我国的土地规划——对土地私权的干预及其正当性反思(一)

土地规划又称土地利用规划，它是在土地的空间上合理组织土地利用的一项综合性措施[1]。我国《土地管理法》中所称的土地利用总体规划是土地规划的一种。按立法者解释，除了土地利用总体规划之外，我国还存在城市总体规划、村庄和集镇规划、江河、湖泊综合治理和开发利用规划等，者在不同程度上涉及土地利用和保护[2]。正是基于此，本文所指的土地规划是指一切涉及土地利用和保护的规划。依据内容的不同，土地规划可以分为总体规划（又称综合规划）和专项规划，前者如土地利用总体规划，后者如城市建设规划。依制定主体的不同，土地规划可以分为国家级、省级、县级等不同层次的规划。

本文所指的土地私权指的是与土地有关的除国家财产利益之外的其它主体的财产权利。这一定义表明：（1）它是私法上的权利，而不是公法上的权利，从而国家土地权利不属于其概念范畴，国家对国有土地的权利不是本文所指的“土地私权”，因为从本质上讲，土地规划是一种国家行政行为，而国家通过土地规划对国家所享有的土地进行管理和干预是再正当不过的事情，而它对土地上的民事权利的干预则需要具备法定理由或正当事由，否则便是对私有财产权的侵犯，本文立意即在于从公法上探讨土地规划对私有财产权的影响，故而不涉及国家土地权益；（2）土地私权的外延包括个人对土地的权利和集体对土地的权利，这些权利既有土地所有权，也有土地使用权以及土地上的不动产权益特别是房屋权利。之所以要把集体对土地的权利也纳入“土地私权”之内，是因为从本质上讲，集体仍然是一个不具有公法意味、不带有公权力色彩的主体，当与国家权力相对时，它同样是属于私法主体，它的财产权利也是“私权”之一种。

一、土地规划干预土地私权的背景分析

土地作为民法上的不动产，曾经是个人财产的最主要形式，土地权利的确认是法律上所有权制度的起源[3]，长期以来一直受到私法（主要是民法）的有力保护。政府的基本职能是保护私人财产，包括私人拥有的土地，因此政府对土地的使用不加限制。（张庭伟文）。即使有对个人土地所有权或其它土地上权利的限制，也纯粹是出于私法上的权利相互性要求，因为权利从来就不是绝对的。这让人们相信私法对土地权利的一定限制是正当而合法的，而政府则不得限制私人土地权利。

但自19世纪末以来，公法不断侵入传统的私法领域，几个世纪以来法律确认的不受公法干涉的私人权利无一例外地都受到公法上的限制，尤以财产权最为显著[4]。反映到立法上的变迁是土地法从民法中独立出来成为公私交融的特别法。此时，施于土地上的限制不再只是为了其它私人利益，而且还包括国家为了社会公共利益甚至国家利益，通过权力的强行介入和干预来限制土地权利，土地规划就是这种国家权力干预土地私权的体现[5]。

从那时开始，国家认为土地权利不只是体现私人利益的私人权利，它还体现社会公共利益，并且负有社会义务，这就是所有权的社会化或私法公法化趋势。《德国民法典》就是这一趋势的立法产物。从此，国家干预私人土地权利的行为获得法律依据。一个人实际上绝对地随心所欲地使用土地的权利，正在让位于根据有关当局规定合理地使用土地的首要原则[6]。那时，由于土地使用主要是城市土地的使用问题，因此，各国相应制定了其城市规划法来管理和规范私人对城市土地的开发利用行为。如美国在1920年代制定了第一部《城市规划法》[7]。

到20世纪60年代，情况又发生了变化。接二连三的大规模的公害事件在许多国家发生，环境保护运动开始风起云涌。人们开始认识到土地不仅仅是财产，更是人类赖以生存和发展的自然资源和环境要素，并且它不可再生。为了保护环境和自然资源，政府开始对土地开发利用活动实施进一步规范和控制，土地规划已经具有新的政策目标：保护有限的土地资源特别是耕地资源，保护生态环境；80年代以来它又注入了“可持续发展”的理念，从而成为实现社会、经济和环境协调发展的政策工具。[page]