农村建设用地土地市场建设刍议

一、博白县农村建设用地的总体现状

博白县位于广西壮族自治区东南部，地处东经109度32分至110度17分，北纬21度38分至22度28分。东与陆川县相邻，东南与广东廉江县毗连，南与合浦县相依，西与浦北县交界，北与玉林市玉州区接壤。全县土地总面积3835.85平方公里。

解放前，博白县农村土地为封建土地私有制，土地所有权可以自由买卖。土地市场的形式有买卖、抵押、租赁等。解放初，土地可以买卖、典当。实现人民公社化后，农村土地禁止买卖。随着经济的发展，70年代到80年代，出现了私下自发交易的土地隐形市场。90年代，国家改革土地使用制度，实行土地有偿使用。博白县通过清理整顿自发土地市场，建立依法运行的土地市场。土地使用权通过出让、转让、出租、抵押、入股等形式依法进入市场。

1986年博白县土地管理局成立以前，土地管理制度和土地使用制度很不完善和统一，由政府的几个部门管理，建设用地的使用为“三无”（无偿、无期限、无流转）。县土地管理局成立之后，土地管理制度和土地使用制度发生根本改变，土地管理局代表人民政府统一管理土地，包括建设用地的申报、审批、收税费等管理，用地由“三无”变为“三有”（有偿、有期限、有流转）。50年代至60年代，征拨用地须由用地单位向县人民委员会申报批准；70年代须向县革命委员会申报批准；1980年至1986年6月，即县土地管理局成立前，须向县人民政府申报批准，由县民政局负责办理征拨土地手续，当时实际上由县土地征用办公室负责。1986年6月，县土地管理局成立后，凡需使用建设用地的单位，均须向县级或县级以上的人民政府申报，根据建设用地的类别、规模等情况的不同，按照《中华人民共和国土地管理法》以及国家和地方人民政府的有关法律和规章、政策进行申报和审批，并缴纳相应的土地使用税费，由县土地管理局办理有关手续。

土地作为一种基本生产要素，只有通过市场流动才能实现与其他生产要素的最佳配置，并达到最佳利用效果，而建立农村土地市场是实现此要求的最好途径。

农村土地市场是农村市场体系中的基础性市场，目前其迟缓发育的状况已成为农村市场体系建设的“瓶颈”，从而严重制约着农村土地、资金、技术等生产要素的合理流动和优化配置，影响着农业和农村经济的持续发展。本文在分析博白县农村建设用地土地市场发育的有利条件和障碍的基础上，提出了培育博白县农村建设用地土地市场的建议。

二、博白县农村建设用地土地市场建设的必要性和可行性

（一）博白县农村建设用地土地市场建设的必要性

随着我国经济的快速发展，农村土地作为基本的生产要素，已经以各种形式进入非农建设市场流转，尤其是城乡结合部和经济比较发达的集镇附近更为活跃。尽管目前我国法律上还没有明确允许农村非农土地市场的存在，但是对非农用地市场的需求是客观存在着，是不以人们的意志为转移的，市场经济发展要求加快农村非农用土地市场建设。

农村市场经济的发展，特别是农村工业化、城镇化步伐的加快，对土地市场的需求越来越迫切。表现在，一是对非农业用地增量的需求。不论是乡镇企业的发展，还是农民住宅建设，都要求增加非农业用地，这就涉及集体依法将本社区范围内的某块土地使用权转移给企业或农户家庭用于非农业建设。这种转移本质上就是一种交换行为。二是对非农业用地存量调整的需求。在原有的土地制度下形成了不合理的土地占有和使用结构，一些企业和农户过去从事非农业生产经营活动过量占地，存在土地剩余，或者由于生产经营活动发生变化，土地出现闲置，在市场经济条件下用地结构需要优化，过去低效益的用地方式要转变为高效益的用地方式。由于在旧有的体制和土地使用结构下以形成一定的利益格局，因而要使土地占有结构的合理调整变成现实，就必须首先承认已经形成的利益格局，并使既得利益者在调整中能够受益或起码不受损失。建立农村土地市场是实现上述要求的最好途径。土地作为一种基本生产要素，只有通过市场流动才能实现与其他生产要素的最佳配置，并达到最佳利用效果。

然而，按现行法律规定，农村集体所有的土地只是农民对自己的承包土地可以有偿出让、转让，凡是非农业建设用地是不能自由进入市场的。农村集体土地进入市场，必须由政府征用转为国有。这就意味着作为农村土地所有者的农村集体组织不具备土地市场出让、转让主体的资格。

实际上，非农土地交易行为在农村普遍存在。表现方式有:(1)村集体有偿出让土地；(2)村集体出租土地；(3)买卖房屋同时买卖土地；(4)出租房屋同时出租土地；(5)以土地使用权作为资本招商办合资企业，集体凭土地股权分红；(6)集体出土地合作进行房地产开发等等。

正是由于缺乏明确的法律规范，使得农村非农用地市场发育很不健康，甚至基本处于失控状态。名不正，行不轨，交易双方往往是躲躲闪闪，形成暗地交易的“隐形市场”，为管理和监督带来了很大的困难，使得农村集体土地的收益分配也不可能做到合理，造成国家利益受损失，在土地交易中本应上缴国家的税收无法实现；由于交易中缺少公开化，透明度，也容易诱发农村基层干部的腐败行为。因此，必须根据农村市场经济发展和农村工业化、城镇化的客观需要，加快农村非农用地市场建设，促进农村非农用地合理流动和有效利用，既是强化农村土地管理的重要环节，也是建立和完善社会主义市场经济体制的重要组成部分。

（二） 、博白县农村建设用地土地市场建设的可行性

1、伴随农村人口迁移和劳动力转移，农村土地市场将稳定发展

在农产品市场和劳动力市场的作用下，我国农地市场日益趋向活跃。但是，我国人多地少，农村土地尤其是农地承担着重要的社会保障功能，受多种因素的影响，我国农地市场流转的需求高于供给的态势不可能改变，农地市场流转的供给成为决定农地市场发育发展程度的主要方面，而农地市场流转的供给又主要由农村人口和劳动力的转移拉动。因此，可以预见，今后随着农村人口和劳动力不断向城镇和非农产业转移，在农地市场流转的供给缓慢增长的情况下，我国农地市场将呈现平稳发展态势，并仍然会表现出明显的区域差异。 [page]

2、征地制度改革将加速推进，经营性的农地转用有望通过集体建设用地直接进入市场的方式实现。

在修改、完善相关《宪法》条款，修改《土地管理法》的基础上，我国征地制度改革将会加速全面推进，将逐步建立与市场经济相适应，有利于促进城乡协调发展、保障农民土地权益、保障公共利益需要的新型土地征收、征用制度。适应经济社会发展的需要，现行的以城乡二元土地所有制为基础、对农地转用实行国家统一征用的管理制度将逐步被打破，在统筹城乡经济社会协调发展的思想指导下，逐步建立以土地用途管制为基础、区分公益性和经营性两类不同性质的农地转用的新型管理制度。征地的范围将严格限定在公益性用地的范围。对于公共利益需要如紧急避险、战备等必须暂时占用土地的，将建立土地征用制度；对于公共公益事业的永久性用地，将建立土地征收制度。在缩小征地范围的同时，经营性的农地转用将有望通过集体建设用地直接进入市场的方式实现，从而建立集体建设用地市场。

3、集体建设用地使用权流转制度将予以明确的法律规范，城乡建设用地市场有望逐步接轨

在修改《土地管理法》的基础上，农村集体建设用地使用权的流转将会通过法律法规予以明确规范，将事实上存在的集体建设用地隐形市场纳入合法轨道。通过规范农村集体建设用地流转的范围、条件、形式、收益分配等，有望逐步实现农村集体建设用地市场与城镇土地市场的全面接轨。

三、 建立国家新政下适合博白县城乡建设及国民经济快速发展的农村建设用地土地市场模式

（一）、农村建设用地如何进入市场

农村非农建设用地进入市场可以参照城市国有土地入市的方式，采取一定年期的有偿出让、出租、抵押等。

1、增量非农建设用地

农村增量非农建设用地一般是由原来的农用地甚至是耕地转为建设用地。博白县耕地面积77232.33公顷，占全县土地总面积的20.20%，其中灌溉水田57571.29公顷，望天田1060.36公顷，水浇地456.13公顷，旱地18130.38公顷，菜地14.17公顷，分别占耕地面积的74.54%、1.37%、0.59%、23.48%和0.02%。受地形因素的影响，各乡镇耕地数量很不均衡，土地垦殖率差别大。博白盆地地势平坦，土地垦殖率高，如博白镇、三滩镇、亚山镇、旺茂镇等土地垦殖率超过了30%，而亚山镇高达40%以上；西北部和东北部的低山丘陵区，山多地少，土地垦殖率低，最低的黄凌镇只有10.88%。

因此，在农村土地市场建设过程中，必须强化耕地保护意识，确保农业可持续发展。

对于未来，新增非农建设用地既是不可避免的，国家又必须从严控制，由代表农地发展权主体的中央人民政府或其授权机关直接审批，在审批程序上授予地方管理者一定的审核权，地方政府审核意见将作为农地变更为非农建设用地的重要依据。国家按上报意见通过后，对该地的土地需求，释放一定量的农地，下达给与申请用地有关的土地管理部门，并转达其办理手续。要改革国家土地征用办法，即使是公共建设需要，也应该按市场规则行事，改征用为征购，征购价格要按照当地或同类土地市场价格，以保证集体土地所有者权益在经济上得以实现；若用地方为非公益主体，除按市场价格给集体、农户应有的补偿外，必须向土地管理部门购买发展权手续，取得农地变更为非农建设用地的使用权。包括农村集体内部改变农用土地用途，可以不改变土地所有权，但必须购买农地发展权。

农村增量非农建设用地价格要参照国有土地出让价格确定，以便形成城乡土地的统一市场，防止农村土地价格过低对城市土地形成冲击。

2、存量非农建设用地

盘活农村集体非农建设用地，使其依法进入市场真正发挥市场机制在土地资源配置中的基础作用，提高土地使用效率，应是今后非农建设用地市场建设的重要内容。

凡是合法有偿获得非农建设用地使用权的主体。应允许其在市场上进行交易，包括有偿转让、出租、转租等。
加快农村土地市场建设，并与城市土地使用制度相协调，除公益性事业用地外，农村非农建设用地应一律实行有偿使用制度。凡是未通过购买农地发展权或未支付土地出让金而获得土地使用权的用地单位，包括乡镇企业、“三资”企业，以土地使用权作价入股的联营企业，须购买农地发展权手续，取得合法的土地有偿使用权后，经过一定的开发利用，符合有关规定的，可以进入市场流转。

农村居民建设住宅也应实行有偿使用土地制度，特别对超占面积的要加倍收取，以节约用地，并避免某些居民通过出售土地的住房变相出售不合理现象。为总体上不增加农民负担，可将此项收费大部分留在居民所属集体经济组织，用于土地复垦或发展集体经济。从长远看，农村居民点应实行统一规划。有条件的可通过制定新村建设规划，集体统一建设标准住宅，逐步实现农村住宅商品化，并允许以多种方式进入市场流转。

（二）、加强博白县农村建设用地土地市场的管理

土地作为人类自下而上的基础，尤其是经济活动最基本的物质条件，基本生产要素，其影响是具有根本性的。对土地市场管理的好坏，不仅影响经济的发展，也会影响社会安定。要真正发挥市场机制在农村非农用地资源配置中的基础作用，确保博白县农村土地市场的规范运行，必须加强博白县农村建设用地土地市场的管理。

1、制订完善的土地市场法规。现行法律中没有对集体非农业用地进入市场流转的规定。这种状况严重滞后于市场经济发展的客观要求，也是导致目前农村土地市场非法交易的主要原因。

尽管《土地承包法》对农村土地使用权流转的原则、范围、条件、形式、程序作了规定，但这些规定过于笼统，缺乏可操作性。为了使农村土地使用权流转依法操作，健康运行，有待依据《土地承包法》制定《农村集体土地使用权流转管理条例》。

2、强化国家对土地市场的管理职能。包括：

（1）严格土地用途管制。 [page]

（2）设立相对稳定的交易场所，定期发布土地市场信息，以增加土地交易的透明度。

（3）制定土地市场的交易规则，明确市场主体资格、土地交易方式、交易程序的要求等，规范交易行为，打击非法交易。

（4）监督土地交易行为，维护市场秩序；建立土地交易的监督管理机构，加强土地交易的申报、登记、核准、过户手续，加强合同管理，处理交易纠纷。

（5）对土地交易进行征税。

3、确定合理的利益分配原则。土地交易中，除必须缴纳一定的交易税外，还要通过征收增值税的形式将土地增值中的一部分收归国家所有。“涨价归公”，使之成为国家的一项重要财源。

4、采用现代化手段，加强地籍管理。借助于计算机等现代化管理手段，搞好地籍调查、统计、变更登记和地籍档案管理工作，及时准确掌握土地变更情况，为土地市场健康发展，避免或帮助解决土地纠纷奠定良好基础，同时也为政府加强土地市场宏观调整提供可靠依据。

（三）建立博白县农村建设用地土地市场的服务支撑体系

农村土地市场健康、有序发展需要各种服务体系支持，包括土地权利体系、法律服务、地价管理、中介服务、金融服务等服务体系强有力支撑，农村土地市场才能有效的运作。

1、构建农村集体土地权利体系

土地产权不是单一的权利，而是由收益权、使用权、处分权等一系列排他性权利组成的“权利束”。土地作不动产，进入市场交易的只能是各种无形的权利。这些权利是土地市场中的交易客体，没有这些权利的初始界定，就不存在权利的转让和重新组合进行市场交易的可能，而且，交易的效率和成本要取决于对交易对象的权利界定。因此，理顺并合理界定农村土地权利体系，是农村土地市场规范、有序运转的前提条件。

（1）借鉴国有资产管理模式，明晰集体土地所有权主体代表

把农村集体土地资源运作为土地资本，可以借鉴国有资产管理的办法，建立农村集体资产监督管理委员会(简称农资委)，作为农村集体资产(包括集体土地、集体企业资产等)所有权主体代表，各地的农资委作为当地集体资产所有者的总代表，既具有出资管理职能，又具有出资监督职能。

（2）重构农村集体土地产权权能

在我国，农地是真正意义上的不动产，严重缺乏流动性，也阻碍了农地经济价值的实现。在明确集体土地所有权主体的前提下，实现集体土地使用权和所有权分离，明晰集体土地使用权，是实现集体土地有序流转的前提。
对于非农建设用地，在强化土地利用规划控制和用途管制的前提下，允许集体建设用地使用权依法有偿流转，以实现集体土地财产权利。一是从集体土地所有权上直接派生的集体土地使用权，可按照国有土地使用权，通过出让、租赁、作价出资或入股等方式取得。这一类可视为土地一级市场。一是依法取得集体建设用地使用权的权利人，在土地使用年限内，可将集体建设用地使用权转让、出租、抵押、作价出资或入股等进行流转。这可视为土地二级市场。

（3）弥补集体土地所有权产权不足

弥补集体土地所有权产权的不足，关键是改革集体土地所有权移转中的单向流出性，使该项权利可以双向移转，既可流出移转为国有土地所有权，又可使国有土地所有权流入移转为集体土地所有权。

2、农村集体土地市场建设的法律服务支撑体系

市场经济就是法制经济。农村土地市场的建立，需要得到法律上的认可，确保流转行为的合法性，土地市场参与者的权益才会得到法律保护，金融、评估、中介咨询等为土地流转服务机构才会积极地参与。有了这些机构的参与，农村土地市场才能真正搞活和有效运转。

（1）突破农村集体土地使用权抵押客体范围的限制性规定

根据《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》的有关规定，我国农村集体土地使用权抵押客体范围仅限于：抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的集体土地使用权；乡(镇)、村企业厂房等建筑物及所使用范围内的集体土地使用权；通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的土地使用权。也就是说，大量以家庭承包方式获得的耕地、林地、“四荒”地以及宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，乡(镇)、村企业的土地使用权不得单独抵押。这样，土地使用权人就无法向金融机构办理土地使用权抵押，难以形成土地融资市场，抑制了上地的价值担保功能，土地流转只能是空谈。

因此，当务之急是解决农村土地使用权抵押问题。对于建设用地，只要是依法取得的，都应当允许设定抵押权。

（2）建立和完善统一的不动产登记制度

我国至今尚未建立专门的农地登记制度。应尽快制定农村土地登记办法，发放农村土地所有权证、土地使用权证、承包经营权证以及他项权利证等，对土地流转、抵押等进行权利变史登记，以保障土地权利人的合法权益。

（3）打破土地流转受让主体的限制

现行法规对农村土地流转受让主体有着严格的规定，这在一定程度上不利于土地资源优化配置。可以明确规定，通过家庭承包方式从集体取得的土地承包经营权的主体，只能是本集体经济组织成员；除此以外的其它方式，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。这样，有利于引进竞争机制，使土地资源得到高效利用，也有利于对经济发达地区普遍存在的外来人员租赁土地的行为，加以规范和保护，并使这种隐性市场显化和规范化。

3、农村集体土地地价管理体系

土地市场的核心是产权和价格。价格是衡量土地资产产权的价值尺度，反映产权公平交易的标准，也是土地资产价值量大小的评定标准。为适应集体土地出让和流转及土地收益的合理分配的需要，节约、集约利用土地资源，要尽快建立土地价格体系，增强集体土地入市的透明度和可操作性。 [page]

（1）合理确定非农建设用地的地价计算方法

为有效防止流转中地价的随意性，规范流转市场，保护农民利益，非农建设用地价格可以参照国有土地价格管理体系，进行统一评估，统一地价内涵，确定集体建设用地等级和基准地价，建立以基准地价和标定地价为核心的基础地价及其修正体系，进而形成科学、合理、完整的集体建设用地地价体系，为合理、有效地调控土地交易价格提供依据。

（2）加强对土地评估过程及结果的监督管理

土地价格评估工作由具有土地评估资质的评估机构完成，应加强对土地评估过程及结果的监督管理。建立地价信息定期公布制度，加强信息公开，增强交易透明度。

4、强化农村集体土地市场金融服务支撑体系建设

发展以土地作为信用保证(抵押)的土地金融事业，对于加快农村基础设施建设，繁荣农村经济，推进农村小康社会建设，具有重大经济意义。

国内外经验表明，土地市场的形成和发展离不开金融业的支持，需要大力发展土地金融，加大金融对农村建设用地市场建设的扶持。

5、建立健全农村集体土地市场中介服务支撑体系

在培育中介服务机构中，应大力培育和健全土地交易的中介服务组织，如接受政策法律咨询、指导和代理交易业务、起草法律文书等。

6、理顺建设用地流转收益分配机制

合理确定土地所有者和使用者的土地收益分配方式和比例，以实现公平分配土地收益，以充分调动土地使用权人参与土地流转的积极性，实现土地高效集约、节约利用。市场经济要求有法制完善的利益分配机制。

建设用地流转收益有两种情况：一是集体土地所有者通过出让、租赁、作价出资或入股等方式，让土地使用权产生收益。这一类可视为土地一级市场。勿庸置疑，这类收益归土地所有者所有，不得以各种名义转为各级地方财政或单位所有。二是依法取得集体建设用地使用权的权利人，在土地使用年期内，可将建设用地使用权转让、出租、抵押等获取收益。这可视为土地二级市场。这类收益应当归转让人所有。其中，由于国家建设投入而使土地收益增加的，国家应当从转让的增值收益中获得一定的比例，可以通过征收土地增值税获取土地增值收益。

总之，合理确定土地收益分配比例，建立合理的农村建设用地流转收益分配体系，兼顾国家、集体、农民等各方利益，对农村建设用地土地市场的培育、发展大有裨益。

四、结论

农村土地市场的培育对于促进农村土地使用权流转、发展农村经济具有积极的意义。但由于我国目前农村土地市场的形成很大程度上是人们自发流转行为的结果，我国目前农村土地市场虽然已经形成，但市场上一片无序、混乱的状态，没有简称规范的农村土地市场，难免会发生现实生活中权利义务关系的混乱状况，影响社会的稳定。因而，要改变我国农村土地市场的现状，国家有必要及时对当今的农村土地市场加以具体规范建设。

当前的农村土地市场建设是一个复杂、艰巨而又具体的工程，本文仅以博白县为典型对象，提出一些原则意见和制度建议，大体勾勒一个博白县农村建设用地土地市场建设的模式；但是真正的农村土地市场建设工作远远不止于这些，如何对农村土地市场进行建设，仍将是今后一个时期内学者和专家们需要深入研究的课题。

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