“补偿安置方案”不合理，可以起诉吗？

　　江苏省睢宁县双沟镇村民王某、高某、侯某、王某等四位村民，在2014年11月被告知因城镇建设的需要其宅基地等集体建设用地被征收为国有土地，要求签订“补偿安置协议”后尽快搬迁。但此前，四位村民并未看到关于“征收土地的公告”，也未看到相关“征地补偿安置方案的公告”。

　　在这种情况下，镇政府要求签订“补偿协议”中约定：拆迁补偿方式直接为房屋产权调换，安置房为期房，上房还需要找补六千多元，在安置房建成后，按实际面积结清房屋差价，才可以取得房屋所有权。

　　面对这样一份突如其来的“霸王条款”式的“补偿安置协议”，四位村民十分气愤，认为镇政府的补偿极其不合理，宅基地上的房屋被拆除后，不仅没有地方住，几百平方米的院落也将失去，庄家没地存储，家畜不能再养，拆迁将会严重影响他们正常的生产生活。

　　盛廷律师介入维权——发现违法点

　　为了保护温馨舒适的小家，四位村民顶着强大的压力，委托了北京市盛廷律师事务所代理该起征地拆迁案件，进行依法维权。北京市盛廷律师事务所指派赵传学、朱艳姝两位征地拆迁律师具体承办该案件。

　　两位盛廷律师介入案件后通过申请政府信息公开等调查取证发现，“睢宁县双沟镇建设与建筑服务中心”于2014年8月11日作出的《双沟镇中心街东侧地块房屋征收补偿安置方案》(以下简称《补偿安置方案》)存在以下几个违法点：

　　第一，《补偿安置方案》的制定主体不合法

　　根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案”，由此可见《补偿安置方案》是由市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定。而本案中，“睢宁县双沟镇建设与建筑服务中心”作出《补偿安置方案》显然是违法的。

　　第二、《补偿安置方案》的制定程序不合法

　　根据《土地管理法实施条例》第25条第3款规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡镇、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……”

　　根据该规定，《补偿安置方案》的制定程序大致为：由市、县人民政府土地行政主管部门拟定征地补偿安置方案→在乡镇、村公告征地补偿安置方案并听取意见→报市、县人民政府批准征地补偿安置方案→市、县人民政府土地行政主管部门组织实施征地补偿安置方案。

　　本案中，《补偿安置方案》既不是土地行政主管部门拟定的，也没有进行公告听取村民意见，更是没有报市、县人民政府批准，是严重的违法行为。

　　盛廷律师介入维权——办案历程

　　1、睢宁县政府不受理行政复议申请

　　盛廷律师认为，睢宁县双沟镇建设与建筑服务中心无权作出该补偿安置方案，并且该方案未在规定的时间内发布，属于严重的违法行政行为。该补偿方案涉及到委托人宅基地上房屋的补偿安置，与委托人具有法律上的利害关系。因此，盛廷律师代四位村民向睢宁县人民政府申请行政复议，请求撤销《补偿安置方案》。然而，2015年3月27日，睢宁县人民政府却以该征收补偿安置方案为非具体行政行为，不属于行政复议的受案范围为由作出《行政复议申请不予受理决定书》。

　　2、起诉县政府，请求撤销其不予受理的行政复议行为

　　从引起补偿的原因和补偿安置方案的制定程序及法律效力看，《补偿安置方案》的作出属于行政行为，对四位村民的权利和义务产生必然的、直接的影响，其有权申请行政复议或提起行政诉讼以维护自身合法权益。在睢宁县人民政府不予受理行政复议申请的情况下，2015年4月4日，盛廷律师代四位村民向江苏省徐州市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销睢宁县人民政府作出的《行政复议申请不予受理决定书》，并判令其限期受理行政复议申请。

　　庭审中，睢宁县人民政府辩称，《补偿安置方案》不属于具体行政行为，该方案是补偿参考的标准，不是补偿行为，对被征收人的权利义务不产生实质影响，对被征收人产生直接影响的是征收决定或者补偿决定，而征收补偿方案只是征收决定的前置阶段性行为。

　　针对上述辩解，盛廷律师主张，补偿安置方案所针对的人是征收范围内的被征收人及其他利害关系人，针对的对象是可数的，仅仅针对的是此次征收行为。即补偿安置方案针对的人是特定的，事是特定的，因此属于行政行为。补偿方案虽只是征收环节中的一个程序，但其实际上与申请人存在利害关系，并且无论是行政诉讼法还是《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)，甚至我国目前现存的任何法律规范都未将“程序”排除在受案范围外，也没有任何规定说明程序这个环节，未设定新的权利不属于受案范围的条文。根据《若干解释》第十二条之规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”因此，盛廷律师认为，补偿方案是一项独立的行政行为，具有可诉性。

　　庭审中，盛廷律师根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》及《征收土地公告办法》从《补偿安置方案》的制定主体违法、制定程序违法等违一一驳斥，并且提交了相关证据材料。

　　3、中级法院撤销县政府作出的《行政复议申请不予受理受理决定书》

　　(1)四位村民具备提起行政诉讼的主体资格。

　　徐州市中级人民法院经过审理查明，原告四位村民均系睢宁县双沟镇村民。2014年11月8日，睢宁县双沟镇建设与建筑服务中心作出了《征收安置方案》，决定对双沟镇中心街东侧地块范围内部分居民房屋实施征收，补偿安置方案包括以下六个方面的内容：房屋征收范围;征收范围内的房屋概况;关于门面房的认定即相关规定;房屋征收评估、补偿和安置办法及临时过渡措施;拆迁奖励措施;房屋征收相关法律法规。法院认为，四位村民作为行政复议的申请人，具备提起行政诉讼的主体资格。

　　(2)被诉行政行为的合法性问题

　　根据《行政复议法》第六条第(十一)项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照本法申请行政复议。被告睢宁县人民政府认可原告的房屋均在睢宁县双沟镇建设与建筑服务中心作出的征收补偿安置方案确定的房屋征收范围之内，但并未提供有权机关作出的行政决定，被诉征收补偿安置方案独立存在，且涉及原告的合法权益，依法应属于法律规定的可以提起行政复议的范围。被告睢宁县人民政府辩称征收补偿安置方案只是征收决定的前置阶段性行为，是一种补偿参考标准，对被征收人的权利义务不产生实质影响的观点没有事实和法律依据。

　　最终，法院认定被诉决定主要证据不足，适用法律错误，判决撤销睢宁县人民政府作出的《行政复议申请不予受理受理决定书》。

　　4、本案焦点问题：征收中的“补偿安置方案”可诉性问题

　　征地拆迁案件有两大类：一是国有土地上的房屋征收，二是集体土地的征收。不论是房屋征收，还是土地征收，“补偿安置方案”必须按照法定程序来制定。

　　那么，当被征收人认为“补偿安置方案”存在违法情形，或者认为补偿极其不合理显示公平公正时，能否单独就“补偿安置方案”申请行政复议或提起行政诉讼呢?