取消或坚持均不可取经济适用房需要外科手术

我们不赞同简单的“取消论”，也不赞同简单的“坚持论”，我们主张对其进行根本性改造或进行大调整，亦可称为“调整论”

经济适用住房制度是我国住房供应体系的重要组成部分，在10多年的实施过程中，它对解决城镇居民住房困难问题发挥了不可否认的作用。但此问题一直存在争议，近一轮的争论中更加尖锐地提出了取消还是坚持的存亡问题。我们不赞同简单的“取消论”，也不赞同简单的“坚持论”，我们主张对其进行根本性改造或进行大调整，亦可称为“调整论”，因为它本身的弊端已致使其难以持续下去，因而走到了必须进行大变革的境地。

制度错位的成因分析

经济适用住房制度的产生和其存在的种种错位性矛盾，是各种不成熟的客观和主观条件不成熟的反映。从客观原因看，主要是当时我国的住房制度正处在由计划经济的福利分配向商品化、市场化、货币化分配的历史性变革过程中，经济实力不强，居民收入水平不高，亟待解决住房问题的人群比重较大，及由住房商品化引发的土地使用制度的变革等问题当时都没有充分地显现出来。这样的经济基础必然决定作为上层建筑之一的经济适用住房制度的不成熟和不完善。但是，主观方面的种种问题是主要原因。

首先是在借鉴和发展国外经验方面有些盲目性。据当年参与制定经济适用住房政策的资深专家著文回忆，当初主要是参考了经济发达的美国和亚洲新加坡的经验，确定了经济适用住房面向广大的中低收入家庭，并加上了建设用地由政府划拨的规定。其实我国的经济实力和居民收入水平远不如美、新两国，而需要给予住房保障的城镇居民又远远超过这两个国家中的“中低收入家庭”的总和，出自执政为民的良好愿望与经济实力的力不从心，难免使此项政策无法执行到位。

其次是对土地使用权市场化缺乏预料。与美、新经验不同的是，我国经济适用房制度规定了住房建设用地由政府划拨供给。而这一点“创新”，又恰恰是建立在长期计划经济体制时期国有土地不许买卖的产品经济理论之上的，至少是当时没有对实行住房商品化之后，如何管理土地问题进行认真讨论和预测。这就形成了住房商品化与土地划拨的矛盾，使经济适用住房变成了“政策性商品房”，这不仅仅是住房供应体制的“双轨制”，而是“错轨制”。

根据上述情况和房地产市场的特殊性，我们认为对经济适用住房制度既不能取消，也不能简单地坚持，而应进行根本性改造，方能继续有效地实施。就是说，要建立由“限制超小康标准的高档住房供应系统、政策优惠的小康标准房供应系统和政府补贴的社会保障房供应系统”所组成的“三位一体”的住房供应体系，对经济适用住房制度进行“重新定向、重新定位、重新定补”的根本性改造。

应以小康标准房为主体

由于住房是一种受土地资源和空间严格限制的特殊商品，具有经济与政治、积累与消费、投资与经营兼容等特点，不可能也不应该实行全部的、不受“看得见的手”正当干预的完全市场化管理，因此必须实行分层次的管理，建立有所不同的市场供应与管理体系。

首先，为了确保2020年实现人均建筑面积35平方米的小康目标，应确立建房要以“小康标准房”为主体的住房供应体系，主要对象是占70%~80%左右的中等收入家庭，保证质量，价格适中，使大多数居民可以买得起、住得起或租得起，即中等收入家庭也不一定要求家家有其屋，绝大多数购房即可，少数亦可租房。目前，已确定的普通商品房标准应是小康标准房的主体部分。

其次，必须为占20%左右的低收入和最低收入家庭提供自住屋或可租屋，即为他们提供政府补贴的经济适用住房和廉租房。其建设用地的供给方式由各地政府根据本地情况而定，不一定完全划拨，或可取消经济适用住房建设用地划拨供应方式，把补贴发给经政府管理部门（含社区办）认定的低收入并且住房困难、当年购房的群体。对当地民政部门认定的“低保户”中的无房户，实行廉租房供应体系。根据各市存在大量空置小户型房屋的实际情况，防止建过多过小的房屋造成资源浪费，可通过收购为主、新建为辅的原则解决廉租房的供应问题。这两种社会保障房供应体系，绝不是暂时的过渡形式和对计划经济欠账的补偿，而是只要社会存在这种需求，就应保证实施的社会保障制度或称社会救助制度的组成部分，是单靠市场经济无法解决，而政府必须解决好的问题。最后，对于占10%左右的高收入家庭及外地、外国来当地购房居住的阶层和人员对住房消费的高要求，也应给予适当的、有限度的满足，不能完全取消大户型、高价位的别墅和高级公寓等高档商品房的建设和供给。但是，由于我国人多地少的基本国情，必须从严控制高档商品房建设用地的开发供给。

“三个重新”的根本性改造

一是重新定向，即把该制度面向中低收入家庭转变为面向低收入家庭。第一次世界大战后，西方资本主义国家曾推行过面向大多数工人阶级的住房福利制度，在推进住房私有化、解决住房困难和住房租用问题方面取得了成效。二战后虽继续推行此项制度，但逐渐转向对低收入和最低收入家庭发放补贴和提供廉租房的住房保障制度。根据我国10多年来实行经济适用住房制度的实践，这一转变是势在必行的。

二是重新定位，即把以经济适用住房为主的供应体系转变为将其纳入社会保障房的供需体系。由于经济适用住房的定向即售予对象的重大变化，由以80%左右的中低收入家庭为对象转变为仅以10%左右的低收入家庭为对象，它的主体作用必然发生相应变化。但作为住房保障体系组成部分的经济适用住房的社会功能不但没有减弱，反而更加重要和切实可行，因为面向大多数人群难以落实，没有实际意义。

三是重新定补，即把土地划拨原则上转变为土地有偿转让，多采取货币补贴方式。今后的经济适用住房建设用地方式可由地方政府根据当地情况自行决定，一般应按市场化方式运作，多采取向低收入而又住房困难且当年买房的家庭发放住房补贴方式，并落在实处。特别是要首先解决因拆迁而形成的低收入居民用拆迁补偿费购房困难的问题。[page]

为了保证社会保障房制度的有效实施，从现在开始，各地政府应对当地的低收入和最低收入家庭的户数和人口，尤其是要对其中的真正住房困难户、无房户及危房户和人口数调查摸底，一定要掌握比较准确的数据，做到心中有数，才能做出切实可行的决策和措施。

中国房地产报 徐凤臣 徐翔（本文作者之一徐凤臣为沈阳市房地产研究所副所长，徐翔为辽宁省《信息网络与技术》杂志总编辑）