具可以下田作业，节水、节地效益明显。实施整理后，耕地的经济效益和社会效益有了明显的提高，麒麟镇团结圩项目区2006年大部分田地给种田大户集中耕种后，产量大幅度提高，病虫害明显减少，农业生产成本显著降低，农民得到了实惠。

　　4　对土地整理、耕地保护的几点认识

　　4.1　强调规划的科学性　在编制土地整理规划时，目前大多数项目在选址时首先考虑行政区划，没有考虑流域内水系、土地利用规划等特点，在调研枞阳县土地整理复垦项目规划时，笔者建议以小流域为单元，对流域内的田、水、路、林、村全面衡量，合理布局，同时做到节水、节地。

　　4.2　开拓筹资渠道　土地整理是投资巨大的基础工程，必须建立起自上而下的土地整理资金保障体系，以保证土地开发整理有稳定、充足的资金来源。目前枞阳县正在实施的7个项目均为国家投资项目，其资金来源主要是新增建设用地有偿使用费、开垦费、占用基本农田缴纳的造地费和耕地占用税等专项土地整理资金。为了广泛吸引社会资金的投入，拓宽土地整理项目筹资渠道，按照“谁整理谁受益”的原则，枞阳县成功的引进了民间资本，实施了白湖乡复兴二圩土地整理复垦工程，自湖乡复兴二圩建设规模102.985h2，新增耕地80.654h2，总投资209万元，该项目由合肥一家公司投资建设，工程于2006年8月份动工建设，2008年5月通过了安徽省国土资源厅的验收确认。该项目的实施，为今后吸引更多的社会资本参加土地整理作出了有益的尝试。

　　4.3　完善土地整理法制体系　土地整理政策性强、涉及面广，必须有相应的配套法规政策来保证。当前各地除认真贯彻执行中央已出台的《土地管理法》、《基本农田保护条例》等法规外，还应尽快出台土地整理相关的管理办法和实施细则。目前安徽省正在试点的《城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩》和《安徽省建设用地置换暂行办法》，这些办法是针对国家加强对土地宏观调控大的政策背景下出台的，其核心是通过实施土地整理新增耕地，制定优化土地利用结构，控制非农业建设用地，以达到耕地“占补”动态平衡。

　　4.4　非工程措施的建设土地整理是实现土地资源持续利用的必然产物，是实现耕地动态平衡的必由之路。目前在土地整理中，主要是运用工程措施实施土地平整、农田水利工程、道路工程和林网工程建设，而对非工程措施的建设则较少考虑。非工程措施主要是指运用工程管理科学、信息工程等现代技术对整个项目进行管理和调度，如为土地整理提供准确的技术资料和技术措施、为乡村培训土地整理技术骨干、认真做好土地整理前土地权属的确认和土地整理后的土地变更登记等。

　　4.5　关于对基本农田的土地整理　农村家庭联产承包责任制曾推动了农村生产力的发展，但这种经营体制也形成了农村土地分割的局面，土地利用形态破碎、零乱。田块过于破碎，不可避免地导致田坎、沟渠、道路占地面积大，农业耕作效率降低，生产成本提高，单位面积产值减少，农田景观破碎，土地权属纠纷增多。这些“鸡窝田”的土地格局，导致农村基础设施的各项投入很难落实到农村，农业发展所必需的现代化因素无法进入农业。在这种背景下，要发展现代农业，实现农业的现代化迫切的需要对基本农田进行土地整理，提高土地的综合生产能力。[page]

　　4.6　耕地的数量与质量　土地整理对耕地保护的贡献，不仅体现在补充耕地数量、增加耕地面积上，而且体现为对田、水、路、林、村的综合整治和提高耕地质量、改善农村生产生活条件和生态环境上。实现耕地保护由单纯的数量保护向数量、质量和生态并重保护策略转型，土地整理是一个有效的助推器，也是世界各国促进农业、农村发展，改善生态环境的重要手段。

　　5　土地整理工程的展望

　　5.1　土地整理项目的规划设计须服从项目区所在流域的防洪规划　土地整理项目区的选定条件一般圩堤防洪标准较高，均要求在10年一遇以上，新增耕地率要求达到4%以上。但就项目区所处水系而言，项目区内进行的建设均应服从该流域的防洪规划，其标准不能超越流域规划的范围，同时还应符合全县土地利用整体规划。

　　5.2　现阶段土地整理项目是基本农田建设的重要组成部分　2005年10月6日国务院办公厅转发了发展改革委等部门，关于建立农田水利建设新机制意见的通知(国办发(2005]50号)，要求增加政府投入，逐步建立农田水利建设资金稳定增长的机制。土地出让金用于农业土地开发部分和新增建设用地有偿使用费，要结合土地开发整理安排一定资金用于小型农田水利建设。因此可以讲今后一个时期，国家将继续加大对土地整理项目的建设投资，土地开发整理无疑将是基本农田建设的一个重要途径和方式。

　　5.3　水环境的保护　通过项目区内水、田、路、林的综合治理，改善了区域的水环境。加固堤防，提高了圩堤的防洪能力。在路渠边建设农田防护林，调节田间小气候，维护生态平衡，保障农业丰收方面具有积极意义。

　　5.4　联系项目区实际情况，以土地整理为基础，促进农村的全面发展　通过项目的实施，逐步做到合理安排或转化农村剩余劳动力，改善村民的生产、生活、环境条件，保护好农村的民族传统文化，为农村可持续性发展提供可行性经验。